構(gòu)建城市公共安全體系的想法
時間：2011-09-15 13:22:12
來源：民建中央
當前我國城市安全面臨著更為復雜而緊迫的局面，在人口、建筑、生產(chǎn)、財富日益集中的同時，城市基礎(chǔ)設(shè)施安全相對脆弱，公共空間安全隱患增多，新型社會矛盾不斷出現(xiàn)，都較大程度地提高了城市安全的風險水平，城市安全面臨眾多挑戰(zhàn)。建設(shè)安全城市，是我國實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)社會主義和諧社會戰(zhàn)略的基本目標和重要保障，是關(guān)系我國社會，經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的全局性的戰(zhàn)略問題。有效的城市公共安全管理，是促進城市健康發(fā)展的重要手段。目前，我國傳統(tǒng)的城市公共安全體系，已經(jīng)越來越不適應(yīng)城市的迅速發(fā)展，構(gòu)建新型城市公共安全體系，具有重要實踐意義。城市公共安全是社會進步和文明的標志，是人民群眾最現(xiàn)實、最關(guān)心、最直接的利益所在。在社會的各個領(lǐng)域，從災害或事故的預防、預警預報、應(yīng)急反應(yīng)到災害控制及善后處理過程，都需要建立功能完善的城市公共安全體系。
一、我國現(xiàn)有公共安全體系現(xiàn)狀
我國的城市公共安全管理體系是隨著全國應(yīng)急管理體系同步建設(shè)的。中國政府經(jīng)受了“非典”的嚴峻考驗之后，開始在全社會普及應(yīng)急管理體系建設(shè)。如2004年重點圍繞應(yīng)急預案編制，推動突發(fā)公共事件預防工作開展；2005年重點推進預警體系、應(yīng)急救援和社會動員機制建設(shè)；2006年全面加強應(yīng)急能力建設(shè)，重視培訓、演練和科普宣教工作；2008年推進應(yīng)急管理工作進基層，重點加強企業(yè)應(yīng)急管理工作，建立專兼結(jié)合的基層綜合應(yīng)急隊伍，逐步推進各個層面的工作和整個應(yīng)急體系建設(shè)等。全國主要城市的各管理層次都制定了相應(yīng)的應(yīng)急預案，符合應(yīng)急管理需要的各項體制、機制和法制建設(shè)還在進行當中。這種以應(yīng)急管理體系為主體的公共安全管理體系存在很多不足。
二、現(xiàn)有公共安全體系存在問題
（1）發(fā)展的動力問題
中國城市公共安全體系建設(shè)是一個被重大危機事件推動，“亡羊補牢”的過程。客觀上，重大危機事件推動的是全國整體公共安全管理體系建設(shè)。危機面前，政府反應(yīng)往往是積極且有力的。2008年汶川地震中，在中央和地方各級政府領(lǐng)導組織下，迅速展開的全國性救援工作得到國外媒體的眾多好評。通過前面歷史的總結(jié)，全國每年安全建設(shè)的主要方面都由中央政府提出，各級城市被動執(zhí)行，無論是預案還是應(yīng)急體系。但是在城市安全建設(shè)中，僅有政府努力推動，沒有社會力量積極配合，是難以取得根本成效的。政府以有限的人力、時間和資源，每天應(yīng)對大量日常工作，再要求其全力發(fā)展公共安全體系建設(shè)，同時應(yīng)對頻繁出現(xiàn)的各類危機，勢必難以面面俱到，一旦危機過去，安全體系建設(shè)很可能又被忽視和擱置。一種有效的方式即為發(fā)展一批社會力量，分擔政府的此方面工作，國外城市安全管理中就有很好的經(jīng)驗。如美國的紅十字會、社區(qū)預備組織等眾多非營利組織和非政府組織對城市危機管理體系的有效運作發(fā)揮巨大作用。
（2）運行中暴露的問題
實際運行過程中，城市已經(jīng)建立起來的安全管理體系也透露出不少問題。首先，預案工作不扎實。預案建設(shè)雖然表面工作都已落實到位，但實踐中不少應(yīng)急預案操作性不強，部分基層應(yīng)急預案缺乏細節(jié)規(guī)定和執(zhí)行主體的規(guī)定，有的預案的部門色彩重，一個應(yīng)急預案與另一個預案上下左右“不對接”，預案的統(tǒng)籌作用發(fā)揮不出來。更嚴重的是，有相當數(shù)量的應(yīng)急預案照搬上級預案或草草了事，既缺乏對應(yīng)急體制和機制的總體設(shè)計，也缺乏對預案修訂和應(yīng)急演練的有效規(guī)定。有相當數(shù)量的預案無法使用，應(yīng)急響應(yīng)主要還是依靠本能反應(yīng)，依靠已有經(jīng)驗。
