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2024年11月24日
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土地改革是中國當代經濟轉型過程中的一個關鍵環節。上世紀70年代末和80年代初開啟的中國改革開放偉大進程，就是從農村土地制度改革開始的。通過賦予農民對農業生產的決策權和土地的剩余收益權，“農村聯產承包責任制”改革極大調動了農民的生產積極性，極大地促進了農業增長和農村經濟發展。以土地改革為核心的農村改革，極大地解放了被計劃經濟時期人民公社體制、計劃價格體制乃至于以重化工業發展優先的發展戰略束縛的社會生產力，并為農民收入和生活水平的提高、城鄉糧食和副食品供應的保障，以及80年代以鄉鎮企業發展為標志的鄉村非農產業大發展打下了良好的經濟基礎進入本世紀以來，隨著中國經濟增長速度的進一步加快，中國的城市化進程也開始加速推進。城市化過程的加速在推動農村人口大規模向城市遷移的同時，也帶來了城市實體規模的迅速增大和城市空間范圍的大幅度擴展。但是，在中國城市化的兩個主要維度，也即“人口城市化”和“空間城市化”兩方面，都出現了一系列突出矛盾和問題，而這些矛盾與問題都或多或少與我國現有土地制度存在的根本性體制缺陷問題有緊密關聯。
本文將針對中國城市化過程中既有土地制度面臨的主要矛盾與挑戰的基礎上，提出未來我國土地制度改革的主要方向和配套改革措施。
土地改革作為中國經濟轉型的重要突破口：一個系統性解決方案中國土地制度面臨的各種挑戰不僅紛繁復雜，還與財政、戶籍、社保等經濟、社會乃至行政管理體制多方面問題交織在一起，并構成了中國轉型過程中的一個非常難解的結。那么，到底有沒有辦法可以解開這個結，并以此助推中國完成其尚未完成的經濟轉型？我們對這個問題的回答是肯定的，但這個肯定回答要變成現實，在很大程度上取決于政府，尤其是中央政府，能否下決心進行深層次的、配套性的體制改革。因為惟有進行深層次的改革，才能夠改變第二節中談到的中國當前不可持續的城市發展與經濟增長模式；而惟有通過配套性的改革，通過實施一種環環相扣的整體性改革方案，才能夠在打破不合理的既有利益格局的情況下，同時兼顧改革中可能被損害群體的利益并有效降低只進行單項改革時所必然面臨的巨大利益調整和改革阻力。
一、征地制度改革 必須在嚴格界定公益和非公益用地范圍的基礎上，全面改革征地制度。換句話說，征地權必須基于公共用途，征地行為才具有合法性。一個關于界定公共利益的思路，是如果某塊土地上生產的產品可以交由市場來解決，那么這塊土地也可交由市場解決。只有那些市場提供不了的產品，不論盈利與否，均可視為公益性項目，所需土地可以通過征收解決。這類項目包括：1）凡直接的公共事業用途；2）具有公共利益性質的一切其他用途；3）以及為實施上述用途所必需的相關設施和附屬設施用地。 上述界定意味著，如果一個項目的主體工程是符合公共利益的，則附屬設施用地通過一定程序的公正審核后也可通過征收方式獲得。如是，征地就可以排除一般的商、住項目、工業、旅游項目用地等明顯屬于非公益性的盈利項目。當然，隨著經濟、社會發展，不排除對“公共利益”含義的認定可以有相應變化，但也需要滿足程序公義的要求。在征地制度改革中，可考慮設計一套審核機制，即由第三方機構（比如地方人大或法院）通過嚴格程序來審核某類或者某項征地項目是否符合公共利益。從目前全國各地出現的情況來看，大部分征地和拆遷矛盾的主要起因，是地方政府對很多有明顯盈利性質的項目輕易動用征收權并造成民怨。而在多數國家，征地權行使的合法基礎取決于征地目的的公益性和征地補償公平性。一句話，政府沒有義務、也不應通過剝奪一部分公民的財產來滿足企業賺錢的需要，更不應該與民爭利。
