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2024年11月24日
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雖然不同的人對農民問題有不同的認識，但大家都公認農民問題是中國革命、建設和改革的根本問題。農民問題可以從狹義和廣義兩個方面予以理解。狹義上的農民問題指的是農民從傳統農業社會向現代工業社會轉型中產生的問題，即學界普遍認為的農民在現代化背景或現代化進程中產生的問題，換言之，在前現代社會有農民而沒有農民問題。廣義上的農民問題指的是作為社會特定階層的農民在農業社會以及工業社會中所遭遇或孳生的與其階層身份相關聯的各種問題。狹義上的農民問題與現代化緊密聯系在一起，廣義上的農民問題與階層身份聯系在一起。筆者所關注的農民問題，兼有狹義和廣義的含義。
一是認為農民問題的根本是土地問題。以孫中山為代表的國民黨和以毛澤東為代表的共產黨都持此種觀點，為此，他們提出“平均地權”、“耕者有其田”、“打土豪、分田地”等口號。所不同的是，國民黨主張以和平改革的方式實現“耕者有其田”，臺灣的土地改革即屬此類；共產黨主張以暴力革命的方式實現“耕者有其田”，共產黨控制的革命根據地及共產黨執政后在大陸實行的土改就屬此類。土地對農民的重要性毋庸置疑，特別是在農業社會，土地是農民的命根子。將土地問題視為農民問題的根本有很強的針對性、合理性和解釋力，但它不能充分回答和解釋為何經過了土改、實現了耕者有其田后仍然存在農民問題這一現象。
二是認為農民問題的實質是文化問題。以晏陽初為代表的平民教育理論與以梁漱溟為代表的鄉村建設運動均以此認識為基礎。晏陽初將中國農民歸之為“愚、窮、弱、私”四個基本問題，主張以文藝、生計、衛生、公民四大教育醫治之，以文藝教育治“愚”，以生計教育治“窮”，以衛生教育治“弱”，以公民教育治“私”。梁漱溟認為農民的苦難源于西方現代化對中國農村的破壞和對農民的掠奪。他提出解決農民問題第一個政治上不通的路是“歐洲近代民主政治的路”，第二個政治上不通的路是“俄國共產黨發明的路”，惟一出路在于復興中華文明。
筆者一直認為農民問題的根本是權利問題，解決農民問題的關鍵在于尊重、保障和實現農民的基本權利和自由。故自從涉足農民問題研究以來，我就堅持以權利的視角認識、理解和研究農民問題。換言之，關注農民的權利是筆者從事“三農”研究的主要學術旨趣。在筆者看來，權利的短缺，既是農民問題的主要表現，也是造成農民問題的主要根源。所以我一直主張從權利上重新認識農民問題，從加強和保障農民權利上去解決農民問題。尊重、保障和實現農民的基本權利是筆者涉足“三農”問題研究的一條主線。這條主線可以將農民問題的各個方面串聯起來。可以說，抓住了權利，就抓住了農民問題的核心和關鍵。
近些年來，隨著“三農”問題研究的深入，農民權利問題已引起學界的高度關注。但筆者發現并不是所有人都很清楚農民權利的基本結構與內容。這在很大程度上緣于我國社會科學各學科之間的過度分割。在相當長的時期里，我國研究“三農”問題的學者主要是學歷史學、農業經濟學和社會學專業的。這些學者大都對憲法學、法學、人權學、政治學、倫理學等學科不愿涉足或知之甚少，而權利一般又被認為是憲法學、法學、人權學、政治學、倫理學的研究內容，從事這些學科研究的學者往往陶醉于純理論的研究，一般對現實中的農民問題不感興趣。這就導致各學科站在本學科的知識圈子里自說自話。再加上長期以來權利被當作“資產階級法權”而受到批判，致使權利成為研究上的禁區，眾多人對之敬而遠之。直到近些年，農民權利問題的研究才開始得以在學界逐漸展開和深入。
國際人權公約與我國憲法對公民的基本權利都作了詳細的列舉，這是保障和擴展農民權利的基本依據。中國正在作為一個負責任的大國迅速崛起。在當今全球化時代，研究我國“三農”問題，必須樹立全球視野。學者應該立足中國，放眼世界，情系中華，把握全球。在研究農民權利上，必須關注國際人權事業的發展。在當代，國際社會對人權保障的共識性文件，主要體現在1948年12月10日聯合國大會通過的《世界人權宣言》和1966年12月16日聯合國大會通過的《公民權利和政治權利國際公約》以及《經濟、社會和文化權利國際公約》中，《世界人權宣言》和《國際人權公約》的通過，是人類文明進步史上最耀眼的里程碑。我國作為聯合國五大常任理事國之一，承擔著與之適應的國際責任。隨著我國的和平崛起，我國有能力有責任不斷提高中國農民享受人權的水平，而且也有能力有責任對世界的人權進步事業作出重大貢獻。2009年4月，我國首次發布《國家人權行動計劃（2009—2010）》，這是我國堅持以人為本，將人權的普遍性原則同中國的具體國情相結合，落實“尊重和保障人權”這一《憲法》原則的重要舉措，必將對農民權利的發展產生積極的影響。
