土地流轉、城市模式與農民轉業
時間：2011-10-21 10:31:58
來源：北京大學宏觀經濟研究中心網站
“十二五”規劃明確提出，要積極穩妥地推進城鎮化，優化城鎮化布局和形態，加強城鎮化管理，不斷提升城鎮化的質量和水平。當前，我國城鎮化率達到了46.59%，卻有13.6%即1.28億生活在城鎮里的人沒有真正城市化，這意味著當前的城鎮化質量有待提高。因此，在新的歷史時期，必須把城鎮化快速推進與質量提升有機結合起來，促使城鎮化從單純追求速度型向著力提升質量型轉變。農民問題，是城鎮化進程中的重要問題；農民問題能否得到有效解決，將關系到城鎮化進程的繼續推進。本刊特邀相關領域專家就此問題展開探討，力爭開出藥方，供決策者參考。
[中國問題的核心是農民問題。城市化推進背景下，作為解決農民問題的一個途徑，放開土地流轉做法動機有四：擴大農民土地規模經濟，提高競爭力；地權作抵押，提高農村金融融資能力；推動農村剩余勞力離開土地，加快城市化；優化資源配置，縮小城鄉差距。但結構改革要深謀遠慮，符合國情，注意規避風險，因地制宜。]
中國問題的核心是農民問題。中國革命戰爭的勝利靠農民；中國改革開放的成功，農村家庭承包責任制和鄉鎮企業的崛起，以及一億多農民工的進城，都起了重要作用。然而，工業化進程使得農業地位下降，城市化進展又使農田減少。中國農民的出路何在？金融危機后，中國出口導向的制造業增速下降，沿海制造業因地價高漲開始向內地或海外轉移，進城農民沒有穩定的就業，大批農民工返鄉。與此同時，農村機械化使得規模經濟擴大，土地集中到種田大戶手中，回鄉農民發現無田可種、進城無工可打、社保不足以養家。這使得城市拆遷和土地流轉的矛盾大大加劇，各地區進行的土地流轉和城市化改革試驗的爭議也日益尖銳。西方模式的工業化、城市化、社會福利體制能否解決中國農村的城市化問題，其關鍵在能否解決農民的穩定就業問題。
中國的國情遠比西方發達國家復雜。中國人口總數超過歐洲、北美和大洋洲發達國家的總和，但是土地、水和礦產資源遠遠少于西方發達國家。中國這樣大的發展中國家如何實現現代化、成為世界強國，歷史上并無先例。中國對于發展戰略的爭論，自鴉片戰爭以來就持續不斷。是走全盤西化、拿來主義的道路，還是實事求是、因地制宜，尋找適合中國國情的道路，一直是百余年來中國精英分歧的焦點。
擴大土地流轉的主要動機和政策風險
目前一種流行的主張，把放開土地流轉，也即某種形式的土地產權私有化，作為解決中國農民問題的良方。推動土地流轉的人大致有四種動機：一、擴大農村土地經營的規模經濟，提高農業的國際競爭力；二、相信西方產權學派的理論，似乎只要允許土地產權交易，把地權作為銀行貸款的抵押，就可以發展農村金融的融資能力；三、推動農村剩余勞力離開土地，加快城市化；四、最終目標：優化資源配置，縮小城鄉差距，提高人民生活水平。
這四種動機似乎都可以從西方發達國家的歷史道路中尋得依據，但歷史經驗是否如西方經濟學教科書描述的那樣簡單，殊途同歸？我們從各國的歷史經驗來觀察土地私有化的利弊，發現其實施的市場風險、社會風險、和體制風險各國大不相同，結果也因時因地而異。
規模經濟的市場風險和社會負擔
規模經濟的優勢在于降低平均成本，使產品價格有比較優勢。英國的圈地運動把大批失地農民趕入城市，為英國紡織業的工業革命提供廉價勞工和原料；美國建立大規模的農場，源于對美國印第安部落土地的武力剝奪。人口密集的南歐和東亞國家顯然難以采用英美的農業經營方式。問題是為何諸如法國和日本的農業模式也能得以存在并發展？原因有三：
第一，規模經濟需要大規模的資本運作，市場風險高。一旦市場價格的波動使收益低于成本，大農場破產的代價遠比小農為高。相比之下，發展多種經營的范圍經濟，不同農產品的風險可以對沖，對抗市場價格風險的能力比規模經濟為好。
