趙海林：矯正市民偏向的分配制度 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障資金
時間：2011-09-13 16:55:14
來源：三農(nóng)中國
以“重城輕鄉(xiāng)”為特征的城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略、以“偏愛市民、吝嗇農(nóng)民”為特征的市民偏向的分配制度、以“就重避輕”為特征的重工業(yè)偏向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這“三個偏向”是陜西省“十一五”時期國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中最突出的問題，也是制約陜西城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的主要障礙。筆者認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，應(yīng)著重解決三個突出問題：一是切實解決農(nóng)村基本公共服務(wù)落后的問題；二是切實解決農(nóng)村社會保障資金缺乏與獲保金額少的問題；三是切實解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移受阻的問題。相應(yīng)地，必須實施“三個統(tǒng)籌” ，即統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障資金，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)“三個突破”，即在農(nóng)村基本公共服務(wù)上實現(xiàn)新突破，在健全農(nóng)村社會保障制度上實現(xiàn)新突破，在擴(kuò)大農(nóng)村剩余勞動力就業(yè)上實現(xiàn)新突破。其中，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障資金，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展，這是 “十二五”時期加快陜西農(nóng)村發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
要實施“三個統(tǒng)籌”， 實現(xiàn)“三個突破”，首先必須矯正“三個偏向”，即矯正以“重城輕鄉(xiāng)”為特征的城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略，拋棄城鄉(xiāng)二元化模式，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化模式，以解決農(nóng)村基本公共服務(wù)長期落后的問題；矯正以“偏愛市民，吝嗇農(nóng)民”為特征的市民偏向的分配制度，實施“過渡性共籌共享”城鄉(xiāng)社會保障制度系統(tǒng)工程，以解決農(nóng)民基本生存保障的問題；矯正以“就重避輕”為特征的重工業(yè)偏向的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成農(nóng)、輕、重、服各業(yè)全面協(xié)同發(fā)展的產(chǎn)業(yè)格局，實施“大彈性就業(yè)”戰(zhàn)略，以解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移受阻的問題。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障資金，轉(zhuǎn)變以“偏愛市民、吝嗇農(nóng)民”為特征的市民偏向的分配制度，實施“過渡性共籌共享”城鄉(xiāng)社會保障制度系統(tǒng)工程，在健全農(nóng)村社會保障制度上實現(xiàn)新突破。這是“十二五”時期加快陜西農(nóng)村發(fā)展、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
（一）傾斜的社會天平
“丟卒保車”與“棄鄉(xiāng)保城”。中國的經(jīng)濟(jì)政策如同社會政策一樣，也具有很強(qiáng)的等級性。歷時60年的二元結(jié)構(gòu)形成了固定的利益格局。在各種利益權(quán)衡之下，農(nóng)民的利益總是放在最后考慮，最終的代價和損失都是由農(nóng)民來承擔(dān)。特別在各個群體利益發(fā)生沖突時，首先遭到抑制的便是農(nóng)民的利益。比如，一旦發(fā)生嚴(yán)重洪澇，政府面對取舍選擇時，首先保護(hù)的是城市的安全和利益。