我曾根據國際人權憲章框架，對農民應當享有的基本權利狀況作過比較系統的探討。中國農民問題有其自身的特殊性，對農民權利的認識應當與農民問題的實際結合起來。在后續的研究中，我感到農民權利可能有兩個最基本的方面，即作為職業農民的土地權利和作為身份農民的平等權利。根據中國農民面臨的實際情況，解決農民權利問題，關鍵是要使農民在職業上獲得完整的土地產權，在身份上獲得平等的公民權利。顯然，土地權利屬于財產權利，財產權利屬于公民權利范疇之內。所以農民權利的發展目標是實現完全的公民權。從土地權利和平等權利兩個基本方面研究中國農民的權利問題，可能更具有現實針對性。當前農民問題的主要表現在于土地權利與平等權利兩個基本方面的缺失。一方面，農民是與土地緊密聯系在一起的社會階層，農民土地權利問題充分體現了農民職業上的特點，加強和保障農民的土地權利是當前解決農民權利問題的一個重要方面，其公共政策是加大土地制度改革力度。另一方面，中國特有的城鄉二元結構，使農民與市民相比明顯處于“二等公民”的不平等地位，實現農民與市民的權利平等（政治、經濟、社會權利）是當前解決農民權利問題的另一個重要方面，其公共政策是加快推進城鄉一體化，實現城鄉基本公共服務均等化。
在農民土地權利上，《決定》提出：賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，現有土地承包關系要保持穩定并長久不變；完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利；允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權；保障農民宅基地用益物權；改革征地制度，嚴格界定公益性與經營性建設用地，依法征收農村集體土地，按照同地同價原則及時足額給農村集體組織和農民合理補償，解決好被征地農民的就業、住房、社會保障；在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種形式參與開發經營并保障農民合法權益，等等。眾所周知，農民土地權利的發展存在著明顯的“路徑依賴”特性，就是說，改革以來農民的土地權益，是在1950年代推行集體化從而建立土地的集體所有制的基礎上逐漸生長與擴展起來的。
在農民平等權利上，《決定》提出：堅持以人為本，尊重農民意愿，著力解決農民最關心最直接最現實的利益問題，保障農民政治、經濟、文化、社會權益，提高農民素質，促進農民全面發展；加快構建城鄉經濟社會發展一體化新格局，推進城鄉基本公共服務均等化，建立促進城鄉一體化發展的制度，使廣大農民平等參與現代化進程，共享改革發展成果；必須擴大公共財政覆蓋農村范圍，發展農村公共事業，使廣大農民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居；保障農民知情權、參與權、表達權、監督權；發展農村基層民主，擴大村民自治范圍，保障農民享有更多更切實際的民主權利，等等。《決定》突出了以改善民生為重點的社會權利，并強調從政治、經濟、文化、社會等方面保障農民權利，這在以前的各種政策文獻中并不多見。《決定》在保障農民各種權益上的鮮明特色，在很大程度上是與國際社會公認的人權公約相融合的。
貫徹堅持以人為本的科學發展觀，在“三農”問題上就要堅持以農民為本。堅持以農民為本，就是要尊重、保障和實現農民的基本權利和自由，促進農民自由而全面發展。解決中國農民問題，不能把治國安邦的總章程晾在一邊，不能忽視人類政治文明的共同成果。農民是共和國公民，必須使農民充分享有憲法賦予的基本權利和自由。憲法的基本功能在于，通過約束公共權力和保障公民權利，實現社會公正和諧與國家長治久安。在21世紀的今天，中華民族要走出“興亡百姓苦”的歷史性怪圈，實現偉大復興，就必須從憲政民主的高度關注農民，給農民以憲法關懷，走良憲治理的正道。這是本書名的基本意蘊。
我在開始獨立思考“三農”問題時，就選擇從權利這個視角入手考察農民問題。改革的經驗表明，解決農民問題的過程實質上就是保障和增進農民權利的過程。說到權利，當然不能不說到憲法。這樣就產生了“給農民以憲法關懷”這一命題。當我2002年正式提出“給農民以憲法關懷”這個命題時，即在社會上產生了較大反響。本書就是憲法框架下，集中討論了當代中國農村和農民諸問題。顯然，本書還有諸多缺陷和不足，但其最大的探索就是將農民與憲法聯結起來，從而刷新了農民問題研究的憲法新視野。我的相關研究均是在此基礎上的進一步拓展與深化。我希望我的這個探索努力，既有利于解決“三農”問題，又有利于建設現代法治國家。
作為特大弱勢階層的中國農民，當然需要“代言人”。但農民更需要自己掌握話語權、自己擁有表達權、自己行使參與權。與其讓學者或官員出于道義或良知為農民說話——顯然這很有必要——不如讓農民自己為自己的權益說話。讓農民自己說話，顯然需要重建農民協會組織，使農民擁有自我表達的組織資源和制度化渠道。缺乏組織化的農民，不可能在與強勢的權力與資本的博弈中維護自身的正當權益。筆者以為，在下一步改革中，重建農會組織是一個正確的選擇。重建農會，不僅有利于農民維權，而且將大大降低國家治理的成本，實現社會和諧穩定與可持續發展。這就需要加快建設具有開放包容和整合功能的現代政治體系。
