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2024年11月24日
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●在雙軌制下，有些經營性項目從出讓形式轉為劃撥，不僅容易造成國有資產流失，而且還會產生腐敗
●抑制土地腐敗的關鍵是要將土地利用規劃、土地供應計劃、土地供應程序全部公開，征求公眾意見
土地領域作為權力尋租的重災區，近日又有了新動向。
國家土地副總督察甘藏春近日表示，我國將會逐步擴大有償使用國有土地的覆蓋面，土地資源配置的最終目標是取消土地供應雙軌制，提高土地供應和調控能力。除軍事、保障性住房、特殊用地可以繼續劃撥使用外，其他用地實行有償使用。也就是說，未來政府行政辦公用地，能源、電力等行業用地，學校、醫院、博物館等使用土地也要通過招拍掛形式有償出讓。
國土部官員所透露的上述信息，被業內專家普遍認為是土地反腐的一大利好消息。
取消雙軌制可堵腐敗之門
近年來，落馬的“土地爺爺”、“土地奶奶”層出不窮。今年年初，一家知名媒體統計整理了2009至2010年發生在土地、建設領域的30個腐敗案件，涉案人員平均涉案金額超過870萬元。
其中，被稱為遼寧撫順“土地奶奶”的羅亞平貪污受賄案尤其引人注目，該案被中紀委領導批示為“級別最低、數額最大、手段最惡劣”。
“權力腐敗中最受人們關注的是行政領域的權力腐敗。土地管理領域和房地產交易領域的腐敗，是近年來最嚴重的行政權力腐敗之一，也最易引起民眾憤慨。”中央黨校教授林喆在接受《法制日報》記者采訪時說。
而土地供應雙軌制，被專家認為是導致特權用地、土地尋租的重要通道。
所謂土地供應雙軌制，就是通過兩種方式完成土地供應：一是政府無償劃撥國有土地給使用單位；一是通過市場化手段有償出讓國有土地，目前主要是通過招標、拍賣、掛牌3種方式出讓土地。
記者查閱資料發現，雙軌制正式確立的時間并不長。改革開放前，我國土地使用一直施行無償行政劃撥的制度，土地資源浪費嚴重，利用效益低、土地資源配置不合理以及產權關系不明確等問題突出。改革開放后，1988年通過的憲法修正案確定了“土地使用權可依法轉讓”。上世紀90年代初，我國建立起土地有償、有限期使用，可依法進行土地交易的城鎮土地使用制度。從2002年起，國土資源部開始明確商業用地等實行招拍掛制度。但政府機關、科研機構、教育機構、事業單位以及一些工業用地仍然通過劃撥、協商等方式取得土地使用權。
正是在“劃撥”的過程中，給行政權力留下了可以操作的空間。
據中國人民大學土地管理系教授嚴金明分析，在雙軌制下，國有劃撥與有償出讓兩種形式的劃分有一定難度。如對教育、醫院用地統一實行劃撥，但是對一些民辦學校、民營醫院卻又不能無償使用土地；又如中西部地區的基礎設施建設主要依靠國家投入，如果建設用地有償使用，這無疑增加了國家的投入；又如高速公路、鐵路等項目過去都是國家投資，現在采取合資或股份制，以企業形式經營收費。醫院、加油站、高速公路等設施到底是公益性還是經營性的，有時很難鑒定。因此，從這些情況來看，對公益性與經營性的內涵與外延界定還有一定困難，概念也很模糊。
“這種模糊的概念與界定，容易引發腐敗。在雙軌制下，有些經營性項目從出讓形式轉為劃撥，不僅容易造成國有資產流失，而且在交易過程中是否公開透明也存在疑問，甚至還產生腐敗。土地交易涉及資產很大，有償出讓與國有劃撥存在天壤之別，一個是高價，一個無償，這勢必導致一些人千方百計去鉆政策空子，尋求市場與劃撥之間的差價，從而牟取暴利。”嚴金明說。
“取消土地供應雙軌制的政策關注了‘土地的獲得’問題，這就杜絕了很多尋租現象的發生。走市場化道路最起碼從形式來看是明碼標價的，暗箱操作相對困難，那么通過‘走后門’、‘賄賂官員’等方式獲得劃撥土地的現象將可以得到抑制。”林喆說。
土地行政權力過分集中
層出不窮的土地腐敗問題背后，是附著在土地上的行政權力過大。