在確定“惟公益性”用地才納入征地范圍”的立法原則后，政府對公益性用地征收的補償也仍應按照市場價值予以充分補償。不論何種目的，公民沒有義務因政府征地而蒙受損失。補償體現市場價值也是世界各國公認的準則。這里不妨考慮借鑒北京市的做法，（1）由省、自治區、直轄市政府制定轄區內各市、縣征地補償最低標準；該標準應體現同地同價原則，結合當地土地資源條件、產值、區位、供求關系和社會、經濟發展水平等綜合因素確定；（2）引入征地單位與村集體、農民的談判機制；（3）設計征地程序與補償的協調和裁決機制，但裁決職能不應歸于作為征地主體的市、縣政府。
二、集體建設用地使用制度改革
十七屆三中全會《決定》指出，要逐步擴大集體建設用地流轉范圍。但在目前農村建設用地流轉的范圍問題上，從目前《土地管理法》修訂草案來看，立法者的傾向是從空間（即土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍外）上或用途上來控制。如本文第三部分所述，這個規定實際上把絕大部分有較高市場價值的農村建設用地排除在流轉之外，包括繼續禁止集體建設用地用于商品住宅開發（“小產權房”開發）。其主要理由是擔心建設用地總量失控、耕地保護壓力增大以及土地收益流失。但前文的討論也表明，這些政策的實施效果并不理想，不僅“小產權房”屢禁不止，而且政府也喪失了本來可以從“小產權房”合法化后可獲得的稅收收入。
我們認為，允許集體建設用地進行商品住宅開發，不管是不改變集體土地所有權性質的方式，還是允許在村集體和農民與用地者補償談判好后再轉為國有土地的方式，都有助于保護集體建設用地權利人利益，減少社會矛盾，提高土地利用效率。對面廣量大、懸而未決的“小產權房”問題，與其禁止，不如趁《土地管理法》修訂的機會加以規范和疏導。只要不損害公共利益，符合土地利用總體規劃和城鎮總體規劃，應當賦予集體建設用地與國有建設用地平等的權利。工業或商住用地應該直接與用地涉及的村集體和農民進行土地交易，使得土地用途轉換和相應土地升值潛力較大的村集體及其村民能夠保有土地用途轉換過程中農地價值和增值部分的主要收益。
允許農村集體土地直接進入城市土地的一級市場的意義其實遠遠超過給予失地農民合理補償本身。惟有如此，才能夠緩解目前地方政府壟斷供地而導致的商品房用地價和相應房價過高的問題，也惟有如此，才能夠遏制地方政府低價征地、然后血本出讓給制造業用地者來大搞開發區的現象，也才能遏制制造業產能過剩帶來的一系列宏觀經濟失衡、生態環境惡化，也才能緩解因目前征地權被濫用所帶來的嚴重社會矛盾。如果能夠推動這些改革實現，并配合相應的規劃措施，恰恰有助于改善、而不是惡化政府擔心的（放開集體建設用地流轉后）的耕地保護不力以及城市建設用地過度擴張的問題。而配合下一個小節要討論的稅制改革，政府土地收益流失問題也將不成為問題。
這里特別需要進一步討論的問題，是如何改造我國城市中廣泛存在的“城中村”、“城郊村”。目前很多城市進行的所謂“改造”，無非是對這些地段進行房屋拆遷后再將土地轉為國有，然后出讓土地牟利。這些措施不僅會因損害被拆遷農戶利益而造成政府和被拆遷農民之間的直接對抗和社會沖突，而且也使很多居住在城中村或城郊村的外來流動人口居無定所。從保護失地農民和流動人口這兩個中國社會中已經非常弱勢之群體的利益角度看，我們不認為如此性質的拆遷是一種可持續的城市改造模式。但在城市改造中找到有效的替代解決方案，也不是非常容易的事情。一種可能的改進，是借鑒美國、日本、臺灣等國家和地區進行的土地“增值溢價捕獲”（LandValueCapture）、“區段征收”、“市地重劃”等成功經驗，結合各地市情，以確權為前提推進土地制度創新，為各地城中村改造乃至都市更新提供有力的政策工具。改革的目標，應該是在有效改造基礎設施，提升公共服務的基礎上，繼續發揮“城中村”地段為流動人口提供經濟適用住房的保障性作用，最終建立政府、原土地權利人，外來人口、乃至地產開發和工業用地者多方的利益均衡。我國臺灣省的“區段征收”和“市地重劃”經驗表明，這些措施可以成功地解決了政府公共建設用地取得和征收補償難題，土地權利人亦可獲得原地補償，享有公共設施完善、生活質量提升、土地增值等多重開發利益，公私各蒙其利。