國家政治權(quán)利的傾斜。中國公民的不平等權(quán)利直接表現(xiàn)為一種體制性權(quán)利，這是由特定的社會體制安排的不同的政治權(quán)利。建國以來，國家的政治權(quán)利一直向著城市階層的方面傾斜。我國農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%，而他們的人大代表在全國人大代表中的比重還不到10%。由于農(nóng)民在國家權(quán)力機(jī)構(gòu)中份量太輕，聲音太弱，從而導(dǎo)致許多偏愛城市階層而損害農(nóng)民利益的政策法規(guī)輕易出臺。
長期固化農(nóng)民身份的戶籍制度。在中國，“農(nóng)業(yè)戶口”和“城市戶口”分別代表著兩種不同的身份地位、人身價值和由此聯(lián)系的兩種不同的福利待遇。“一國兩戶”的戶籍管理制度不僅剝奪了農(nóng)民的人身自由權(quán)利，還將農(nóng)民置于二等公民的境地。
城市階層對農(nóng)民工的歧視和偏見。眼下，農(nóng)民工受歧視帶來了許多嚴(yán)重后果。一是礦難事故頻繁發(fā)生，死傷的幾乎全是農(nóng)民工；二是企業(yè)拖欠、克扣農(nóng)民工工資成為侵害農(nóng)民工勞動權(quán)益的主要形式。中國農(nóng)民工的勞動力是世界上最廉價的，農(nóng)民工的勞動環(huán)境是最危險的，農(nóng)民工的生命是最不值錢的。當(dāng)我們把實現(xiàn)現(xiàn)代化的途徑定位在市場化改革和全球化開放的取向上之后，中國農(nóng)民階層的分化和向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、城市流動，便成為實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要突破口。農(nóng)民參與工業(yè)化城市化、現(xiàn)代化和政治文明建設(shè)是中國社會結(jié)構(gòu)變遷的必然趨勢。遺憾的是，中國社會對這場“大變革”總是抱有偏見，甚至感到恐懼。從某種意義上說農(nóng)民工在中國現(xiàn)代歷史上的地位和作用，不亞于當(dāng)年的農(nóng)民起義和“五四”運(yùn)動。中國的歷史將為億萬農(nóng)民工的巨大貢獻(xiàn)抹上濃重而艷麗的一筆。事實上，一切對農(nóng)民工的偏見都是無知的表現(xiàn)。
法律沒有賦予農(nóng)民平等的生命權(quán)。中國的現(xiàn)行法律否定農(nóng)民平等的生命權(quán)。新的《道路交通安全法》于2004年5月1日實施后，如果發(fā)生一起交通事故并造成他人死亡，對死者的賠償金額,相關(guān)的《道路交通事故處理程序規(guī)定》隨之做了相應(yīng)的修改。《最高人民法院關(guān)于審理人身賠償案件適用法律若干問題的解釋》將城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民區(qū)分開，分別執(zhí)行不同的賠償標(biāo)準(zhǔn)。第29條規(guī)定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按二十年計算……”似乎要告訴人們這樣一個道理即市民命貴；農(nóng)民命賤。一個農(nóng)民的生命價值還不及城鎮(zhèn)居民的七分之一。只有徹底修改法律法規(guī)中歧視農(nóng)民的條款，把農(nóng)民的生命價值提升到與其他公民同等的水平時，礦難事故和交通事故才能減少到最低程度。
不平等的城鄉(xiāng)社會保障制度。國企職工退休后可以享受政府的種種待遇，而絕大多數(shù)農(nóng)民卻無養(yǎng)老保障。如今農(nóng)村60歲以上的老人每月只能領(lǐng)取60~100元養(yǎng)老金。
“補(bǔ)貼市民，剝削農(nóng)民”的稅收法規(guī)。長期以來，城市和農(nóng)村實行兩套不同的稅收法規(guī)，農(nóng)民的稅負(fù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市居民。例如2000年農(nóng)村人均稅費(fèi)率為5%，而城市居民人均稅率為0.58%，且無收費(fèi)項目。即使廢除了農(nóng)業(yè)稅之后，農(nóng)民的稅收和費(fèi)用等負(fù)擔(dān)仍然高出市民許多。
“嫌貧愛富”的金融體制。城市居民可以憑借生息資本（如存款、債券、股票、房地產(chǎn)等）獲得大筆貸款，而農(nóng)民只能取得“小額貸款”。
建國以來，我國政府一直實施著“偏愛市民，吝嗇農(nóng)民”的政策。一味照顧市民的利益忽視廣大農(nóng)民的利益。農(nóng)民與市民在利益博羿中始終處于下風(fēng)。由于財政、稅收和信貸政策“偏愛市民，吝嗇農(nóng)民”，掠奪農(nóng)民的勞動剩余,最終導(dǎo)致農(nóng)民喪失了許多發(fā)展機(jī)會和發(fā)展能力。
事實上，我們的政策是以絕大多數(shù)人的貧困來換取少數(shù)人的富裕、以農(nóng)村的長期落后來換取城市的繁榮。即使時過境遷，而“優(yōu)先”“偏愛”市民的政策因素及其市民普遍的“優(yōu)越”心理特征依然如故，且繼續(xù)影響著各級政府的決策行為。