江西省南昌市國土局原局長周宏偉落馬之后，在其《懺悔書》中敘述道：“在日常生活中，我經常與大款、老板打交道，為尋求我的幫助，一些大款、老板動輒一擲千金，不惜十幾萬、幾十萬甚至上百萬地送給好處，一旦經受不住這樣的考驗，就會走向犯罪深淵。我就是他們的犧牲品。”
排隊送禮人之多令周宏偉感嘆：“送禮的人太多，有的放下就走了，連人都不認識，根本記不清哪筆錢是誰送的。”
東北大學文法學院的一位研究者向記者分析說，我國現行的有償出讓國有土地使用權制度的確立，主要是政府推動、操作、行使所有權和管理權的結果。在出讓制度中，一方面政府部門向社會出讓國有土地使用權，另一方面政府部門也制定、設立國有土地使用權規則和使用權的基本規范、維護地產市場秩序、監督和懲治違規行為。由于在從土地被“因公共利益征用”開始，直至受讓人與土地行政主管部門進行交易的整個過程中，行政權力起主導作用，即出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，都需要由政府土地管理部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，土地才能出讓。因此，在土地出讓過程中，行政機關便具有了十分特殊的地位。在市場經濟條件下，權力就是一種壟斷性的利益資源，一旦官員利用這種資源進行權錢交易、暗箱操作，就會出現行政性市場壟斷，導致市場失效和不公平競爭，資源無法實現優化配置，進而使得土地腐敗滋生并蔓延開來。
中國人民大學土地管理系副教授張秀智在她的一項調查中發現，47%的被調查者認為，我國土地行政權力配置不合理。
“以某大城市的房屋土地資源局為例，該局負責全市與房屋、土地、地質礦產以及住房制度改革相關的各項工作，但其內部僅設一個與土地事務相關的部門——土地利用管理處，涉及城鄉土地管理各項業務職能，是一個權力高[簡介 最新動態]度集中的土地職能處室。”張秀智說。
張秀智認為，土地行政權力配置不合理、權力過分集中、缺乏制衡與監控，是導致土地行政腐敗以及土地違法案件發生的關鍵原因之一。
能否遏制土地腐敗有待觀察
正是由于土地問題背后錯綜復雜的權力和利益，在即將取消土地供應雙軌制的消息出臺后，社會上出現一片叫好之聲。
不少評論人士認為，“充分市場化”將會從源頭上抑制土地腐敗——“取消土地供應雙軌制，這將是我國土地使用制度的一個重大變化。取消雙軌制，大力削減特權用地，有利于公平競爭。所有非公益的土地使用，都應當承擔相同土地成本，取消某些單位用地的特權，讓土地出讓價格由市場來調節，真正實現公平。土地價格的不公平，是諸多不公平競爭的源頭。有的單位‘掛羊頭賣狗肉’,用政府劃撥的公益土地建樓，經營營利性或半營利性的產業，對于其他規范經營的經濟主體顯失公平。土地價格需要一定程度的政府調控，但更需要市場手段和方法，從而實現公平”。
但也有一些分析人士認為，取消土地雙軌制的意義不能過于樂觀。
“關鍵的問題還是應該讓權力在陽光[最新消息 價格 戶型 點評]下運行。”林喆認為，在抑制土地腐敗的問題上，應該對從土地開發到建筑施工的各個環節進行嚴格監督，尤其是加強對相關政府職能部門的監督。
“規范土地行政權力，要研究土地行政權力的來源及限制和規范土地行政權力執行的相關因素，而非僅僅是有償供應或無償供應的問題。抑制土地腐敗的關鍵是要將土地利用規劃、土地供應計劃、土地供應程序全部公開，征求公眾意見。”張秀智說。
此外，張秀智在她的調研中還發現，從行政權力腐敗的角度來說，土地行政審批低效益也驅使土地權益人更愿意通過行賄來實現時間、成本的節約，土地管理公務員也傾向于人為制造障礙從而獲得賄賂。“因此，對某些許可項目建立強制性制度安排，確定合理的審批時間，提高土地行政審批效率，是抑制土地腐敗的途徑之一”。
“土地行政權力是報酬性權力，土地部門享有對土地資源的配置和收益的權力。當土地行政部門以此來謀取部門和地方利益，特別是對土地資源配置相關的土地行政審批權力缺乏外部監督和低效率，產生土地腐敗的可能性就會進一步加大。因此，規范土地行政審批權力、提高效率、加強監督是抑制土地腐敗的有效途徑。”張秀智說。
