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2024年11月24日
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中國財政政策分析聯(lián)合課題組
負責(zé)人：閆坤（中國社科院）
成員：于樹一（中國社科院財貿(mào)所）
劉新波（財政部財科所）
2011年第三季度，在二季度經(jīng)濟困局的基礎(chǔ)上，世界經(jīng)濟又出現(xiàn)了一個鮮明特征，即實體經(jīng)濟困頓和悲觀預(yù)期二者相互作用，形成一個非良性的循環(huán)。在這樣的形勢下，我國經(jīng)濟增長速度雖然有所放緩，但總體上仍然保持著持續(xù)高增長的勢頭，內(nèi)生動力依然強勁，城鄉(xiāng)居民收入和消費結(jié)構(gòu)均有所改善。然而，隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機的蔓延，我國地方債務(wù)風(fēng)險迅速累積，對這一問題需要引起高度關(guān)注。本季財政政策調(diào)整應(yīng)從實體經(jīng)濟增長解困、經(jīng)濟增長信心提振、地方債務(wù)風(fēng)險化解等方面入手。
| 財政收支狀況收減支增地方債務(wù)風(fēng)險正在累積 |
受年初進口大幅增長以及部分上年末收入在今年初集中入庫等因素影響，上半年財政收入增長較快。從三季度開始，由于經(jīng)濟增長趨緩和實施個人所得稅改革等因素影響，全國財政收入增幅有所回落，明顯低于二季度財政收入，并呈逐月下降趨勢。三季度財政支出與二季度財政支出走勢相同，前低后高，9月財政支出繼今年6月后，再次突破萬億。
(一)財政收入情況分析
前三季度累計，全國財政收入81663.34億元，同比增長29.5%。9月全國財政收入，特別是中央本級收入增幅比前幾個月明顯回落，主要是受經(jīng)濟增速略為放緩、房地產(chǎn)市場調(diào)控政策在相關(guān)稅收上有所體現(xiàn)以及非稅收入增長減少等因素影響。
(二)全國公共財政支出情況
前三季度累計，全國財政支出69480.57億元，比去年同期增加14975.61億元，增長27.5%。從三季度各月支出情況看，財政支出總量與同比增速的走勢與二季度呈現(xiàn)同一走勢，呈先低后高趨勢。9月份，全國財政支出10018.55億元，比去年同月增加1549.51億元，增長18.3%。其中，中央本級支出1532.88億元，同比增長6.4%，增幅較低，主要是原列中央本級的用車輛購置稅安排用于公路建設(shè)的支出，從2011年起大部分轉(zhuǎn)列對地方轉(zhuǎn)移支付，體現(xiàn)在地方財政支出中，剔除車購稅支出轉(zhuǎn)列地方因素后中央本級支出增長約15%；地方財政支出8485.67億元，同比增長20.7%。
(三)中國地方債務(wù)風(fēng)險正在累積
在世界經(jīng)濟困局和非良性循環(huán)中，中國經(jīng)濟雖然也面臨著諸多問題，但總體上仍然保持著持續(xù)高增長的勢頭。目前需要關(guān)注的是，隨著歐洲主權(quán)債務(wù)危機的蔓延，我國地方債務(wù)風(fēng)險的迅速累積，必須未雨綢繆，防止向主權(quán)債務(wù)風(fēng)險演變。
我國審計署的審計報告顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107174.91億元，其中：政府負有償還責(zé)任的債務(wù)占62.62%；政府負有擔(dān)保責(zé)任的或有債務(wù)占21.80%；政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)占15.58%。我國地方政府債務(wù)以政府負有償還責(zé)任的債務(wù)為主，但或有債務(wù)的比例也相當(dāng)高，地方政府債務(wù)向市級政府、東部地區(qū)、融資平臺公司、銀行貸款集中，在這些環(huán)節(jié)形成風(fēng)險的機率較大。此外，還存在著如下特點：