（二）農(nóng)村城鄉(xiāng)社會保障制度現(xiàn)狀
我國城鄉(xiāng)社會保障制度的典型特點(diǎn)是城鄉(xiāng)二元性，包括保障范圍的二元性、保障水平的二元性、管理體制的二元性。
保障范圍的二元性。城鎮(zhèn)社會保障制度包括養(yǎng)老保險制度、失業(yè)保險制度、最低社會保障制度、住房公積金制度等，對城市居民給予了全方位的保障。相比之下，農(nóng)村的社會保障在內(nèi)容、范圍、方式、手段等方面都與城鎮(zhèn)的社會保障存在巨大差異。在農(nóng)村，養(yǎng)老制度、救濟(jì)制度等社會保障項目僅僅在少數(shù)有條件的地區(qū)在推行。而新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度和最低生活保障制度雖已在全國范圍內(nèi)鋪開，因為剛剛實施，其保障質(zhì)量和保障能力還很低。城鎮(zhèn)居民普遍享受的失業(yè)保險、工傷保險、生育保險在農(nóng)村基本沒有。由于我國福利實行以單位為本位，沒有單位的農(nóng)民與住房、退休金、勞動保護(hù)、休假、日常生活福利、福利設(shè)施、獨(dú)生子女補(bǔ)助等福利待遇基本無緣。農(nóng)村保障項目不足、覆蓋面窄、而且各個項目之間缺少協(xié)調(diào)，使得農(nóng)民難以應(yīng)對多樣化風(fēng)險。農(nóng)村養(yǎng)老保險資金來源于政府和家庭。而城市養(yǎng)老保險無須家庭繳納。
保障水平的二元性。城鎮(zhèn)社會保障的籌資方式是國家、企業(yè)、個人三方面共同承擔(dān)，基本有保障。但對于農(nóng)村尚未建立的保障項目只能由家庭保障和土地保障。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度規(guī)定“新型農(nóng)村合作醫(yī)療堅持個人投入為主、集體扶持、政府財政適當(dāng)支持為輔”，農(nóng)村最低社會保障制度則實行“地方為主，地方各級人民政府將農(nóng)民最低社會保障資金列入預(yù)算，省級人民政府要加大投入，中央財政對財政困難地區(qū)給予適當(dāng)補(bǔ)助”。由于農(nóng)民的收入水平本來就遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民，再加上我國中西部地區(qū)相當(dāng)一部分地方財政僅僅是“吃飯財政”，地方財政無能為力。
管理體制的二元性。目前，人力資源與社會保障部只管理城市社會保障，不管農(nóng)村社會保障，致使農(nóng)村社會保障管理出現(xiàn)城鄉(xiāng)分割、條塊分割、多頭管理、各自為政的現(xiàn)象。
（三）實施“過渡性共籌共享”城鄉(xiāng)社會保障制度系統(tǒng)工程
建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度是一項系統(tǒng)工程。就目前的國情和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r而言，我們應(yīng)當(dāng)加快建設(shè)的社會保障制度是“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，而不是“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”。如果要建立一個城鄉(xiāng)無差別的社會保障制度，還為時過早，只能通過“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”，逐步走向“城鄉(xiāng)統(tǒng)一”的共享改革發(fā)展成果的城鄉(xiāng)社會保障體系。
從長遠(yuǎn)看，可以通過加快城市化進(jìn)程來解決統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障問題。可以讓一部分農(nóng)村居民進(jìn)入城市，成為城市居民。一方面他們可以獲得比較高的收入，享受到城市較高的社會保障；另一方面，由于農(nóng)村社會保障基礎(chǔ)薄弱，就要向農(nóng)村投入大量資金。而農(nóng)村人口的減少則可以相對減輕社會保障的壓力。所以，加快城市化進(jìn)程是促進(jìn)社會保障制度城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一條路徑。
