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2024年11月24日
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進入新世紀以來，包括“統籌城鄉發展”在內的“五個統籌”成為中央著力強調的方向。如何看待城鄉統籌與城鎮化的關系，如何解讀各地方興未艾的城鄉統籌或城鄉一體化實踐，帶著這樣的問題，《城市化》記者采訪了中國城市規劃設計研究院城建所朱力所長。
城鄉統籌的歷史背景
朱力首先梳理了城鄉統籌作為一項戰略思路提出的歷史背景，他指出2003年十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，首次提出 “五個統籌”，其中“城鄉統籌”作為縮小的城鄉差距、促進城市與農村協調發展的重要舉措在“五個統籌”中占據突出位置。隨著對我國經濟體制改革過程中所出現問題的認識不斷深化，中央進一步明確和完善了城鄉統籌的內涵。胡錦濤總書記在十七大講話中再次強調了要建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化的新格局。如果說十六大以來對城鄉統籌發展的重視很大程度上是對中國城鎮化發展的一個總結，那么08年的全球金融危機則直接促成了城鄉統籌在國家決策中重要性的提升。朱力認為，金融危機讓中國開始認真反思30年來的經濟發展方式，“或者說金融危機對轉變中國區域經濟發展方式的必要性給予一個非常強的提示”。這就指向了中國改革開放以來的以加工貿易為主的經濟道路，中國的加工貿易企業在產業鏈中處于低端環節，“我們就是在利用自己最大的比較優勢即低勞動力成本。由于有著龐大的剩余勞動力蓄水池，大量在沿海地區就業的年輕農民工收入很低，這一定程度上拉低了我國國民整體收入水平，導致內需對經濟的拉動有限。金融危機導致海外市場低迷，加工貿易受阻，因此如何擴大內需，完成經濟體的自身循環無疑成為當務之急。
在這樣的宏觀背景下，城鄉統籌被賦予的內涵包括“通過促進生產要素在城鄉之間的自由流動和公共資源在城鄉之間的合理配置，提高城鄉資源綜合利用的效率，推動城鄉經濟社會發展的持續、健康發展”。
城鄉統籌的不同模式
朱力指出由于我國區域之間經濟社會發展水平差距很大，城鄉統籌在各地的側重點是不同的。“內陸地區首先要解決的是生態問題和脫貧問題。東部地區更多的是要實現城鄉一體，要走人與資源環境和諧的發展道路。中部地區包括東北的糧食主產區，更多是“半城鄉統籌”的概念，就是以保護耕地及新農村建設為主體的發展道路，因為這里涉及到糧食安全的問題。”他認為，城鄉統籌的重點在大城市的周邊地區。而這里也可以分為不同的類型。
第一種類型是北京這樣的特大型城市的周邊地區，由于中心城市的消費能力很強，周邊地區可以走消費或服務經濟主導的發展路徑。“加之出于生態環境的考慮，北京周圍的村子不能搞大量工業，所能依靠的就是自身環境和中心城市的消費，所以自然走向走一產加三產，或者說特色農業、生態農業加鄉村旅游業的發展道路”。
第二個模式是類似石家莊這樣的地區性中心城市周邊地區，其特點是城市消費能力不足以擴散到廣大農村、帶動農村發展。這里走的是綜合性城鎮發展道路，就是以重點小城鎮的發展輻射周邊農村發展。“這里重點要發揮具有成長潛力和產業發展動力的小城鎮作用，讓其承擔一部分產業功能，和中心城市一起構建協同發展局面，而更外緣的糧食產區還是以從事農業生產為主”。
朱力指出，天津的外圍區縣和石家莊的近郊區就是這樣一種小城鎮發展的模式，與傳統鄉村地區的小城鎮以提供公共服務、作為生產資料和農產品集散地的功能不同，新市鎮強化了其在產業發展中的作用，作為推動工業化和城鎮化的載體。在天津，城鄉統籌的模式可以概括為“以示范小城鎮為龍頭，農民居住社區、示范工業園區和農業產業園區‘三區’聯動發展”。