第二，規模經濟吸收的勞力遠比范圍經濟為少，規模經濟為主的國家，就業壓力相對較高。如美國機械化大農場的發展把大量黑人勞工擠出農村進入城市，但這些勞工卻無法滿足城市對技術的需求，失業率特別高。美國紐約、芝加哥、費城、洛杉磯等大城市的內城持續出現的貧民窟迫使白領中產階級外逃到大城市郊區和中小城市。相比之下，西歐國家城市的貧富分化沒有美國嚴重。
第三，規模經濟的宏觀穩定性較低。規模經濟加強了產業集中度，少數壟斷寡頭可以操縱市場價格，導致經濟周期震蕩幅度加大。美國大蕭條時，一方面農場主把生產過剩的牛奶忍痛倒入地里，因為銷售價低于成本價導致生產虧損無法持續；一方面全美幾千萬人卻失業挨餓。原因就是盲目的規模競爭導致全國性的經濟危機。大蕭條時，以小農為主的法國，其蕭條時間和經濟下降幅度，都比大農場為主的美國為輕。
那么，中國是否就不要發展農業的規模經濟呢？不是，要因地制宜。例如，平原地區和糧食作物可以發展規模經濟，丘陵山地和經濟作物適宜范圍經濟。同一地區內規模經濟和范圍經濟要互補發展。如針對規模經濟的市場風險，菜農可以同大城市超市建立長期的蔬菜供應合同，分擔價格波動的風險和收益。這要求加強而非削弱政府與市場之間的協調規劃。
不同金融模式及其經濟社會后果
推動土地流轉的一個重要動機是為地產做抵押貸款建立法律基礎。問題是貸款的目的是什么？相信市場萬能的人，認為只要允許要素自由流動，社會資源會自動最佳分配。美國1980年代起推行的金融自由化政策導致一連串金融危機，打破了市場最佳配置資源的神話，因為價格波動后面有金融投機杠桿的巨大作用。這就有必要比較不同的金融運作模式，分析金融危機的內在根源。
我們首先考察銀行融資的主要模式：資產抵押貸款，信用貸款，和未來收入現金流的股權做抵押。中小企業是創造就業的主力軍，但是中小企業貸款難是各國銀行業普遍存在的問題。原因正是銀行貸款的主要方式是用資產，尤其地產做貸款抵押。新制度經濟學強調降低交易成本的意義，卻忽視市場自由化的風險。銀行之所以愿意貸款給有資產抵押的大企業，恰恰是相對交易成本低。但是，創造就業、技術創新、和高成長的都是中小企業。浙江民營中小銀行扶植中小企業的經營模式，是依據信用貸款和未來現金流的股權抵押貸款。信貸員必須分析企業盈利模式以及企業所在產業的發展動向和競爭能力。他們雖然交易成本比大銀行為高，不良貸款率反而比大銀行低，社會效益也比偏愛大客戶的大銀行為高。
中國銀行業的問題主要在于盛行用資產做抵押貸款的依據，而不愛用信用或未來收入的現金流做抵押。這在思想上是往后看而非往前看，即用歷史積累來判斷未來收益，恰恰低估了舊技術被淘汰的風險，和新技術成長的機會。在操作上是嫌貧愛富，棄小偏大。經濟結構上是回報不確定的制造業貸款難，利率相對穩定的房地產貸款易。然而各國歷次金融危機都以房地產危機為先導，表面看來沒有風險的房地產金融的調整周期長，社會影響更大。
第二，目前中國的土地使用權轉讓，源自香港學來的拍賣制度。用高價拍得的土地，要獲得商業回報，必然投資于高風險的高端房地產市場，而非低風險低回報但能解決就業和發展所需的行業。這是國內沿海大城市出現房地產泡沫的主要原因。房地產投資的巨額利潤，不但擠出對制造業創新的投資，而且等價于巨大的代際財富轉移，即犧牲未來進城農民工和大學畢業生的就業前景，把部分城市居民和郊區農民變成寄生性的食利者。在目前體制下，如果放寬土地流轉限制，大量投機資本必然首先流進房地產業而非制造業和服務業，降低而非提高中國的國際競爭力。