我國的城中村改造，完全可以借鑒這些成功經驗。并在此基礎上進行創新。為解決外來流動人口的居住問題，中國城市的城中村改造過程中，城市政府完全可以借鑒“區段征收”和“市地重劃”的成功經驗，不僅可以用較低成本獲取公共用地，還可以結余少量可供拍賣的商、住用地。與此同時，通過城市規劃手段，可以放寬建設容積率，原業主減少的土地面積可以通過房屋建筑面積的增加以及基礎設施的改善獲得補償。一個舊城改造項目實施后，房屋建筑面積總體上可以得到增加，從而政府通過增加市場供給來抑制房價或房租的大幅上升。這樣，就可能在規劃限制的基礎上，通過市場機制、而不是政府提供的方式來有效解決部分流動人口的居住問題。總體來看，由于城中村基礎設施的改進可以大大提高被改造地段的土地價值，這個新增的附加值部分就可以在地方政府、城中村原有權利所有人之間合理分配，從而形成一個經濟學上的“帕累托改進”：一方面，地方政府完全可以不用投入更多資源就可以支付被改造地段的基礎設施提升和城市面貌改善（因為政府在區段征收中，已經預留一部分土地用作基礎設施建設，還有一部分可以公開拍賣以償還開發費用），而城中村原有土地權利人即使放棄了其部分土地用于基礎設施改進和政府拍賣），其剩余土地的價值也高于未改造前的全部土地價值。最后，由于城中村改造通過提高容積率增加了房屋供給，起到了抑制房價和房租的作用，這就充分保障甚至改善了外來流動人口的居住權利。
三、配套財稅體制改革
如果按照前面兩個小節的方式限制征地和拓寬農村集體建設用地流轉，那么對改革所涉及村集體和農民帶來的土地收益勢必非常龐大。這部分收益完全歸集體所有，既不合理，地方政府也必然會缺乏足夠激勵去實施這樣的改革。因此，需要建立一個合理的集體建設用地流轉收益分配機制，使得政府、村集體以及農民的權益分配達到平衡。
事實上，各地在集體建設用地流轉收益分配上已經做出了很多有益的嘗試。比如在浙江省湖州市規定村集體經濟組織所有的土地流轉收益，由鄉（鎮）與村兩級分成，其中鄉（鎮）為10％，村為90％。當然，政府通過非稅手段參與集體建設用地流轉收益分配的方式并不是最佳的，我們建議通過稅收的途徑來加以規范。為此，建議開展如下配套改革：
首先是修訂《土地增值稅暫行條例》，將適用范圍擴展到集體土地。設計合理的稅率，擴大政府在農村土地使用權的出讓、轉讓和租賃收益上的稅源。納稅對象既包括嚴格限定征地范圍后非公益性項目用地集體非建設用地的出讓、租賃收入，也包括集體建設用地流轉收益（含宅基地）。
其次，要在試點的基礎上，全面開征物業稅。物業稅的改革研究工作從2003年起已正式啟動，稅務總局與財政部先后批準了北京、江蘇、深圳等六個省市作為試點先行單位，進行房地產模擬評稅試點。2007年稅務總局與財政部又增加了河南、安徽、福建和大連四個地區部分區域作為房地產模擬評稅擴大試點范圍。目前這十個城市處于模擬空轉階段，但已有多個城市向國家稅務總局和財政部遞交了物業稅“空轉實”的申請方案。
如果能夠在試點基礎上，全面開征物業稅，這將是地方政府穩定而持久的稅源。如果能夠在土地增值稅和物業稅這兩個稅種上進行配套改革，土地增值稅和物業稅收入完全可以彌補政府在土地出讓金上的一部分損失，更重要的是，物業稅和土地增值稅是穩定的可持續的政府稅收收入，完全有別于“寅吃卯糧”不可持續的土地出讓金，從而有效抑制地方政府通過征地和低地價策略招商引資的沖動，切實做到保護農民利益，提高土地利用效率，降低耕保壓力，實現城鄉統籌和經濟社會可持續發展。
四、建立土地發展權區內轉移和跨區交易的市場機制
目前各地在土地發展權區域內轉移的幾種改革模式，包括天津“宅基地換房”、成都的“三個集中”與嘉興的“兩分兩換”模式，特別是宅基地拆遷和農民集中居住，其操作過程本質上都是一種行政區域內地方政府主導的土地發展權轉移，即地方政府為獲得建設用地指標通過對土地規劃確定的城市建設范圍外純農區宅基地復墾來獲得建設用地指標，并將這些用地指標轉移到城市近郊，用于那里的工業開發區建設和城市擴張。顯然，地方政府由此可在城市近郊出讓土地并獲得土地出讓金，其中也包含了這些被轉移之土地指標的市場價值。