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2024年11月24日
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積極穩妥地推進城鎮化是關系到我國現代化建設全局的重大戰略，對全面實現建設小康社會宏偉目標、推進區域協調發展、擴大內需、解決“三農”問題都具有重要推動作用。改革開放以來，我國城鎮化經歷了30余年的快速發展時期，年均提高0.92個百分點，尤其是上個世紀90年代以后，我國的城鎮化率更是以年均1個百分點以上的高速度推進。
根據2011年4月公布的第六次人口普查數據，2010年我國居住在城鎮的人口接近6.66億人，城鎮化率達到49.68%。居住在城鎮的人口將很快超過居住在鄉村的人口，中國是一個以農村人口為主體的國家的傳統概念將會得到根本改變。
“十二五”時期是我國全面建設小康社會的關鍵時期，這一時期我國的城鎮化動力將會下降，城鎮化速度將會穩中有降，而且將更加注重城鎮化質量，我國城鎮化將進入穩速提質的新階段。
我國城鎮化的動力將逐步減弱，城鎮化速度將穩中有降
一般來講，城鎮化是與工業化同步推進的，因為在工業化初期，往往需要大量廉價勞動力。很多發達國家的城市化都是伴隨著工業化同步推進的，而且在當時的特殊背景下，往往是通過強制手段甚至暴力推進的。
我國的工業化與城鎮化在時間上是錯位的。新中國成立后，我國率先發展重化工業，著力推進工業化進程，但是為了支持城市和工業發展，我國對于城鎮化進行了嚴格的限制，農民除了升學、招干、入伍等極少量渠道外，能夠實現城鎮化的渠道極其有限。改革開放后，我國人口轉移政策逐步放開，農業轉移人口逐步增多。城市以其較多的就業機會、較高的收入預期、相對完善的社會保障體系和相對便捷的商業服務體系吸引了大批的農業轉移人口來到城市務工和生活。
根據人口“六普”數據，大陸31個省、自治區、直轄市的人口中，居住地與戶口登記地所在的鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2.61億人，其中市轄區內人戶分離的人口為0.40億人，不包括市轄區內人戶分離的人口為2.21億人。農業轉移人口成為推動我國城鎮化飛速發展的主要動力之一，農業轉移人口在我國城鎮化率的計算中往往被統計為城鎮人口，但是他們又保留著農業戶口，不能享受城市的社會保障和相應待遇。從這種意義上看，我國的城鎮化速度雖然高，但質量是不高的，是不徹底的，有不少是“夾生”的城鎮化。而且從未來看，我國城鎮化高速增長的動力將逐步減弱，城鎮化速度將會穩中有降。
――因城鄉社會保障差距逐步縮小，削弱了城市對農村居民的吸引力，這會使得城鎮化動力下降
目前，我國農村的社會保障開始不斷完善，針對農村居民的醫療、養老等基本社會保障體系已經建立起來，而且還將進一步完善，隨著國家財力的提升，標準也將會不斷提高。城市居民的社會保障體系也已經逐步社會化。國家社會保障的大網已經基本覆蓋了城鄉，相互之間的差距將會逐步縮小，而且在將來，城鄉之間有可能建立一體化的社會保障體系。
――農村宅基地和承包地使用權缺乏市場化的退出(流轉)機制，使得城鎮化動力下降
按照當前的政策，農村宅基地和承包地歸集體所有，使用權只能在集體成員之間流轉，根本沒有市場化收益。農村居民如果要轉為城鎮居民，其宅基地和承包地往往要無償交還給集體，而這對農民來說是一個很大的損失。
在我國不少中小城鎮放開戶籍政策的實踐中，有不少農民在權衡利弊后往往會保留其宅基地和承包地而不愿轉變成為城鎮戶口。而且在發達城市的郊區、大城市的郊區，由于在同樣成本的情況下，農村有相對舒適的居住環境和相對寬敞的居住空間，以及農村土地被征用或改變性質后會產生巨大的收益預期，很多農村居民更是不愿意轉變成城鎮居民戶口，甚至有城鎮戶口的居民還想將其轉換為農村戶口，出現“逆城市化”現象。
――人口流動政策的日益寬松使得城鎮化動力下降
我國人口流動政策日益寬松，使得農業轉移人口可以在不放棄自己農業戶口的前提下，根據自己的收入預期，在全國自由尋求更好的就業機會，分享城鎮化的收益。目前乃至今后相當長一段時期內，農業收入和非農收入之間仍將保持較大的差距，但人口的自由流動可以有效彌補這種差距。隨著農業生產的機械化程度日益提高，農民花費到農業生產上的時間日益減少、勞動強度也日益減輕，農民可支配的自由時間日益增多，農民可以利用更多的自由時間到城鎮從事非農生產，獲得較高的收入。如果農民能夠在城鎮獲得很高的收入，農民可以將自己的土地讓老人親戚耕種、轉包甚至撂荒，以獲得更高的綜合收益。從我國農村發展的實際看，農民收入愈高的地方，
