央地關(guān)系中的潛規(guī)則現(xiàn)象及其矯治
時(shí)間：2011-08-29 09:32:34
來源：浙江社會(huì)科學(xué)
文章以相機(jī)授權(quán)體制與財(cái)稅分權(quán)體制的悖論為框架，剖析了蔓延于我國央地關(guān)系中的典型的潛規(guī)則形態(tài)：中央和地方均存在采取非規(guī)范的方式與對(duì)方互動(dòng)的偏好。文章認(rèn)為相機(jī)授權(quán)體制存在授權(quán)透明度和規(guī)范度不高的弊端，侵蝕了財(cái)稅分權(quán)后的地方利益，加之我國當(dāng)前普遍存在的預(yù)算軟約束的積弊，是央地關(guān)系中潛規(guī)則現(xiàn)象泛濫的體制原因。而各級(jí)各類的“駐京辦”則是其中的重要載體。要矯治這種“病態(tài)”的央地關(guān)系，根本一條是實(shí)行制度化授權(quán)體制，保障中央對(duì)國家核心權(quán)力的“透明化集中”和地方對(duì)國家非核心權(quán)力的“固定式分享”。
關(guān)鍵詞：相機(jī)授權(quán)；財(cái)稅分權(quán)；潛規(guī)則；駐京辦
近年來，各級(jí)各類的“駐京辦”引發(fā)的違規(guī)及腐敗問題為政、社、學(xué)各界所關(guān)注。尤其是隨著分稅制、轉(zhuǎn)移支付制和區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實(shí)施，駐京辦不僅數(shù)量在暴增，而且職能特殊、能量也不小。“駐京辦”熱有兩個(gè)鮮明的特征：一是增長速度正好契合了中央與地方權(quán)力配置關(guān)系的歷史演變；二是與國家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控周期緊密相關(guān)，中央實(shí)施規(guī)劃和調(diào)控的力度越強(qiáng)，地方設(shè)立駐京辦的動(dòng)力就越足。這說明駐京辦還只是問題的表象，其背后的實(shí)質(zhì)是中央對(duì)地方的相機(jī)授權(quán)體制令央地政府間的權(quán)力配置不夠透明、不夠規(guī)范，缺乏剛性。由此，地方政府選擇何種方式參與、影響和執(zhí)行中央的決策就有較大的彈性，而中央政府及其部門采取何種方式放權(quán)、干預(yù)和監(jiān)督地方政府行為也有諸多選項(xiàng)。質(zhì)言之，央地關(guān)系中的潛規(guī)則運(yùn)作空間及其惡果不容小覷。
一、問題的提出：央地關(guān)系中的潛規(guī)則形態(tài)
所謂潛規(guī)則就是“不好明說，而又雙方認(rèn)可的行為準(zhǔn)則，是彼此心照不宣的期待。”有學(xué)者曾從歷史政治的“陋規(guī)”中概括出“潛規(guī)則”含義：
“真正支配歷史官僚集團(tuán)行為的東西，在更大程度上是非常現(xiàn)實(shí)的利害計(jì)算。這種利害計(jì)算的結(jié)果和趨利避害抉擇的反復(fù)出現(xiàn)和長期穩(wěn)定性，構(gòu)成了一套潛在的規(guī)矩，形成了許多本集團(tuán)內(nèi)部和各集團(tuán)之間在打交道的時(shí)候長期遵循的潛規(guī)則。這是一些未必成文卻很有約束力的規(guī)矩。”雖然，政府行為中的潛規(guī)則情形復(fù)雜，但這一概括精辟地道出了潛規(guī)則的基本特征：形式上的隱形約定和本質(zhì)上的非規(guī)范強(qiáng)制。
央地關(guān)系中的潛規(guī)則就是指央地政府的某些部門或個(gè)人在公務(wù)活動(dòng)中通過長期的利害計(jì)算和趨利避害抉擇形成的關(guān)于公權(quán)力運(yùn)用和公共利益處置方式的非正式約定。這些約定并沒有明確的法制規(guī)范認(rèn)可，其運(yùn)行方式也具有較大的隨意性，但拘束力卻非同小可。這些部門和個(gè)人之所以偏好于按照非正式約定來行事，既是在央地現(xiàn)行的權(quán)力配置體制下，各方不斷試錯(cuò)和反復(fù)博弈的經(jīng)驗(yàn)積累，又是各方“共贏”的權(quán)宜之策，他們可以從中得到利益、效率和便利，又不需要承擔(dān)正式約定給自己增加的成本以及法律和道義責(zé)任。央地互動(dòng)過程中的潛規(guī)則現(xiàn)象多發(fā)生在事權(quán)、財(cái)權(quán)和用人權(quán)的配置問題上。