第一，法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致地方政府融資行為扭曲。我國《預(yù)算法》中明確規(guī)定地方政府不允許進行赤字預(yù)算和舉借債務(wù)，但是地方政府又具有強烈的債務(wù)融資需求。截至2010年底，中央政府通過國債資金轉(zhuǎn)貸和代理地方發(fā)行債券兩種方式解決的地方政府債務(wù)融資不到1萬億，與10萬億的實際發(fā)生額之間的缺口，都是通過地方政府間接、變相融資實現(xiàn)的，大部分是難以統(tǒng)計和監(jiān)管的間接債務(wù)、隱性債務(wù)。其中，借助融資平臺舉債成為最主要的形式，且大多是“城投債”，其資金主要用于投資大、回收期長、風(fēng)險大的城市路網(wǎng)項目、市政基礎(chǔ)及公共服務(wù)項目等，債務(wù)的償還主要依靠財政補貼。目前“城投債”遭遇發(fā)行和交易困難，甚至拋售的危機，一旦這條資金鏈斷裂，地方政府就會遇到融資瓶頸，如果城投項目被迫停工，則償還前期的債務(wù)將成為無源之水。加之大量融資平臺的資質(zhì)不高、內(nèi)部控制不力、與銀行捆綁、有些地方政府將債務(wù)資金挪作他用等等，不但加劇了債務(wù)風(fēng)險，也加劇了銀行風(fēng)險，并最終傳導(dǎo)給中央財政。可見，法律的不適應(yīng)性導(dǎo)致的地方政府融資行為扭曲，在給地方財政帶來巨大壓力的同時，也給風(fēng)險的最終承擔(dān)者——中央財政帶來相當(dāng)大的威脅。
第二，地方政府債務(wù)超速增長形成惡性循環(huán)。審計報告顯示，1997年以來，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模隨著經(jīng)濟社會發(fā)展逐年增長，且超過了GDP和財政收入的增長速度。2010年地方政府債務(wù)余額約為當(dāng)年全國財政總收入的1.3倍，說明即使當(dāng)年全國的財政收入都用來償還地方政府債務(wù)，還存在著2.4萬億的缺口。同時，財政收入的有限性和財政支出的剛性共同決定了債務(wù)規(guī)模難以壓縮，財政支出中將有很大一部分用于償還地方債務(wù)，用于發(fā)展經(jīng)濟的部分必然減少，財政增收就會困難，需要更大規(guī)模地發(fā)債，最終形成惡性循環(huán)。
第三，地方政府償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。債務(wù)償付只有兩條渠道：一是組織財政收入，或者促進經(jīng)濟發(fā)展增加稅收，或者賣資源、賣地獲得收入，再或者通過收費來實現(xiàn)；二是借新債還舊債。這兩條渠道都可能發(fā)生償債壓力的不良轉(zhuǎn)嫁。由于存在著轉(zhuǎn)嫁的渠道，在沒有稅收立法權(quán)的前提下，地方政府存在著亂收費、亂攤派和賣地的沖動。而影響較大的是對土地財政的形成“推波助瀾”。地方政府償債過度依賴土地財政，當(dāng)?shù)厥小⒎渴械兔缘臅r候，地方政府償債就會出現(xiàn)困難，從而將償債壓力又轉(zhuǎn)嫁給中央政府。
| 應(yīng)對經(jīng)濟非良性循環(huán)及地方債務(wù)風(fēng)險的財政政策建議 |
三季度我國宏觀經(jīng)濟面臨的問題，除了二季度分析的三大經(jīng)濟困局之外，還受到實體經(jīng)濟增長困頓、經(jīng)濟增長預(yù)期悲觀相互作用形成的經(jīng)濟非良性循環(huán)的影響，站在這諸多問題的中央，我國經(jīng)濟最大的隱患——地方債務(wù)風(fēng)險凸顯出來。當(dāng)前，必須科學(xué)運用財政工具，切實突破經(jīng)濟非良性循環(huán)并及時化解地方債務(wù)風(fēng)險。
(一)加大財政資源配置力度，突破實體經(jīng)濟增長困頓
實體經(jīng)濟增長解困目前仍要堅持推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變不動搖，在此基礎(chǔ)上把握制造業(yè)、貿(mào)易、消費、通貨膨脹幾個環(huán)節(jié)，抓住中小企業(yè)發(fā)展這個關(guān)鍵。