其次，組織協(xié)調(diào)不力。當前我們更多的是在進行一種“應(yīng)急”管理體系建設(shè)，這種體系也容易產(chǎn)生很大的負面作用：一是容易出現(xiàn)應(yīng)急過激反應(yīng)，造成浪費，“只算政治帳，不算經(jīng)濟帳”；二是容易產(chǎn)生多個應(yīng)急部門各自為政、協(xié)調(diào)困難的現(xiàn)象；三是容易形成地區(qū)資源分配不均或有的單位個體消耗過度的問題。城市各部門之間在應(yīng)急聯(lián)動過程中很少實現(xiàn)真正意義上的人員、資源、信息等的充分共享和統(tǒng)一調(diào)配，無法形成暢通的常態(tài)工作聯(lián)動機制。
最后，宣傳教育不到位。作為公共安全管理中非常重要的社區(qū)應(yīng)急管理體系、公民公共安全知識和應(yīng)對技能的教育與培訓體系還非常缺乏，部分宣傳工作流于形式，有些安全教育內(nèi)容缺失。
（3）安全規(guī)劃戰(zhàn)略的缺失
公共安全體系建設(shè)應(yīng)該是與城市的經(jīng)濟發(fā)展、社會構(gòu)建等基礎(chǔ)工作緊密結(jié)合在一起的。在制定城市整體發(fā)展戰(zhàn)略的同時，也應(yīng)該將公共安全建設(shè)戰(zhàn)略融入其中，并且還應(yīng)占據(jù)基礎(chǔ)性的重要位置。但由于城市目前更多地側(cè)重于發(fā)展經(jīng)濟，依靠經(jīng)濟指標定成效，公共安全管理的研究和實踐領(lǐng)域還主要集中在一般應(yīng)急管理和防災減災層面，從城市可持續(xù)安全發(fā)展的角度對城市公共安全進行全方位的戰(zhàn)略思考還不夠，公共安全管理沒有擺上城市發(fā)展應(yīng)有的戰(zhàn)略地位。忽視安全體系的基礎(chǔ)建設(shè)，強調(diào)臨時性的應(yīng)急管理，這是目前安全管理戰(zhàn)略規(guī)劃缺失的明顯反映。
城市在基礎(chǔ)建設(shè)過程中就將安全因素作為重點納入規(guī)劃是一種先天植入式的戰(zhàn)略，而只按經(jīng)濟考慮進行建設(shè)，出現(xiàn)問題再尋求應(yīng)急解決方案，這是一種后天嫁接式的戰(zhàn)略，兩者比較，顯然前者在實際中發(fā)揮的作用更加強大。在很多城市中都不乏一種現(xiàn)象，即居民住宅及密集商業(yè)區(qū)建筑都非常高，且建筑群極其密集，周圍缺乏足夠的空曠逃生地帶，甚至還有少部分帶有危險性的企業(yè)設(shè)在生活區(qū)旁邊。這些規(guī)劃設(shè)計本身就沒有系統(tǒng)地考慮城市的公共安全，先天遺留下的安全隱患只能通過后天無限的投入應(yīng)急管理來彌補。
三、我國城市公共安全體系構(gòu)建及優(yōu)化建議
城市公共安全系統(tǒng)是城市這個大系統(tǒng)中的重要子系統(tǒng)之一。城市公共安全體系的系統(tǒng)性表現(xiàn)在對涉及城市公共安全的各個方面進行系統(tǒng)全面統(tǒng)籌的規(guī)劃，各專項規(guī)劃之間相互聯(lián)系、相互影響。在每個災害的預防、預測預警、應(yīng)急救援和善后處置等方面都有一個完善的系統(tǒng)，在大系統(tǒng)與子系統(tǒng)、子系統(tǒng)與子系統(tǒng)之間也存在著相互補充、相互影響和相互作用。形成“城市公共安全體系總體架構(gòu)——城市公共安全專項規(guī)劃——城市公共安全預案庫”系統(tǒng)模式，從宏觀上指導城市公共安全保障體系的建設(shè)和公共安全專項規(guī)劃的編制，最終實現(xiàn)城市公共安全。
1、中心城區(qū)——公共安全優(yōu)化建設(shè)
2006年4月1日開始施行的《城市規(guī)劃編制辦法》第三十一條第十五款規(guī)定：“中心城區(qū)規(guī)劃應(yīng)確定綜合防災與公共安全保障體系，提出防洪、消防、人防、抗震、地質(zhì)災害防護等規(guī)劃原則和建設(shè)方針”。相比原《城市規(guī)劃編制辦法》做出了重要調(diào)整，突出了公共安全規(guī)劃的重要地位，但對公共安全保障體系的具體要求沒有明確，因此，中心城區(qū)公共安全的實現(xiàn)具有重要的意義。由于中心城區(qū)的各項城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已達到一定規(guī)模，所以中心城區(qū)公共安全的實現(xiàn)可通過對現(xiàn)有體系、要素的優(yōu)化建設(shè)來實現(xiàn)。