第三，土地產權私有化的主要依據是鼓勵對土地的長期投資。此說似乎有理，但是忽略了土地產權市場只是金融市場的一部分。在東歐轉型過程中，保加利亞議會通過法律把土地產權歸還給二次大戰以前的地主，導致農民大量破壞集體農場的機器和種畜，導致農業生產大幅度倒退。波蘭大部分農村沒有推行集體化，小規模經營的家庭農場的現代化問題至今沒有解決。除非中國的產業政策使對農業的投資有吸引力，否則不加引導的資本多半流向房地產或制造業，而非急需長期投資但回報不高的農業和林業。中國人均耕地僅1畝多，且分成許多地塊。和美國幾千畝以上面積的農場比，中國產權界定和交易的成本高得多，而規模經濟的利潤低得多。中國的土地流轉可以進行分區的對比試驗：究竟把寶貴的財政資金直接投入政府規劃下的農業基礎有效，還是界定土地產權、由市場交易推動結構調整更能促進生產和就業，是一個有國際意義的試驗。對經濟發達技術進步迅速的富裕地區，應當比照專利法的原則只給有限時間的產權，對土地改善的轉讓價值要進行評估和獎勵。但是，不能讓大城市周邊的壟斷性地租永久化，否則只能加劇地區間的貧富差距，增加產業結構調整的困難，且使大城市居民和周邊農民成為食利者，走向歐美依賴外來移民維持高福利的不可持續的經濟模式。
改進的辦法是改進中國銀行業的生態平衡，讓大中小銀行有競爭也有合作。城市改造要先制定區域規劃和產業政策，然后招標競爭，把社會指標放在財務指標之上，不能單純以財務指標為主導，防范短期的投機行為。
城市化的不同模式和發展前景
認為城市化必然可以提高農民收入、縮小城鄉差距，這是十分天真的想法。世界上，不同的城市化模式源于不同的社會發展機制。
第一種模式，土地兼并導致失地農民流入城市，城市貧富懸殊。印度、拉美、和非洲的許多大城市都屬于這一類型。他們的共同特點是：實行土地私有制，沒有鄉村到城市的移民限制，也沒有進行過土地改革。大量土地集中在少數人手中，成為經濟發展的主要障礙。放寬土地流轉之后，中國的城市是否也會出現類似的貧民窟，值得我們警惕。
第二種模式，技術革命的更替，造成房地產業的興衰和工業中心的遷移。這在美國最為明顯，上世紀20～50年代，以鐵路、汽車、鋼鐵為主，新興的無線電、雷達等高科技研發集中在波士頓地區的128號公路，主要的大學和大公司也分布在東部地區。高利潤帶來職工的高待遇，進而推高當地房價，導致新興科技企業于70年代開始轉移到西部地區。同樣的情形又迫使高科技企業于90年代起轉移到南部的德克薩斯州。中國沿海的制造業如果遵從這種模式，向內地遷移的空間遠比美國為小。因為中國的海岸線只在東部，不如美國東、西、南三面臨海。
第三種模式是西歐模式。傳統上，西歐的貴族多住在生態良好的鄉下莊園，中世紀的經院大學如英國的劍橋、牛津和德國的哥廷根大學也在鄉下和小城市，只有手工業和工商業聚居城市。至今西歐城市規模都不大，巴黎、慕尼黑等西歐大城市也立法禁止美國式的摩天樓，城市生態遠比美國為佳，城鄉差別、貧富差別和犯罪率遠小于美國。中國大學的創新能力遠不如西歐、美國，原因之一在于主要大學多集中于沿海大城市而非中小城市，師生為住房交通和生計終日奔波，不能專心研究。
值得注意的是各國城市的定義不同。西歐許多國家的城市、省會甚至首都，按中國標準像個大村莊，甚至不及中國許多村子的人口規模。中國城市的定義按行政級別，而非基礎設施和財稅結構。應當改革中國的城鄉管理模式，而非形式上攀比西方的統計數字。實際上，歐美的農村人口主要統計農場主，實際農業勞工是大量季節性的外來移民，不在享受福利待遇的統計數字之內。中國沿海大城市也出現類似問題。大城市郊區的許多農民把土地出租給外地農民耕種，自己成天打麻將不再做工。這種模式的城市化值得反思。還不如設立土地教育基金，把部分賣地增值收入用來給失地農民子弟發獎學金，扭轉目前高校學生農村子弟比例不斷下降的危險趨勢。