從中央層面講，主要表現(xiàn)為國家政策的部門化，即“行政部門利用法定職權(quán)和掌握的國家立法資源，在起草國家法律、行政法規(guī)時(shí)過于強(qiáng)調(diào)本部門的權(quán)力而弱化相應(yīng)的責(zé)任；制定部門規(guī)章、編制行業(yè)規(guī)劃、實(shí)施宏觀政策時(shí)，偏離了整體的國家政策方針和公共利益，力圖通過國家法律、法規(guī)、規(guī)章來鞏固和擴(kuò)大本部門的各種職權(quán)以及本部門、相關(guān)企業(yè)和個(gè)人的既得利益”；從地方層面講，主要表現(xiàn)為迫于非理性的地方競(jìng)爭(zhēng)而曲意向中央示好，即在行政集權(quán)和財(cái)稅分權(quán)背景下，各地方為爭(zhēng)取財(cái)稅資源、發(fā)展空間、優(yōu)惠政策和晉升機(jī)會(huì)而采取體制外的方式取悅或應(yīng)對(duì)中央有權(quán)部門。這類潛規(guī)則形式多樣，下面分別從中央調(diào)控地方的潛規(guī)則和地方應(yīng)對(duì)中央的潛規(guī)則兩方面略述一二。
（一）中央有關(guān)部門調(diào)控地方的潛規(guī)則
1、“擴(kuò)權(quán)卸能”。中央政府部門利用自身主持或參與國家政策安排的便利，不斷在改革中擴(kuò)充財(cái)稅支配權(quán)和行政審批權(quán)，同時(shí)又把大量的職能和事能卸載給地方，令地方不堪重負(fù)。例如，分稅制改革后，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重度從原來不到三七開的水平大幅提高到五五開強(qiáng)，而央地財(cái)政支出比重則由三七開下降到二八開。在此背景下，中央各職能部門一方面盡可能在中央政府的權(quán)力和資源總盤子中擴(kuò)大本部門的份額、做大本部門預(yù)算，以積累其調(diào)控地方政府的權(quán)威基礎(chǔ)和資源總量；另一方面又采取“共建”、“配套”、“放權(quán)（事權(quán)）”等方式轉(zhuǎn)移許多外溢性、區(qū)域性的公共服務(wù)職能，“其結(jié)果是地方政府特別是基層政府的財(cái)政壓力增大”，“地方政府不得不尋求財(cái)政收入的增長點(diǎn)”，其中就包括求助中央的資助。
2、“鞭打快牛”。分稅制雖然在抽成問題上緩解了中央實(shí)施“鞭打快牛”策略的沖動(dòng)，但由于我國區(qū)域發(fā)展的不平衡性，中央“抽肥補(bǔ)瘦”的財(cái)政平衡手段從未退出。一方面，中央總是不滿足地期待經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)好、資源稟賦好的地區(qū)有更好的經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績(jī)，并對(duì)其貢獻(xiàn)的預(yù)期提出特殊要求。另一方面，在資源分配上，中央又一直都根據(jù)各地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度區(qū)別對(duì)待，對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央會(huì)既給政策，也給資助，而對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)通常是只給政策、經(jīng)費(fèi)自籌。總體上，地方受到中央資助和優(yōu)惠的程度是與其經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度成反比的。
3、“晉升錦標(biāo)賽”。中央除了用財(cái)稅資源分配手段調(diào)控地方，還格外注重用人事安排的手段，使各級(jí)地方官員加入持久的“政治晉升錦標(biāo)賽”，以強(qiáng)化地方執(zhí)行中央政策。中央對(duì)什么樣的干部可以在這場(chǎng)競(jìng)賽中勝出握有裁決權(quán)，其中的標(biāo)準(zhǔn)與地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、財(cái)稅貢獻(xiàn)度關(guān)系密切。一般情況下，有發(fā)達(dá)地區(qū)工作經(jīng)歷的干部獲得晉升的機(jī)會(huì)更多，以致地方干部心中都有同樣的心理印記：“有經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)不一定就行，但沒有經(jīng)濟(jì)業(yè)績(jī)則萬萬不行”。當(dāng)然，中央對(duì)這樣的承諾從來就沒有正式過，但這一隱形承諾卻對(duì)符合晉升年齡的地方干部構(gòu)成了一種剛性約束和激勵(lì)。