就眼前情況看，可以實施“過渡性共籌共享”城鄉(xiāng)社會保障制度系統(tǒng)工程。首先，應(yīng)解決農(nóng)村非農(nóng)人口的社會保障問題，使他們能夠獲得與城鎮(zhèn)居民同樣的社會保障權(quán)益；其次，要進(jìn)一步完善現(xiàn)有的農(nóng)村社會保障體系，使農(nóng)村務(wù)農(nóng)人員獲得覆蓋面更廣、水平更高的社會保障。建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度是一項系統(tǒng)工程。這兩個方面是整個系統(tǒng)工程的兩個子系統(tǒng)，而每個子系統(tǒng)下面又包含著相關(guān)制度的建設(shè)工程。（見表：“過渡性共籌共享”城鄉(xiāng)社會保障制度系統(tǒng)工程）
表： “過渡性共籌共享”城鄉(xiāng)社會保障制度系統(tǒng)工程
分系統(tǒng) 子系統(tǒng) 工 程 內(nèi) 容
農(nóng)村非農(nóng)人口社會保障制度建設(shè) 進(jìn)城人員的社會保障制度建設(shè) 就業(yè)穩(wěn)定者：納入城鎮(zhèn)社會保障體系，養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保險享受與城鎮(zhèn)職工相同的權(quán)利和義務(wù)。
就業(yè)不穩(wěn)定者：適當(dāng)降低“門檻”，納入城鎮(zhèn)社會保障體系，建立過渡性制度，參保內(nèi)容主要選擇養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷三項基本保險。
失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè) 總體思路：“以土地?fù)Q保障”，即農(nóng)村居民在出讓承包地或被征用土地時，通過獲得補(bǔ)償來參加社會保障。
養(yǎng)老保險應(yīng)納入城鎮(zhèn)社會保障體系；
失業(yè)保險：應(yīng)該建立失業(yè)登記、失業(yè)預(yù)防、失業(yè)補(bǔ)救、失業(yè)保險和失業(yè)培訓(xùn)等制度。
醫(yī)療保險可選擇兩種形式：或參加城鎮(zhèn)醫(yī)療保險；或參加新型合作醫(yī)療保險。
農(nóng)村務(wù)農(nóng)人口社會保障制度建設(shè) 農(nóng)村醫(yī)療保障制度建設(shè) 在市范圍內(nèi)實行“一證通”；建立縣、鄉(xiāng)、定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)三級聯(lián)網(wǎng)管理系統(tǒng)；盡快銜接城鄉(xiāng)醫(yī)療保障體制。
農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè) 強(qiáng)化家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性作用；分層次建立彈性的交費(fèi)制度；建立養(yǎng)老互助制度。
農(nóng)村最低生活保障制度建設(shè)
目前需要解決三個問題；一是以國家貧困線為依據(jù)，合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)線，并定期調(diào)整；二是對保障對象實行動態(tài)管理，采取收入調(diào)查和社會監(jiān)督的方式，并及時調(diào)整；三是農(nóng)村最低生活保障資金全部由財政負(fù)擔(dān)，由各級財政共同承擔(dān)，確保足額及時到位。
寶雞市被國家人力資源和社會保障部確定為全國新農(nóng)保試點(diǎn)城市，被稱為“寶雞模式”，在全國推廣。寶雞模式”的特點(diǎn)是：采取個人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼三結(jié)合的籌資辦法，實行政府財政基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的制度模式，在全國首創(chuàng)了財政兩頭補(bǔ)，即在農(nóng)民繳費(fèi)時有30元、40元、50元不等的繳費(fèi)補(bǔ)貼，領(lǐng)取養(yǎng)老金時每人每月有60元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。另一個特點(diǎn)是“捆綁機(jī)制”，即60歲以上老人領(lǐng)取養(yǎng)老金，家中60以下應(yīng)參保的成員均需參保繳費(fèi)。寶雞新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的核心內(nèi)容已被寫入黨的十七屆三中全會《決定》，成為全國新農(nóng)保制度的“藍(lán)本”。 寶雞市開展的新農(nóng)保試點(diǎn)，破解了社會養(yǎng)老保險制度如何覆蓋農(nóng)村居民的制度難題，破解了農(nóng)村養(yǎng)老而引發(fā)的諸多社會矛盾，消除了農(nóng)民生產(chǎn)生活的后顧之憂，促進(jìn)了農(nóng)村家庭與社會的和諧穩(wěn)定，受到了廣大農(nóng)民群眾的積極擁護(hù)和熱烈歡迎。