1）針對現(xiàn)存消防隱患，調(diào)整安全布局
第一，加強舊城區(qū)改造步伐，提倡成片改造，反對見縫插針，打通消防通道，加寬舊城區(qū)道路，保證消防車道的通行；劃分防火分區(qū)，設(shè)置防火隔離帶，提高建筑物的耐火等級，逐步改善舊城區(qū)的防火救災能力。
第二，新開發(fā)區(qū)域，遵從小區(qū)詳細規(guī)劃，重視道路建設(shè)，保證消防通道。
第三，認真核查市內(nèi)易燃易爆單位，嚴重影響城市消防安全的應(yīng)限期搬遷。同時，加強對高層建筑、地下建筑等防火重點保衛(wèi)單位的消防報警自救設(shè)施的建設(shè)與監(jiān)督管理，以利于發(fā)現(xiàn)和撲救初期火災。
2）消防站布局及消防供水系統(tǒng)規(guī)劃應(yīng)滿足消防隊在接到報警后5分鐘內(nèi)到達責任區(qū)邊緣的要求。加強城市給水系統(tǒng)規(guī)劃，按消防規(guī)劃要求敷設(shè)給水管和消防栓，改造供水系統(tǒng)，盡可能地環(huán)狀供水，提高消防供水的可靠性等。
（2）綜合交通安全規(guī)劃
傳統(tǒng)的交通安全規(guī)劃包括對現(xiàn)有道路、道路網(wǎng)及其設(shè)施的安全改善和交通安全管理，其側(cè)重點是根據(jù)以往的經(jīng)驗和道路交通事故的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，找到交通事故頻繁發(fā)生的原因或地點，進行分析，并通過工程和管理手段對建成道路進行整治和改善，減少交通事故的發(fā)生。
這種方法操作簡便，改善后的效果也比較明顯，得到了廣泛的應(yīng)用。但是，交通事故已造成了巨大的人員和經(jīng)濟損失后，再采取補救措施，“事后補救”，社會和經(jīng)濟成本太高。為克服這種局限性，可考慮對道路建立交通進行綜合預警系統(tǒng)規(guī)劃。其運行原理是遵循事故管理、預警管理、安全管理等基本原理，實現(xiàn)事故預防和事故回避，防止事故發(fā)生。它的功能是在道路原有職能的基礎(chǔ)上構(gòu)建新的預警機制。
道路交通綜合預警系統(tǒng)規(guī)劃是指在城市規(guī)劃(城市安全規(guī)劃)及各專項規(guī)劃的過程中，將交通安全作為主要的規(guī)劃目標和評價指標，從整個交通系統(tǒng)的角度出發(fā)，從城市、區(qū)域和道路系統(tǒng)規(guī)劃著手，綜合考慮機動性、交通方式、土地利用、道路網(wǎng)絡(luò)等各方面對交通安全的影響，從源頭上實現(xiàn)對交通事故的提前預防，提高整個道路交通系統(tǒng)運行的安全性。
（3）綠地
從城市公共安全角度看，城市開放空間如綠地是緩解由城市形態(tài)與結(jié)構(gòu)引發(fā)的城市安全問題的有效途徑。在城市綜合防災減災中，開敞空間起著改善城市生態(tài)環(huán)境、防洪、抗旱、保持水土、避災、防火、緩解熱島效應(yīng)等重要作用。由此，城市規(guī)劃中要明確增加防災用地，創(chuàng)造更多的開闊空間。
城市綠化、公園(防災公園林)、道路廣場的建設(shè)積布局、以及地下空間的開發(fā)利用，應(yīng)考慮災害發(fā)生時人群疏散、臨時避災、緊急救援的需要。在整合各類設(shè)施的基礎(chǔ)上，將它們的空間區(qū)位分布和服務(wù)范圍所涵蓋的區(qū)域綜合于城市功能分布之中，確定避難場地和路線的有效服務(wù)范圍。
2、郊區(qū)新城——公共安全城市設(shè)計
郊區(qū)新城由于城市化水平較中心城落后，相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施、城市規(guī)劃還未完全建立，因此可以考慮在新城實現(xiàn)公共安全城市設(shè)計，從總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃及專項規(guī)劃等層面，分別從工業(yè)危險源、公共場所、公共基礎(chǔ)設(shè)施、自然災害、道路交通和突發(fā)公共衛(wèi)生事件等方面，進行相應(yīng)的理論探討和規(guī)劃編制。