雖然地方政府為獲得這些指標而進行宅基地復墾和農民集中居住小區建設也付出了一些成本，但由于整個操作都是行政主導，無論是作為農村集體土地（和宅基地）所有者的村集體，還是土地實際使用者的農民，都基本沒有討價還價的能力，只能被動接受地方政府進行的宅基地復墾、拆遷。因此，如何在土地發展權轉移過程中進一步推廣市場化模式，保護農民的土地發展權，是未來改革必須要處理的問題。只有解決這個問題，才可以有效避免各類新農村建設和城鄉統籌改革中的強制性宅基地拆遷與集中居住現象。也正是從這個意義上說，雖然不能對各地目前進行的農民居住集中改革一棍子打死，但在評價這些改革行動仍需倍加謹慎，尤其要防止這些試點改革在被推廣的過程中變樣走形，成為一場以新農村建設、城鄉統籌為名進行的“宅基地拆遷運動”。
除了區域內土地發展權轉移的改革需要進一步探索和完善之外，一個已經具有比較成熟經驗，而且值得推廣的改革是跨區的土地發展權交易。如前文所述，目前我國的建設用地管理體制是集權式的、并以建設占用耕地“規劃指標”、“補充耕地量”和“基本農田保護任務”為三個基本要素。但在實踐中，由于無法充分考慮不同區域的土地資源稟賦和經濟發展水平差異，所實施的一刀切的層層向下分解各種建設用地指標的管理模式必然在跨區分配方案中降低土地利用效率。解決這個問題的根本辦法，是全面總結土地發展權交易“浙江模式”并在全國范圍內進行推廣。
自1990年代末期開始，為打破上述僵局，在廣泛調研的基礎上，浙江省國土廳創造性地引入了土地發展權跨區交易的市場機制，建立了以“折抵指標有償調劑”、“基本農田易地代?！薄ⅰ耙椎匮a充耕地”為三個主要內容的“跨區域土地發展權交易”政策體系。從而最終形成了一套我們稱之為土地發展權交易“浙江模式”的環環相扣的系統性政策體系。這種“三合一”的整套市場機制，全面實現了土地發展權三個互補性要素的全方位跨區域市場化交易。通過建立“折抵指標（復墾指標）有償調劑”、“基本農田易地有償代保”、和“耕地易地有償補充”這三個配套制度體系，把這個整體“權利束”的三個要素分立地實現了跨市、縣的交易市場化和省內的優化配置，從而在保證跨區發展權初始分配平等化的基礎上，通過市場化機制降低了計劃用地管理體制下無法識別土地邊際產出區域差異的信息成本，在市場化方式進行建設用地發展權跨區域再配置的同時實現了對傳統計劃用地管理模式的系統性突破。從發達地區角度看，不僅可通過市場化方式緩解這些地區的用地指標緊張，也可通過城市化來吸納更多農村與欠發達地區人口入城就業和定居，降低欠發達地區人口對當地耕地壓力和這些地區發展本地非農產業占用耕地的壓力。而對那些有更多耕地資源稟賦的欠發達地區，則可通過土地發展權交易獲得寶貴的耕地保護乃至農業發展資金。這不僅促進了區域之間財力的轉移和區際財力平等，也有助于欠發達地區農業比較優勢的充分發揮。
在新一輪土地規劃過程中，如果上述土地發展權轉移和交易的改革措施能夠在總結既有經驗和教訓的基礎上在全國范圍內推廣，將不僅有助于全國耕地資源保護目標的實現，有助于我國正在進行的主體功能區規劃目標的實現，而且也將有助于提高我國土地利用、人口、勞動力跨區配置的效率，從而同時提升我國整體經濟發展的效率和平等。
五、與土地制度改革配套的戶籍制度改革
最后，要切實扭轉中國的城市化過程中“空間城市化”突進，而“人口城市化”滯后的問題，還需配合戶籍改革，通過后者使大量農村遷移勞動力可以在城市中定居下來。實際上，對于中國的可持續增長與和諧社會的建立而言，戶籍制度改革和土地制度改革兩者不僅都有其自身的重大價值，兩者配合還可以相得益彰。比如，通過允許城郊的農村集體建設用地入市，就可以降低城市的地價和房價，有助于解決包括外來流動人口中較高收入群體人口在內所有人口購買產權房的問題，實際上也就有助于流動人口在城市的定居，而在城中村改造中通過“區段征收”和“市地重劃”，并創造性地通過規劃限制來將這些地段改造成具有良好生活環境的出租房集中區，將有助于為外來流動人口較低收入群體的住房問題，從而在政府不用投入資源建設廉租房的情況下，通過市場機制創造性地解決這些低收入群體的住房問題。