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2024年11月24日
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城市化是工業化的必然結果，是農業經濟逐步轉化為城市化工業大生產的過程，同時也是伴隨著人口集聚，農村地區不斷轉化為城市地區的過程。這一過程將促使城市數目增多，城市人口在總人口中的比重上升。[1]與世界主要國家城市化的一般進程相比較，中國的城市化進程歷經曲折。而影響中國城市化發展的主要癥結， 就是由二元社會結構產生的從農民到市民身份轉換難問題。
一、劉易斯二元經濟模型與各國城市化的一般規律
1954年，威廉·阿瑟·劉易斯提出了二元經濟發展模式，首次完整地闡述了城市化與勞動力轉移的關系。劉易斯認為，在不發達國家存在著兩種經濟部門，一個是用現代方法進行生產，生產效率高，工資收入高的現代部門。一個是用傳統方法進行生產，效率低，收入低的傳統部門。傳統部門中存在著邊際生產率低于其生活費用甚至等于零的剩余勞動力。由于工農業生產間收入水平存在明顯差距，傳統部門的剩余勞動力流向現代部門就會成為一種趨勢，城市現代部門就會在現行工資水平不變的條件下得到其所需要的勞動力，直至無限供給。由于現代部門吸納了大量剩余勞動力，生產規模得以擴張，從而獲取了更高的利潤，并進一步擴大再生產，吸納更多的農業剩余勞動力，直至其全部流出。城市的現代部門不斷擴大再生產，農業剩余勞動力不斷向工業部門轉移，農村人口不斷向城市流入，從而推動了工業化和城市化。在傳統農業部門中，伴隨著農業剩余勞動力的流出過程，勞動邊際生產率將逐漸與工業部門的工資水平接進，農業部門的生產力水平不斷提高，從而傳統農業部門得到改造，二元經濟結構趨于弱化以至于消失。[2]
盡管劉易斯的二元經濟模型在理論上還存在著一定的缺陷，但世界主要國家的城市化進程基本上是循著這一模型發展的。近代城市化運動發端于英國。大工業的崛起對農業生產部門和工場手工業造成巨大的擠壓效應，使勞動力在農業領域投入的邊際效益日漸低下。由于機器的普遍使用和工業生產規模的不斷擴大，要求包括勞動力在內的各種生產要素相對集中，由此造成了農村剩余勞動力向城市工業部門的流動。加之工業部門勞動力投入所產生的邊際效益遠高于農業部門，更吸引了農村人口向城市的迅速集中。人群的集聚同時也帶動了商業和服務業的繁榮，并創造了更多的就業機會。也就是說，工業化程度越高，農村剩余勞動力轉移的數量越多，城市的規模就越大。當城市人口比重超過50%時，被認為是一個國家進入城市化的重要標志。
二、中國的城市化在艱難探索中前行
與世界多數實現了城市化的國家不同，中國的城市化發展走過了一條艱難曲折的道路。城市人口占總人口的比重達到10%，一般被認作是城市化的起點。1949年，我國城市人口占總人口的比重為10.6%，已處于城市化的起步階段，但后來卻出現了一個漫長的反復過程。從解放初期到1958年，我國的城市化率從10.6%提高到了18%。但到1959年以后就出現了大起大落。1959年至1966年，高的時候曾經一年上漲15.4%，低的時候曾經一年下降8.2%。1966年至1977年期間，城市化又呈現了一個異常穩定的狀態，“文革”十年城市人口是緩慢下降的。
我國城市化發展所經歷的曲折道路，是與我們認識上的誤區和政策的反復性相關的。最初，我們對城市化有一個比較客觀的評價。但是，隨著大躍進以后出現的一系列問題，開始出現了所謂的“恐城病”。甚至在相當長的一段時間里，實行了“反城市化”戰略，這就減緩了我國工業化和城市化的速度。
黨的十一屆三中全會以后，我們開始重新審視城市化發展戰略，城市化水平開始穩步上升，特別是進入21世紀以來，我國的城市化進入了加速發展階段。工業化提速，大量農村勞動力進入城市，加快了我國城市化水平的提高。根據國家統計局發表的《中國城市發展研究報告》顯示，2008年我國城市化率為45.7%，設市城市達655個，建制鎮達19369個，城鎮總人口為5.9億人。
改革開放30多年，中國城市化建設取得了令人矚目的成就，這主要得益于認識上的撥亂反正和政策上的不斷修正，城鄉分割的二元化體制有所松動，對城市化的認識逐漸明晰，并確立了大中小城市協調發展的城市化戰略。