事實上，城市空間環(huán)境與自然災害具有緊密聯(lián)系。一方面，城市空間環(huán)境對于自然、生態(tài)及地質(zhì)系統(tǒng)安全運行的消極影響會誘發(fā)城市自然災害，高度城市化及密集的城市空間形態(tài)往往會對自然災害的破壞程度具有放大和累積效應(yīng)。另一方面，城市空間環(huán)境是實施避災、減災措施和進行防災救援活動的物質(zhì)基礎(chǔ)。空間環(huán)境系統(tǒng)要素(道路、基礎(chǔ)設(shè)施、開放空間、建筑等)的選址、功能、構(gòu)成及形態(tài)的設(shè)計將直接影響空間環(huán)境對于自然災害的抵御能力。近年來，從空間規(guī)劃及設(shè)計角度減少建成環(huán)境的災害弱點，創(chuàng)造防災空間，增強防災能力，降低災害風險，在國際防災減災領(lǐng)域受到廣泛重視，成為重要的研究方向之一。
作為干預和控制城市建成環(huán)境的重要手段和媒介，城市設(shè)計決定空間環(huán)境的基本形態(tài)框架和具體的設(shè)計策略，直接影響城市空間的防災抗災能力。現(xiàn)代城市設(shè)計以城市空間環(huán)境品質(zhì)整體優(yōu)化為目標，對于空間環(huán)境的安全品質(zhì)雖有所涉及，但在設(shè)計原理、策略及方法各個層面均存不足。例如在具體的空間環(huán)境設(shè)計和項目設(shè)計中目前尚缺乏基于防災減災、安全避難、安全防衛(wèi)，以及行為、心理安全方面的整體性思考和綜合性對策。空間環(huán)境的公共安全品質(zhì)是城市設(shè)計追求的基本目標，也是決定城市設(shè)計成敗的重要因素。
而當前的城市公共安全規(guī)劃體系建設(shè)仍很落后，其理論方法及技術(shù)手段有待創(chuàng)新，尤其在城市空間安全規(guī)劃設(shè)計中引入城市設(shè)計的視角和內(nèi)容是十分必要的。所以，城市設(shè)計學科應(yīng)積極關(guān)注城市空間環(huán)境的安全屬性，應(yīng)以城市公共空間為主要對象，從整體上對城市空間環(huán)境安全進行綜合設(shè)計研究，探索基于城市公共安全的城市設(shè)計思想和方法，使之成為城市安全規(guī)劃與建筑安全設(shè)計之間的銜接和過渡，引導與控制城市空間安全設(shè)計、決策及實施的全過程，在理論、方法及實施等各個層面完善城市公共安全規(guī)劃體系。這里，可將這一基于公共安全性的城市設(shè)計稱之為“安全城市設(shè)計”。總體上，安全城市設(shè)計關(guān)注實際空間中的安全體驗和安全品質(zhì)，基本內(nèi)涵是指為實現(xiàn)城市公共安全的目標而進行的對城市外部空間和形體環(huán)境的設(shè)計和組織，是城市安全規(guī)劃內(nèi)容的具體化和形象化，是城市安全規(guī)劃的結(jié)構(gòu)性綱要在具體的城市物質(zhì)空間中“賦形”的過程，并為具體的空間安全設(shè)計提供研究框架和實踐方法。
因此，郊區(qū)新城城市設(shè)計應(yīng)當在防災減災規(guī)劃的總體框架下，從城市總體、分區(qū)、地段到建筑場地等各個層面，從空間形體和環(huán)境要素的組織和設(shè)計角度，提升郊區(qū)新城的城市防災空間的整體品質(zhì)，其主要內(nèi)容大致包括以下幾方面：
（1）通過對郊區(qū)新城城市空間環(huán)境和建設(shè)項目的選址、功能、使用、聯(lián)系、密度、形態(tài)等要素的組織安排，與自然環(huán)境系統(tǒng)協(xié)調(diào)，減少對自然環(huán)境系統(tǒng)的不利影響，促進自然系統(tǒng)正常的能量循環(huán)和安全運行，降低災害形成的可能性。
（2）將建筑密度、空間形態(tài)的合理布局與土地利用、建設(shè)選址相結(jié)合，有效回避致災因素。
（3）通過間隙設(shè)置城市公共綠地、水體等自然開放空間和廣場、街道等人工化公共空間，形成災害隔離帶，形成多核一心、分散化的防災空間格局，抑制災害擴散。
（4）通過合理的建筑退讓距離和空間布局，結(jié)合環(huán)境景觀要素的整體設(shè)計，優(yōu)化避難救援道路、避難空間及出入口的位置和形態(tài)，從空間形態(tài)層面完善滿足安全避難、災害救援等要求的防災空間體系。