第一，繼續(xù)加大對制造業(yè)的支持。在制造業(yè)產(chǎn)品出口退稅、制造業(yè)科技創(chuàng)新、制造業(yè)企業(yè)技術(shù)改造、人力資本支出、品牌培育等方面給予財稅支持。可以運用的財政措施包括：資本金注入、稅收優(yōu)惠、財政補貼、貸款貼息、財政專項獎勵、政府采購、安置改制富余人員、支持污染制造業(yè)企業(yè)搬遷改造等。
第二，加強外需驅(qū)動向內(nèi)需驅(qū)動的轉(zhuǎn)化。發(fā)達國家在身染危機的時候，必然會加大出口、減少進口、惡化貿(mào)易條件，為了應(yīng)對出口收縮，我國須實施促進國外需求向國內(nèi)需求轉(zhuǎn)變的財政政策，借此機會從根本上解決經(jīng)濟增長主要依靠外需驅(qū)動的弊端。根據(jù)我國國情，需要明確以促進消費需求為重點，以財政支出為主要政策工具，按照邊際消費傾向的高低，優(yōu)先安排三農(nóng)支出、減貧支出、欠發(fā)達地區(qū)支出以及教育、醫(yī)療、就業(yè)社保、基礎(chǔ)設(shè)施等民生支出。
第三，進一步治理通貨膨脹。重點是充分發(fā)揮財政自動穩(wěn)定器的功能，增加稅收，減少支出。具體做到：發(fā)揮結(jié)構(gòu)性減稅政策的“增項”，進一步改革稅制，增加所得稅、財產(chǎn)稅等直接稅的比重；減少稅收優(yōu)惠并嚴格執(zhí)行；加強稅收征管；控制公務(wù)費支出，適度收縮基建支出，改善財政投資結(jié)構(gòu)，增加對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的投入，促進經(jīng)濟增長“瓶頸”的消除。
第四，加大對中小企業(yè)的財政扶持力度。包括：制定全方位的扶持中小企業(yè)的稅收優(yōu)惠措施，增加加速折舊、投資抵減、延期納稅、稅前扣除的比重；為中小企業(yè)安排合理的一般性和專項財政補貼資金，重點資助處于種子期、初創(chuàng)期和弱勢群體、落后地方辦的中小企業(yè)，對科技性、就業(yè)性、資源綜合利用與環(huán)保性、社區(qū)服務(wù)性、人力資源性中小企業(yè)或其生產(chǎn)經(jīng)營活動提供專項補貼；在每年的政府采購計劃中劃定中小企業(yè)產(chǎn)品的采購比例，同時，通過價格補貼等方式引導(dǎo)大企業(yè)訂購中小企業(yè)產(chǎn)品；清理不合理收費，簡化與中小企業(yè)相關(guān)的審批手續(xù)，縮短審批時間；建立相應(yīng)的信息平臺和數(shù)據(jù)庫等等。
(二)保持財政政策健康穩(wěn)定，突破經(jīng)濟悲觀預(yù)期
健康穩(wěn)定的財政政策是突破經(jīng)濟悲觀預(yù)期的重要保障，在目前情況下，我國應(yīng)努力保持積極財政政策的穩(wěn)定，消除其風(fēng)險因素。
第一，深刻認識財政政策保持穩(wěn)定對提振信心起到主要的支撐作用。當(dāng)前，我國積極財政政策的著力點主要集中在五個方面，一是提高居民收入，二是公共投資，三是居民消費，四是民生支出，五是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟發(fā)展方式。這些都是引導(dǎo)合理預(yù)期，提振信心的重要方面，財政要對其給予持續(xù)的支持。
第二，在財政政策保持穩(wěn)定的前提下，增強靈活性，根據(jù)經(jīng)濟形勢的變化及時做出調(diào)整，當(dāng)前應(yīng)考慮與短期資本流入相關(guān)的政策松動的問題，還需要做好防止經(jīng)濟增速進一步下滑的政策準備。
第三，在財政政策調(diào)整前，應(yīng)多做調(diào)研，了解各地、各級政府、各部門、各類群體對財政的需求，使調(diào)整后的財政政策更具可行性和建設(shè)性，防止公共資金和公共服務(wù)供給和需求的錯位，進而防止社會對公共政策的信心跌落。