三、農民工市民化是中國城市化的推進器
過去的10年，中國的城市化率提高了11.3個百分點，有1.7億農民轉換身份成為市民。有關人士指出，“中國成為世界城市化發展史上實現城市化高速延續時間最長的國家之一，其成就令國際社會矚目。”[3]但這一城市化率并沒有真實地反映中國城市化的實際水平，主要表現在：一是人為的城市擴張。近些年來，我國在城市建制方面擴張的速度很快，如把縣變成市、把鄉變成鎮等等。這種擴張帶來了城市化口徑的變化，夸大了城市化的速度。二是根據現行標準，人口的城市化率包括城市戶籍人口以及在城市居住半年以上的常住人口。但事實上后一部分人口是流動的，具有不確定性，并不能真實反映城市人口的量變關系。三是城市面積增長與人口增長不對稱。2001年至2007年，我國地級以上城市市轄區建成面積平均增長70.1%，而市轄區中人口增長只有30%。這說明我國的城市化在一定意義上是土地的城市化。
從國際經驗看，在人均GDP為3000美元以上的發展階段時，各國的平均城市化率在55%左右，但即使以現行標準衡量，我國的城市化率也遠低于國際平均水平。問題的癥結在于，農民工可以進城務工，卻不能在城市落地扎根。因此，推進城市化的核心問題，是要從制度層面解決農民工既能進城又能定居，由農民轉化為市民的問題。
目前我國的農民工及其家屬，約有3億左右農業人口流動于城鄉之間，制約這個龐大群體轉化為市民的主要障礙在于：
（一）工業化與城市化發展不同步。我國的工業化速度高于城市化，這與農民工的大量存在有直接的關系。源源不斷的廉價勞動力涌入工業生產領域，這決定了我國的工業化表現為一種低價模式，即低成本的工業化規模擴張。但這種低成本工業化模式是不可持續的，一旦大量的農民工真正成為市民，必然會引起勞動力價格體系的急劇變化。
（二）農民工身處“兩難境地”。農民工退出農業難，融入城市更難。一方面大量農村人口進入了城市，另一方面由于種種制度性障礙使他們無法成為真正的市民。由于我國農村的社會保障水平較低，土地仍然是農民維系生存的重要保障，所以，他們是不會輕易放棄這項權益的。這種無形的土地拉力使得農民工無法掙脫農業的羈絆。而與農民工的低收入相比較，昂貴的城市生活成本也成為他們進城的攔路虎。
（三）農民工是一種城鄉兩棲人員，其社會身份具有世襲性。農民工像候鳥一樣季節性地往返于城鄉之間，成為具有中國特色的社會現象。辜勝阻先生認為，農民工的這種職業轉化模式被固定住了，而且在大多數時間內很多家庭不能團聚。農村出現過多的留守兒童，造成后代的成長缺失，教育和情感需求無法得到滿足，他們沒有足夠的儲蓄資本跳出農門，只能世代繼承父輩的身份。在這種兩棲生存狀態下，農民改變生活方式的成本異常高昂，既要付出土地流轉過程中收益的損失，又要承受心理及情感上的痛苦。[4]
（四）當前農民工流動具有很大的盲目性。這不僅造成了城市規模結構失衡，同時也給國家勞動部門進行整體宏觀調控帶來困難。地區性勞動力短缺與飽和狀態同時存在，在很大程度上加劇了農民工內部自身競爭的激烈程度，最終受到傷害的還是農民工自己。
“十二五”規劃提出要積極穩妥地推進城鎮化，預期2015年城鎮化率將達51.5%。這反映了我國城鎮化發展要與工業化進程相適應的可持續發展理念，必將成為推動中國下一個30年經濟社會發展的引擎：一是推動城市經濟發展。農業人口向城市的遷移與城市經濟增長有正相關關系，可以有效拉動城市GDP增長。按照年均增加1個百分點計算，2020年，我國的城鎮化率將達到57%，城鎮總人口將達到8．28億人。[5]大量的農民工成為市民為工業化建設提供了充裕的人力資源，能夠緩解勞動力的區域性短缺和結構性不足。同時，能夠帶動城市產業結構調整，提升服務業比重。二是拉動內需擴大消費。城市化的提速不僅會給房地產業帶來更大的需求，而且能夠加快城市公用基礎設施建設，帶動相關產業發展。變農民為市民，變農民消費為市民消費，消費總需求會提高一倍以上，從而使潛在的消費需求變為現實的消費需求。三是有利于縮小城鄉居民收入差距。要富裕農民就要減少農民。農民工轉換身份成為市民，一方面使長期囿于土地中的勞動力能量得以釋放，實現了生產要素的合理配置。另一方面由于人均耕地的增長，促進了農業規模化、產業化經營，加快現代農業發展，為農民持續增收提供了可靠保障。