這樣，通過城郊土地制度的創新就可以有效地解決流動人口在城市的住房問題，帶來戶籍制度改革的重大突破。反過來看，當戶籍制度改革使得越來越多的農村流動人口到城市定居后，也有助于解決人口遷出地區的農村土地問題。當戶籍制度改革逐步把現有的“離土不棄土”的農民永久性地遷出農村后，就可以真正有效緩解人口變動對農村內部農地調整帶來的壓力。因為當農村外出遷移人口可以放棄其承包的農地時，農村就有“余地”用于應對村莊內部人口變動，并實現農地承包權的穩定。同理，戶籍制度改革也有助于農村宅基地的閑置和占用耕地問題的解決。當戶籍制度改革使得農村流動人口在城市定居后，如果同時改革宅基地的免費分配制度，而代之以農村宅基地市場化配置，一些外遷到城市定居的農民就愿意出售自己的宅基地給農村新增家庭?？傊?，農村土地制度的改革，不能，也不必局限于農村和農地本身，必須要與減少農村人口的戶籍制度配套進行。只有通過戶籍制度改革實現了農村人口的長期、完全遷移，才可以將這些人口在農村持有的土地釋放出來，不僅減少農地調整的需要，也減少農村大量宅基地閑置與新建宅基地大量占用寶貴耕地資源同時并存的不利局面。
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[1]本研究得到了國家自然科學基金（城市化過程中的農地制度與相關社會保障研究70633002）、國家社科基金重大項目（城鄉經濟社會一體化新格局戰略中的戶籍制度與農地制度配套改革研究08-ZD025）、科技部支撐項目（2006BAJ11B06）城鄉經濟要素配置評價關鍵技術研究、北京大學—林肯研究院城市發展與土地政策研究中心資助。通訊作者及地址：汪暉，浙江省杭州市凱旋路268號浙江大學公共管理學院土地管理系，310020，聯系電話：（0571）86870054，電子郵件：wanghuidn@zju.edu.cn
[3]所謂“三通一平”，即通水、通路、通電和土地平整。近些年為了招商引資，很多開發區甚至不惜巨資事先進行“七通一平”建設，即通路、通電、通信、通上水、通下水、通燃氣、通熱力及宗地內土地平整。
[4]主要是由于工業開發區和為之配套的基礎設施用地浪費，使得我國城市土地利用效率遠低大多數其它國家。目前，我國城市人均占用土地約133平方米，遠高于不少西方國家（82.4平方米）和發展中國家（83.3平方米）（薛志偉，2006）。
[5]據2005年的一個統計，在全國發生的近8萬起群體事件中，農民維權占30%，其中因征地補償不公而發生的群體事件占農民維權的70%.在中央電視臺“焦點訪談”節目2005年電話記錄的74000多起群體性事件中，有15312起與土地有關。其中多數是政府低成本征收征用農民土地導致的沖突（2006）；后來土地引起的沖突上升到約60%（于建嶸，2006）。
[6]從1990年代中后期開始，特別是1998年以來，為了進一步加強耕地保護，我國對農村建房和農民宅基地開始進行嚴格管理。1998年《土地管理法》修訂案，原來1988年《土地管理法》第四十一條（關于城里人在特定情況下可以取得宅基地的規定）被取消。而1999以后，更進一步出臺了三個最具代表性的文件，即1999年《國務院辦公廳關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》、2004年10月《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、2004年11月國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》，嚴格規定農民住宅不得向城市居民出售，不能為在農村購買房屋的城市居民發放土地證和房產證，嚴禁城市居民在農村購置宅基地?！稉７ā芬裁鞔_規定，宅基地使用權不能用作財產進行抵押。