中國地形多為山地，平原多集中在東部地區，中國的大學、科研和醫療機構也集中在東部沿海。如果沒有產業政策的引導，金融自由化和土地流轉的結果，必然首先抬高沿海城市地價，逼迫沿海制造業外移或內移。中國核心的科研教育機構如不大規模遷移，也將被高價房地產逼得人才斷流。要尋找適合中國國情的發展道路，就必須研究整體的發展規劃，不能任由市場力量的主導。
探索適合中國國情的城鄉結構
傳統模式。中國過去三十年的一個重要發展模式是招商引資。用低價甚至無價的土地和其他配套措施，來吸引外商投資。外商看重的是中國廉價的勞動力和土地。外資投資產業的國際競爭風險，用土地升值來補償。這是國內外資本在中國沿海大力圈地，囤積土地房產，推高房價的主要原因。沿海地方政府發展的城市經營模式，更是把出售土地使用權，將土地增值部分作為地方財政投資基礎設施的資金來源。其成果是中國城市面貌和交通迅速改善，代價卻是犧牲未來收益，推高沿海大城市的地價，使沿海的勞工成本急劇增加，不是可持續的發展模式。由于出口市場的風險增大，土地資源相對枯竭，勞工成本急劇上升，中國吸引外資的廉價要素優勢，在金融危機之后逐漸喪失。擴大土地流轉，尋求更多的土地資源，繼續原有的招商引資模式，雖然可以延長目前的發展模式，但不能從根本上轉變中國的發展方式。相對西方發達國家和多數發展中國家，中國多的是資本，缺的是新商業模式，缺乏既能充分就業、又有利生態環境的可持續發展模式。
新經濟模式的探索。中國目前城市規模的擴張速度，超過城市創造穩定就業人口的速度，才會有沿海大城市的房地產泡沫和民工荒。地方政府土地財政的擴張沖動，來自于GDP的增長目標和財政收入的增長指標是地方官員的政績指標。如果把GDP增長與創造就業和改善環境的指標掛鉤，就會激發地方官員發展新的經濟模式。
筆者在廣西恭城縣瑤族自治區考察時，發現當地農民和干部創造了一種新型可持續的鏈式發展模式。恭城是石灰巖為主的貧困山區，農民沒有能源，砍樹當柴燒造成水土流失、生態惡化，1983年恭城人均收入每天不到1元。當地政府總結農民經驗，先推廣了“養殖—沼氣—種植”的發展模式，在1990年發展了“庭院經濟”。通過改造生態，變山區為果樹區，并引入果汁加工企業，建立水果批發市場和農民協會的營銷網絡，大大提高了農民的穩定收入。同時，新農村建設和發展生態文化旅游相結合：具有民族特色的鄉村旅館和自助果園吸引了大批珠江三角洲的白領職工駕車旅游。鄉村旅游的接待是合作經營，價格低廉穩定，沒有惡性競爭。2003年以來，不少村民家庭旅游收入已經超過10萬元，部分村莊旅游收入已達到家庭收入的40%以上。地方政府如能進一步扶助建設歐洲式的家庭旅館電子預訂網絡，農民便能接受相應的會計稅收制度，以此作為信用評價的基礎。恭城的鏈式經濟模式得以存在，得益于少數民族干部沒有異地升遷的可能，也就免除了下屆新官推翻前任經驗、創新形式主義的風險，在干部與農民間對發展戰略凝聚共識。
恭城新農村的基礎文化設施和收入結構可以和西歐小城市的鄉村旅館媲美。只是農民家庭旅游業的服務收入不在地方政府政績考核指標之內，無需引進外資，也不增加政府的財政收入。盡管廣西企業家和經濟學家呼吁推廣恭城模式，卻至今沒有引起上級有關部門的重視。中國要解決城市退休職工的養老問題，與其房價高漲逼走制造業，不如把老人和他們關聯的部分醫療教育機構遷入恭城這樣的綠色山區，讓農村剩余勞力就近提供服務。高收入的退休知識分子從沿海大城市移居山村，還能發揮余熱，提高農民的文化水準，并進一步改善醫療待遇，提高農民收入水平。如此城鄉對流的城市化，而非流民沉淀于城市貧民窟的單向城市化，才是中國傳統理想桃花源和告老還鄉的現代新生。