其非農收入占的比重就愈高，農民發家致富往往不是靠農業，而是靠非農產業。
自由寬松的人口流動政策使得在城鎮有就業能力的農村青壯年人口絕大部分都已經流動出來，在長期超低生育率的影響下，隨著我國老齡化的加速推進，農村新增青壯年人口將會在達到峰值后呈現較快減少的勢頭，從而在根本上使得我國城鎮化減速。
――城鎮產業結構的優化升級將在一定時期內減少普通勞動者的就業機會，從而降低城鎮化動力
目前我國正處在轉變發展方式、調整優化結構的關鍵時期，在這一過程中，資本、技術都會對普通勞動力產生排擠作用，減少普通勞動者的就業機會。即便是在傳統的吸納普通勞動者就業較多的行業，目前隨著機械化、自動化程度的提高，其吸納普通勞動者就業的人數也大大減少，如紡織、食品、機械組裝、玩具制造等行業。而農村轉移人口一般只是普通勞動者，在轉方式、調結構的過程中受到的就業影響十分明顯。
三管齊下，積極提升城鎮化質量
――積極推進農民工市民化
黨的十七屆五中全會提出，要把符合落戶條件的農業轉移人口逐步轉為城鎮居民作為推進城鎮化的重要任務，注重在制度上解決好農民工權益保護問題，這標志著我國城鎮化已經進入注重質量的重要階段。在我國社會保障仍然按照城鄉分別推進、還未實現一元化管理的情況下，目前需要重點解決的就是在城鎮有穩定工作、并且長期生活在城鎮的農民工的市民化問題。從發展的眼光看，農民工市民化是我國城鄉社會保障不健全時期的特殊產物，農民工市民化實質上是使農民的社會保障和相關待遇市民化，在城鄉社會保障實現一元化管理后，此問題就不復存在了。
對于農民工市民化問題，目前要從惠農和改善民生的角度出發，充分尊重農民工的自身意愿，一方面要積極研究農村社會保障向城市社會保障的轉換問題，另一方面在農村宅基地和承包地使用權無法市場化退出(流轉)的情況下，積極探索允許農民工帶地(保留宅基地和承包地)城鎮化的做法，即允許農民在保留宅基地和承包地的前提下，享受城鎮的社會保障體系和相關待遇。
從長遠來看，我國城鄉社會保障要實行一元化管理，從根本上解決限制農業轉移人口的種種制度障礙。
――積極探索農村土地使用權的市場化流轉機制
為了保障糧食生產，國家對農村土地使用權的流轉進行了嚴格的限制。同時在農村社會保障極不完善的情況下，農村土地在很大程度上承擔了農村社會保障的功能，如果放開流轉農村土地使用權，可能會產生社會問題。
目前農村社會保障的框架已經建立起來，而且會不斷完善，土地承擔社會保障的功能在逐步弱化。而且隨著農業生產條件和生產技術的改善，農業的綜合生產能力在不斷提高，國家可以在對農村土地使用性質進行嚴格管理的前提下，逐步在更大范圍甚至全國放開土地使用權流轉，給已經城鎮化但擁有農村土地的居民一個市場化退出渠道，讓其分享土地使用權市場化退出的收益。
1998年城市居民房改以后，作為國有土地的城市住宅用地的使用權已經開始在全國市場化流轉，房改之前按照分配制獲得房產的城市居民因此獲得了巨大的資產收益。對于農村居民而言，作為集體土地的農村住宅用地的使用權目前還無法在全國進行市場化流轉，農民在轉成城鎮戶口后只能無償交還集體，這是很不公平的，而且很多農民也是不情愿的。要參照城市住宅用地使用權全國市場化流轉的方法，探索逐步推進農村住宅用地使用權的全國市場化流轉以及承包地使用權的全國市場化流轉的方式方法，讓農村居民與城鎮居民一樣分享其按分配制獲得土地使用權的巨大收益，減少農村居民在城鎮化過程中的后顧之憂。
――不斷提升城鎮的綜合承載能力
盡管我國的城鎮化速度會有所下降，但是未來一段時期仍將保持較快的速度，人口和產業仍將會向城鎮集中，提高城鎮的綜合承載能力和集約化程度就顯得格外重要。
目前，環渤海、長三角、珠三角三大城市群以不足4%的國土面積，集聚了18%的人口，創造了40%的國內生產總值。如果按照區域間人均地區生產總值均衡的原則，這些城市群的人口數量還要翻番，城市群仍將是未來吸納人口的主體，也是未來我國推進城鎮化的重點。
在推進城鎮化的過程中，要切實改變城鎮土地利用粗放的模式，使城鎮建成區擴張的速度與其吸納人口增長的速度基本保持一致，按照集約高效的要求，提高國土空間利用效率，增強城鎮的可持續發展能力。按照以人為本的原則，切實重視城市的規劃和建設，不斷完善城鎮功能和基礎設施，打造宜居城鎮。