1999年1月1日起施行的《土地管理法》還規定：農民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準；農民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有的宅基地和村內空閑地；出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。2007年10月1日起實施的《物權法》規定，“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定?！边@實際上意味著，“農村宅基地不能自由流轉”，“農民的住宅不得向城市居民出售”，“有關部門不得為購買的住宅發放土地使用證和房產證?！?/span>
[7]按中國的法律與政策的規定，開發商如果使用農村集體土地作房地產開發建設，該地必須符合所在城市的土地利用總體規劃、城市規劃和年度建設用地計劃，并先由國家征收，轉為國有土地后再由國家以招、拍、掛方式出讓給開發商。根據《中華人民共和國土地管理法》（2007年）第45條的規定，“商品房預售，應當符合下列條件：1）已交付全部土地使用權出讓金，取得土地使用權證書；2）持有建設工程規劃許可證；3）按提供預售的商品房計算，投入開發建設的資金達到工程建設總投資的百分之二十五以上，并已經確定施工進度和竣工交付日期；4）向縣級以上人民政府房產管理部門辦理預售登記，取得商品房預售許可證明”。買賣手續上商品房交易需具備“五證”即《國有土地使用證》、《建設用地規劃許可證》、《建設工程規劃許可證》、《建設工程施工許可證》和《商品房銷售（預售）許可證》，開發商才能取得房地產市場的合法建造銷售資格。只有“五證”齊全的商品房才是合法商品房，購房者才有可能辦理縣級以上人民政府頒發的房屋所有權證書。而由村民、村委會或鄉鎮政府自主獨立開發、或與房地產開發企業聯合建造的小產權房，最多只需開發商與集體組織簽定合同就可以動工，商品房所需要的審批手續對小產權房不適用，小產權房也因此無法辦理房屋產權登記，無法取得土地使用證和房產證。小產權住宅的買賣雙方一般也只能簽訂“購房協議書”，即使有消費者能得到由鄉鎮一級人民政府頒發的產權證，但這些證書并不為國家所認可，購買此類房屋的權益也不受國家法律的保護（王蘭蘭，汪暉2009）。
[8]在我國，一個‘合法’的房地產開發項目，開發商需向國土、房管、消防、綠化、園林、人防、水利、教育、環衛、衛生、建設、防震辦、自來水公司、供電局、工商局、質檢站、招投標中心、環保局、市政等幾十個職能部門或企業交納土地出讓金和稅費。除土地出讓金外，交納稅費項目據粗略統計共計稅12種、費和基金500余項，包括：土地使用稅（費）、土地開發費、市政配套設施費、契稅、建設工程許可費、建設工程備案費、施工許可報建費（包括安撿費、質檢費、試樁費、造價審核費、墻體基金、水泥基金等）、營業稅、城市建設維護稅及教育費附加、印花稅、質檢費和工程管理費、轉移登記費、土地增值稅、契稅、企業所得稅、個人所得稅、城鎮土地使用稅、房產稅等，。土地出讓金、十多種稅和多達500多種的費、基金之和可占到商品房房價的50-60%以上。根據施正文的分析，在稅費和出讓金的總額中，稅所占的比例僅是7%左右，93%是費和出讓金“（王蘭蘭，汪暉2009）。
[9]小產權房最為活躍的地方是房價特別高的大城市，如北京和深圳等地。中大恒基不動產營銷市場研究中心2006年對北京400余個在售樓盤進行的調查分析顯示，在售小產權樓盤約占市場總量的18%，已售和在建的小產權房“很快就會超過1000萬平方米”。2006年在售小產權項目的均價為3344元/平方米，僅為2006北京市整體銷售均價8792元/平方米的38%.2007年深圳市國土局所做的住宅調查顯示，深圳有‘城中村’農民房或其他私人自建房超過35萬棟，總建筑面積約1.2億平方米，占全市住房總量的49%“。西安的小產權房估計已經占到該城市的商品房總量的25-30%；濟南市的小產權項目總面積也達到了1000多萬平方米。此外，近年來全國范圍內的農民宅基地私下流轉已經非常普遍，北京城鄉結合部大約1/3的宅基地都存在”地下交易“，以宋莊的”畫家村“最為有名（王蘭蘭，汪暉2009）