其中，農民居住社區的建設模式，稱為“宅基地換房”，這一模式是在國家政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕地面積總量不減少、農民自愿的原則，按照國土資源部提出的城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤政策操作。農民以其宅基地按一定標準換取小城鎮內的住宅，遷入居住成為城鎮居民；而將原來的村莊建設用地復耕，節省下來的土地指標整合后再招拍出售，用土地收益彌補小城鎮建設和農民安置費用。
示范工業園區，是指在小城鎮建設一個規劃面積10平方公里左右、起步區3平方公里左右的工業園區，市里給予土地、財政、金融、稅收、招商等方面的支持。由于引進了工業園區，部分農民就有了在當地轉換就業的機會，同時小城鎮建設也提供大量臨時性的工作機會，這就保障了農民脫離土地后的生計。朱力指出，這里有一個前提是當地農民的收入已經很大程度上依賴非農經濟，而非傳統意義的小農經營。
最后是農業產業園，是基于耕地的流轉、集中，由村集體或引進外來公司組織農業股份公司經營，由公司大規模租用土地，支付一定租金作為上樓農民的生活保障，并雇傭當地農民為農業工人。
天津通 “三區”聯動的模式，實現了兩個產業的資源配置效率提升， 第一產業通過土地集中經營提升了農業產出效率，而工業園區的引進則提高了土地的非農利用效率。
土地問題是城鄉統籌的關鍵
朱力指出，在各地城鄉統籌的實踐中，對城鄉土地二元制度的突破和探索成為關鍵。從目前國家和地方的財政能力來看，很難實現對城鄉統籌所需資金的完全財政支持，因此除了自上而下的財政支持模式以外，還應該充分挖掘、盤活農村現有資源，而其中最關鍵的資源是土地。城鄉統籌涉及到的相當一部分資金和建設用地都要從土地制度調整、盤活農村土地資源上找出路。他認為，實現城鄉聯動發展的一個有利條件是當地土地農轉非的增值收益很高，高到可以用這個收益支付改善農村人居環境、提升農民各項社會保障的成本。“對于這類地區而言，一個中心城市的地價水平一定程度上決定著城鄉統籌的能力或者說城市反哺農村的能力，而土地制度的調整決定了這一能力能否得到釋放、并有利于城鄉統籌發展”。
朱力指出，城鄉之間資金、技術等生產要素流動中，土地流動具有基礎性作用。很多地方城鄉統籌實踐很重要的基礎就是土地確權后實現土地流動。以重慶地票制度為例，農村集體建設用地經過復墾產生地票，即“城鄉建設用地掛鉤指標”，這一指標在農村土地交易所公開交易，交易所得大部分返還農民，用于促進農民增收和改善農村生產生活條件。競得地票的單位可以帶著地票在重慶各區縣尋找自己中意的建設用地，當然這一建設用地同樣要進入土地交易中心進行招拍掛，如果仍是這一單位競得這一建設用地，那它在競得地票時所支付的費用，可以沖抵新增建設用地有償使用費和耕地開墾費。這一過程中，土地以指標形式，通過土地交易所公開交易，實現農村集體建設用地的遠距離、大范圍的置換，提升農村特別是偏遠地區的土地價值，實現城市反哺農村、發達地區支持落后地區發展的目的。
他認為，在當前我國發展階段，全面、純粹的地強調城市對農村的反哺是不現實的，而更多的應是統籌聯動發展，聯動發展的真實意義在于城市與農村，工業與農業在相互“交易”中實現雙方的收益，這也就是城鄉統籌的精髓。
從這個意義出發，朱力認為，在很大程度上，中國城鄉統籌的核心還是城鎮化，但也不能說所有農村都要城鎮化。“所以，中國的城鄉發展在相當長的時間內還是城鎮化和新農村建設雙輪驅動。我們國家還有大量農村，農村建設無論是從生態安全、糧食安全、社會穩定講都有重大作用。而城鎮化在內涵上，也不是簡單的把人搬到城鎮去，而是要讓所有城鎮居民有就業、醫療等基本保障，享有基本公共服務。”