（二）地方應(yīng)對(duì)中央的潛規(guī)則
1、“常常跑部”。對(duì)地方政府來說，“跑部”是練基本功，不過這里有兩種不同的情況：發(fā)達(dá)地區(qū)主要是“跑部求章（公章）”、而欠發(fā)達(dá)地區(qū)則是“跑部錢進(jìn)”。目前我國仍有1/3左右的省區(qū)是“輸血財(cái)政”，爭(zhēng)取中央財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡和履行公共服務(wù)職能的重要支柱。而分配這些財(cái)力資源的部、委、辦、局有三四十家，地方政府必須經(jīng)常跑、分頭跑。因此，中西部地區(qū)設(shè)立駐京辦的動(dòng)力強(qiáng)勁，以至于省政府各委辦廳局都設(shè)，而且這類駐京辦的職能也特別專注于中央項(xiàng)目投資和財(cái)政補(bǔ)貼。發(fā)達(dá)地區(qū)“跑部”主要是為項(xiàng)目審批、規(guī)劃核準(zhǔn)和政策許可，他們很清楚“哭窮也沒有用”，因此，這些地區(qū)設(shè)立駐京辦的動(dòng)力不是那么足，駐京辦的職能更側(cè)重于摸清中央的發(fā)展思路、搜集經(jīng)濟(jì)信息和聯(lián)結(jié)鄉(xiāng)誼。
2、“打擦邊球”。為應(yīng)對(duì)中央下放事能之策，地方政府練就了高超的“打擦邊球”技術(shù)，通常都會(huì)對(duì)各項(xiàng)事能進(jìn)行篩選過濾，挑其中有利和便利的部分宣傳、執(zhí)行，而對(duì)其中不利或不易執(zhí)行的部分則觀風(fēng)使舵或淺嘗輒止。這包括三種情況：其一，對(duì)中央提倡、地方需要又有利于改善自身形象的事項(xiàng)，采取“好大喜功”之策。基于中央發(fā)動(dòng)的“晉升競(jìng)賽”的隱形承諾，地方政府在上工程、搞項(xiàng)目時(shí)，已形成要搞就盡可能做大的決策思維和做轟動(dòng)效應(yīng)之事的沖動(dòng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)爭(zhēng)縣、市第一，縣、市爭(zhēng)省區(qū)第一，再往上目標(biāo)定位就更高了。形成“數(shù)字出官、官出數(shù)字”的潛規(guī)則。其二，對(duì)中央委托、地方有困難的事項(xiàng)，地方政府的擔(dān)當(dāng)?shù)拙€是不發(fā)生群體性不滿，讓上面很難揪到辮子，形成了所謂“三不管”的潛規(guī)則，即“群眾不上訪，不管”、“媒體不曝光，不管”、“上級(jí)不批示，不管”。其三，對(duì)中央?yún)f(xié)調(diào)、多地參與的區(qū)域性公共事務(wù)，地方政府一般采取“不挑頭、不落尾”的策略，形成地方抱團(tuán)與中央博弈的潛規(guī)則，致使多數(shù)外溢性事務(wù)治理，如環(huán)保、打假、維權(quán)等等陷于“公地悲劇”。
3、“預(yù)算軟約束”。“預(yù)算軟約束”可以說是地方應(yīng)對(duì)中央“擴(kuò)權(quán)卸能”、“鞭打快牛”和“晉升承諾”的總策略。因?yàn)椋醒脒@三條調(diào)控地方的辦法，條條都會(huì)擠壓地方的財(cái)力空間。地方多采取倒逼的辦法——“做大開支、隱藏收入、上交債務(wù)”。在組織財(cái)政收入方面，地方會(huì)盡可能尋求不受中央監(jiān)管的預(yù)算外收入的增長，在稅收增長好的年份，采取緩征辦法，以免收入基數(shù)過大給下年任務(wù)的完成帶來困難。而在財(cái)政支出方面，則盡可能做大項(xiàng)目、做大政績(jī)，這樣既可以提高年度支出基數(shù)，又可以給主政官員在“晉升錦標(biāo)賽”中加分，因而，幾乎沒有哪個(gè)地方政府不舉債的。盡管中央三令五申，嚴(yán)禁地方政府用財(cái)政擔(dān)保借債，但地方政府很少用心去控制債務(wù)，因?yàn)檎挥幸患遥麄儾幌嘈胖醒霑?huì)見死不救，聽令他們破產(chǎn)。
二、相機(jī)授權(quán)侵蝕財(cái)稅分權(quán)：央地關(guān)系中滋生潛規(guī)則的體制歸因