四、農民工市民化問題的深層次思考
隨著城市化進程的推進和對農民工問題認識的逐步深化，我們必須要以科學發展的理念來思考涉及農民工的深層次問題：
（一）積極推進戶籍制度改革，破除二元體制障礙。一是建立統一的戶籍制度，打破城鄉壁壘。據測算，“十二五”中期，我國城市人口將首次超過農村人口，因此，必須盡快改變戶籍制度滯后于工業化、城市化的狀況。戶籍改革的最終目標是取消現有戶籍制度對人口流動的限制，賦予公民以自由遷徙權。當前改革的主要方向是，取消落戶的事前審批制度和戶口準入條件，允許所有公民在居住地登記戶口，任何公民在其常住地區都擁有當地居民的公共權利，并接受當地政府的管理、履行相應義務。二是逐步剝離附著在戶籍上的福利制度。戶籍制度改革的核心就是要改變現行福利供給制度。要通過戶籍制度改革，逐步使戶籍制度與勞動者住房、就業、子女教育、醫療衛生、社會保障等福利制度脫鉤，使戶籍成為僅用于統計人口分布狀況的登記制度，為人口的流動創造條件。三是量力而行，分類推進。戶籍制度的改革應按照城市化發展的實際需要和可持續發展的方向進行，對不同類型的城市實行戶籍分類放開政策。
（二）建立穩妥的進城落戶農民工土地退出機制。目前，農民工仍是農村集體土地的合法所有者，在進城后就業尚不穩定，生活沒有充分保障的情況下，他們不愿也無法切斷與土地的聯系。農民工市民化最終是要他們完全退出農村和農業的，因此，必須加快現行農村土地經營流轉制度創新。一是加快構建土地經營權流轉平臺。鄉村組織要積極推進土地承包經營權流轉，引導和規范農民工自愿、依法、有償轉讓土地承包使用權，并做好土地流轉過程中的信息提供、合同規范等服務。按照平等協商、有償流轉的原則，確保農民土地流轉收益不受侵犯。二是充分利用土地資本紅利化，解決農民工進城定居或創業的資金問題。對于基本具備進城定居條件或返回原籍小城鎮創業的農民工而言，土地保障功能已經弱化，可以試行以土地承包使用權抵押的方式貸款，但要完善相關配套制度，推進農民工貸款保險制度和土地評估體系的建立。
（三）積極穩妥地解決農民工住房問題。讓農民工在城市扎根落戶，必須要使其居有定所，而以目前的房價讓農民工進城購房是很困難的。為此，必須以政府為主導，動員社會各方面力量，全力解決好進城農民工的住房問題。一是城市政府要把農民工的住房問題納入城市建設規劃和住房保障目標，加大投資力度，建設主要面向農民工的廉租房。二是將在城市長期生活、具有穩定工作并最終選擇在城市定居的農民工納入城市經濟適用房政策范圍，有條件的用工企業聘用農民工時可以為其繳存住房公積金，用于農民工購買經濟適用房或租賃住房。三是鼓勵有條件的企業建設職工宿舍。用工量較大的勞動密集型企業，要將職工宿舍建設納入企業基建、技改項目計劃和用地計劃。四是不要急于取消“城中村”。在城市擴容過程中留下的“城中村”是適合進城農民工經濟承受能力的首選居住地，政府要在對“城中村”的管理和服務上多下工夫，適度增加財政投入，解決農民工集中居住區的環境衛生和社會治安等問題。
（四）統籌城鄉就業，加快一體化勞動力市場建設。積極推進城市化，必須加快建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度，繼續鞏固和擴大農民工就業，為農民工定居城市創造條件；要發揮政府和企業的作用，努力形成企業和職工利益共享機制，建立和諧的勞動關系，實現同工同酬，同城同酬；鞏固和拓展農民工就業渠道，大力發展中小企業和民營企業，促進建筑業、加工制造業和家政服務業健康發展，增強其吸納農民工就業的能力。
（五）將農民工納入政府服務對象，推動農民工融入城市文明。城市政府要改變傳統的GDP統計方法，不能只按戶籍人口計算，而是要按常住人口計算，以增強農民工群體的歸屬感；按照統籌發展的要求，在制定城市發展規劃時，必須考慮農民工這一巨大的人口因素，對他們的就業、居住、子女教育、社會保障予以合理安排；加快研究制定全國性的農民工社會保障制度，在城市公共財政預算中，必須將長期在城市居住的農民工列入財政支出的重要對象，由此扭轉政府和當地居民長期把農民工當做“外地人”的觀念，增強城市的包容力和親和力。