四川進行的土地流轉試驗，同城鄉建設用地的增減項目掛鉤，為的是保持現有土地政策的耕地指標。中國目前的首要問題，不只是糧食安全問題，還有剩余農業勞力的就業問題。筆者建議把招商項目的失地農民指標和新建產業的吸收就業指標掛鉤；鼓勵房地產項目和產業項目的聯合投資互補發展；在改善生態的同時，發展勞力密集的工業和服務業，解決地區老齡化的出路問題。
結構體制改革要深謀遠慮
中國城鄉人口比例究竟多少為宜？50%與90%的城市人口結構，哪種經濟模式對長治久安有利？中國文明延續幾千年的立國智慧是“民以食為天”、“無農不穩”；中國歷代農民戰爭也多源于無地農民流入城市引發的動亂。二戰以來，局部戰爭不斷。農業不能自給的國家一旦有天災人禍，就發生社會動蕩和危機。1998年筆者訪問莫斯科時，俄國軍官、教授、公務員已經三年沒有發工資了，他們的生存方式是到城市郊外的空地種土豆謀生。假如放寬對小產權房的限制政策，許多城市退休居民都樂意離開喧鬧污染的大城市，到周邊農村或小鎮居住，并帶動當地農民的文化和消費水平，同時騰出住房給進城創業的大學生與新農民工，降低沿海大城市的租金和房價。地方政府如能順乎潮流人心，要改革的是城鄉分割的財稅制度，而非形式上運作的戶口制度。
財稅體制是政權的根本。從中世紀西歐中小城市獲得自治、近代民族國家的崛起到現代歐盟的出現，應對財稅危機是體制改變的主要動力。西方中世紀的國王連王宮都沒有，經常攜帶大批隨從、車馬、奶牛在各個城市間游走，就地尋求供給。國王允許的城市自治是稅收承包制的一種形式。中國假如允許大規模的土地流轉，要考慮是否削弱中央對土地財政和地方財稅的調控能力，其結果是否會形成美國式的聯邦制或西歐式的邦聯制。在這樣的體制下，中國是否還能有效應對高度區域不平衡下的天災和外敵，能否與西方強國競爭？歷史上財政分權與集權的更替，伴隨著歷史上合久必分、分久必合的周期，必須慎之又慎。
馬克思的勞動價值論沒有過時，土地和資本帶來的收入仍然是勞動創造的。承認財產性收入的合法地位，不等于鼓勵寄生性而非創業性的財產收入。在縮小城鄉差距的同時，要警惕擴大城市新老居民的代際差距。與其給予城郊農民無限期的土地收租權，不如仿照專利權的有限年限，鼓勵農民投資子女教育，使下一代成為新產業的勞動者，而非剝削內地農民的食利者。法律過度保護私人產權，會加大未來結構調整的阻力，這是印度和美歐國家無法和中國競爭基礎設施改善速度的原因。中國政府在改革過程中，切忌學了西方體制的形式，丟掉中國文明的根基。
建立城鄉統一的財產登記制度和累進所得稅制度，限制非自住房產的擁有量，可以有效抑制土地投機引發的房地產泡沫。單靠供求關系的調節，只能緩解短期矛盾，不能解決中長期的結構失調。對市場的調節規劃需要遠見政府。筆者注意到一些縣級政府在發展衛生村、生態村上極有創意的試驗，往往因上級政府的人事變動半途而廢。筆者在某縣調查時，竟然找不到任期兩年以上的局長。據了解，地方官頻繁調動的主要原因是防范官員與地方勢力的腐敗勾結，但是忽略了追求短期政績急功近利的后果。要治理沿海城市經營土地的短期行為，應當改善目前的干部選拔和升遷制度。對于重大的體制創新，要給予充分的試驗余地。要是在任期限制上一刀切，就不會有錢學森那樣的科學家或余秋里那樣的專業干部，中國的航天科學和石油工業能否有今天的地位值得懷疑。中國城市化發展，應當有鞏固提高的階段，不必追求速度和規模。中國各地的土地流轉試驗，既要創新，又要用實踐檢驗，不要過早下結論，急于推廣。分散試驗可以分散風險，這是中國改革分區試驗的模式勝過休克療法集中改制的地方。中國改革的寶貴經驗要認真總結，不能像前蘇聯的領導人那樣失去自信，自廢武功。中國走出新的超越西方的發展模式，是可以期待的。