[10]見國土資源部《關于土地開發整理工作有關問題的通知》（國土資發[1999]358號）
[11]2008年3月開始，天津市宅基地換房的第一個試點東麗區華明鎮貫莊村的866戶的3368名村民委托北京農權律師事務所，起訴華明鎮政府、東麗區政府和貫莊村委會。
[12]與此相關的一個問題，是最近一段時間炒得火熱的城市房屋拆遷問題。目前我國城市房屋拆遷管理的主管部門是各級建設部門，《城市房屋拆建條例》刻意回避了土地征收的字眼，而采用房屋拆遷。這是行政體制改革的遺留問題。事實上，房屋拆遷的核心和目的在于征收土地，只不過我國實行城市土地國有制，所以房屋拆遷行為征收的不是土地所有權，而是土地使用權，但其本質依然是對個人或單位財產的征收。由是，我國土地征收就出現了兩個主管機關，國土資源部門管理農村集體土地征收，建設部門管理城市國有土地征收；相關土地征收行為也有兩部法律法規，即農村集體土地征收由《土地管理法》規范；城市國有土地征收由《城市房屋拆遷管理條例》規范。但農村集體土地和城市國有土地在空間和權屬上都不是一成不變的，在城郊結合部和城市內部，土地產權關系又很復雜，由兩個部門和兩部法律法規來分別管理和規范土地征收行為顯然不合理。因此，廢止《城市房屋拆遷管理條例》統一由國土資源管理部門管理土地征收，并將城市土地征收相關法律規范納入《土地管理法》可能是一個好的解決方案。與此對應，在房屋拆遷管理方面的法律規范也不應將城市和農村區隔開來。目前《土地管理法》沒有明確規范農村房屋拆遷方面，但從各地的實踐來看，農村房屋拆遷補償明顯低于城市房屋補償水平。也就是說，同一地段的兩棟房屋因土地所有權不同，拆遷補償的水平也往往差異很大。因此而造成的上訪和集體性事件屢見不鮮，成都唐福珍自焚事件涉及到的就是農村房屋。解決這個問題的辦法，是將土地征收過程中涉及到的房屋拆遷問題統一通過立法加以規范。如果城市土地征收管理權限依然劃歸建設部門，《土地管理法》也不將城市土地征收問題納入進來，那么我們至少建議《城市房屋拆遷管理條例》改為《房屋拆遷管理條例》，將農村房屋拆遷問題納入修改后的《房屋拆遷管理條例》。
[13]“區段征收”是指政府征收一定區域內的土地并重新規劃整理后，除政府留下一部分土地用作基礎設施建設，一部分公開拍賣以償還開發費用，其余建設用地（往往大幅提高了容積率）大部返還原土地權利人。
[14]市地重劃“是根據城市發展趨勢，而將城市規劃區域內、或城鄉結合部及邊緣地區，雜亂不規則的地塊和畸零細碎、不合經濟使用的地塊，在一定范圍內，依據法令加以重新整理，交換分合，并配合公共設施，改善道路、公園、廣場、河川等，使各幅土地成為大小適宜，形式方正，具備一定規格的地塊，然后分配予原土地權利人，由此促使城市土地為更經濟合理的利用，進而形成井然有序的都市。
[15]與在西方發達國家，尤其是美國進行的“土地發展權轉移”實踐不同，那里的轉移基本是在一個區域內或相鄰行政區域之間進行的。當土地發展權被從發送區的地塊上分離并轉移到權利接受區的另一地塊上，發送區地塊所有者可通過市場機制從接受區獲得市場化補償。
[16]比如，可以考慮在戶籍制度改革過程中通過設定一定的“城市戶口”獲得條件（例如在本城市工作超過2-3年，過去一段時間內月收入達到一定水平），讓那些符合條件的農戶在放棄農村承包地的條件下轉換為城市戶口，并獲得其對應的“城市福利包”（主要包括廉租房、子女在城市公立學校平等就學權利和城市最低生活保障）（陶然，徐志剛。2005）。當然，宅基地由于農民投入較多，可以直接市場化，即那些已經到城市定居、并獲得城市戶口的鄉村流動人口，可以保留，或者直接出售其宅基地，而不像承包地那樣作為得到城市戶口必須放棄的財產。
陶然，中國人民大學經濟學院，北大-林肯城市發展與土地政策研究中心
汪暉，浙江大學公共管理學院土地管理系，北大-林肯城市發展與土地政策研究中心（文章原題：中國尚未完之轉型中的土地制度改革：挑戰與出路 本網采用時略有刪減，原文載于《國際經濟評論》2010年卷第2期 ）