第四，對于企業(yè)和居民，財政政策應(yīng)從增加收入和保障支出兩方面，為經(jīng)濟持續(xù)增長注入信心，因為這兩方面是消除企業(yè)和居民后顧之憂的重中之重。未來財政政策作用方向應(yīng)包括如下方面：一是擴大內(nèi)需與基本公共服務(wù)均等化，二是積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，三是加快科教發(fā)展，四是改善就業(yè)，五是深化收入分配制度改革，六是健全社會保障體系，七是提高住房保障水平。
(三)科學(xué)管理地方債務(wù)，及時化解地方債務(wù)風(fēng)險
我國地方政府債務(wù)融資方面存在著較大的風(fēng)險隱患，一旦資金鏈條斷裂、爆發(fā)地方債務(wù)危機，中央政府必然要實施救助，如果中央財力不濟，也不排除會產(chǎn)生主權(quán)債務(wù)違約的嚴重情形，陷入主權(quán)債務(wù)危機的漩渦。為此，必須建立有效的地方政府債務(wù)融資機制，正確引導(dǎo)和約束地方政府債務(wù)融資行為。
第一，正視地方政府債務(wù)的客觀存在，修訂與現(xiàn)實相脫節(jié)的法律條文。目前，我國無法通過強制的手段消除地方政府債務(wù)，應(yīng)該認識其存在的合理性、必要性和普遍性，降低地方政府債務(wù)風(fēng)險的唯一方法，就是修訂相關(guān)法律條文，承認其合法，變隱性債務(wù)為顯性債務(wù)之后，在陽光下采取科學(xué)的方法進行債務(wù)管理。
第二，控制總量和優(yōu)化結(jié)構(gòu)。雖然我國政府目前還有能力消化吸收地方債務(wù)，但是政績驅(qū)動、人口老齡化和居民收入增加而迅猛增長的福利需求和福利預(yù)期，都會使地方政府的融資需求膨脹。因此，必須控制債務(wù)融資增量，優(yōu)化債務(wù)融資結(jié)構(gòu)，提高中、西部地區(qū)的融資能力，強化融資平臺和銀行貸款管理。
第三，賦予地方獨立的發(fā)債權(quán)。由中央“轉(zhuǎn)貸”和“代理發(fā)行”來解決地方政府融資問題并不是長久之計，一是融資額遠遠不能滿足需求，二是容易促成地方政府預(yù)算軟約束，三是可能出現(xiàn)苦樂不均，資金的趨利性和財政安全性要求決定了中央政府要么選擇償債能力高的地方代理發(fā)債，要么就要增加更多的轉(zhuǎn)移支付。解決上述問題的方法，就是允許地方政府公開、獨立發(fā)債，但為了便于管理和降低風(fēng)險，應(yīng)該只賦予省一級政府獨立的發(fā)債權(quán)。
第四，選擇在債券市場進行融資。目前地方政府債務(wù)主要是來自金融領(lǐng)域的資金，社會資金進入很少，應(yīng)該以發(fā)行地方政府債券的方式，進入債券市場，擴大融資空間。
第五，逐漸消除體制障礙。一是建立地方政府債務(wù)融資機制，包括債務(wù)信息統(tǒng)計與報告制度、債務(wù)預(yù)算制度、風(fēng)險預(yù)警制度、風(fēng)險準備金制度、監(jiān)督管理制度等。二是進一步理順中央和地方的財政關(guān)系，健全地方稅制，確立地方主體稅種，為地方債務(wù)的償還提供穩(wěn)定的資金來源。三是改革不可持續(xù)的土地財政，提高相關(guān)土地稅收的比重，由“賣地為主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆斩悶橹鳌保瑫r，加強土地出讓金的管理與使用，將其全部納入預(yù)算，且將預(yù)算收支向社會公開，確保土地出讓金的10%用于農(nóng)田水利建設(shè)。
綜上所述，只有加大財政配置力度、保持政策健康穩(wěn)定、科學(xué)管理地方債務(wù)———“三管齊下”的財政政策強力調(diào)控后，才能有效消除實體經(jīng)濟增長困頓、經(jīng)濟增長預(yù)期悲觀、地方債務(wù)風(fēng)險積聚等困擾，使我國經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)得起各種考驗，等到“風(fēng)雨之后的彩虹”。