所謂相機(jī)授權(quán)是指中央政府根據(jù)不同的時(shí)機(jī)、環(huán)境有差別地決定對(duì)地方授權(quán)的內(nèi)容、程度和方式的央地權(quán)力配置體制。作為一個(gè)超大規(guī)模、區(qū)域發(fā)展不平衡的單一制國家，我國采取相機(jī)授權(quán)機(jī)制，既有利于發(fā)揮中央宏觀調(diào)控功能，也有利于發(fā)揮地方資源稟賦的優(yōu)勢(shì)。但是，相機(jī)授權(quán)體制存在權(quán)力配置的不公平性、不規(guī)范性和承諾的不確定性等明顯漏洞，與分稅制構(gòu)建的相對(duì)剛性的央地權(quán)力、利益配置機(jī)制形成沖突。特別是中央有關(guān)部門未必有充分的信息和動(dòng)力去把握地方稟賦的差異，這樣相機(jī)授權(quán)就容易造成授權(quán)失誤或效率流失，引發(fā)地方不公平競(jìng)爭(zhēng)，迫使地方采取潛規(guī)則方式應(yīng)對(duì)中央的調(diào)控。
（一）相機(jī)授權(quán)的不公平性激發(fā)地方采取潛規(guī)則方式示好中央的動(dòng)力。根據(jù)單一制國家結(jié)構(gòu)形式的制度安排，中央可以對(duì)地方進(jìn)行有差別的授權(quán)，比如，中央選擇不同的時(shí)機(jī)和地點(diǎn)試行經(jīng)濟(jì)特區(qū)、開放城市、綜合試驗(yàn)區(qū)、保稅區(qū)、開發(fā)區(qū)政策和各種區(qū)域發(fā)展規(guī)劃。這種不公平的授權(quán)方式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代對(duì)地方的觸動(dòng)不大。因?yàn)椋姓呢?zé)權(quán)利由中央總攬，地方雖無大權(quán)，但也無需擔(dān)當(dāng)剛性的責(zé)任、無獨(dú)立的利益主體地位，地方爭(zhēng)取更多自主權(quán)的動(dòng)力不足。這就是為什么改革開放后的前十年，基本上是中央動(dòng)員地方改革，而地方處于等待、觀望的格局，即便到了二十世紀(jì)九十年代初，中央決定開發(fā)開放浦東之時(shí)，上海人沒有表現(xiàn)出格外的欣喜，其他地方也沒有爭(zhēng)搶的架勢(shì)。但是隨著我國向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的深入，特別是實(shí)施分稅制改革后，地方政府的利益主體地位得到迅速強(qiáng)化，地方有了獨(dú)立的財(cái)稅支配權(quán)，各地對(duì)中央相機(jī)授權(quán)機(jī)會(huì)的爭(zhēng)搶動(dòng)力迅即就激發(fā)出來了。1994年以后，中央作出的每一次相機(jī)授權(quán)決定：中西部開發(fā)、東北振興、濱海試驗(yàn)區(qū)、成渝城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)以及各種具體的城市規(guī)劃，無不是在地方激烈競(jìng)爭(zhēng)的氛圍中敲定的。因?yàn)椋恳淮蜗鄼C(jī)授權(quán)機(jī)會(huì)的開閘，就意味著獲得者將兼得優(yōu)惠政策、自主發(fā)展的空間和更多的財(cái)稅資源。而這種機(jī)會(huì)并非各地均沾，地方不得不鉚足勁向中央示好。如果中央授權(quán)的法規(guī)、程序和標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，地方采取潛規(guī)則方式最大限度地獲取中央及其部門的支持的動(dòng)力就會(huì)大大增強(qiáng)。
（二）相機(jī)授權(quán)的不透明性為地方采取潛規(guī)則方式示好中央提供了可能。我國相機(jī)授權(quán)的不透明特征在內(nèi)容和程序兩大方面都很明顯。在內(nèi)容上，從中央到縣鄉(xiāng)各級(jí)政府的職能基本同構(gòu)，以致于連中央官員也感嘆，“除了外交、國防之外，幾乎所有的事務(wù)我們分不清哪些是中央職能，哪些是地方職能”。這意味著，各級(jí)政府在承擔(dān)職能和責(zé)任上都有選擇“搭便車”的可能。但實(shí)際上問責(zé)權(quán)掌握在中央政府手中，當(dāng)?shù)胤秸ㄟ^利益博弈選擇機(jī)會(huì)主義做法，放棄某些公共管理職能和職責(zé)時(shí)，就需要與中央的相關(guān)部門搞好關(guān)系，否則，就有可能被問責(zé)。此時(shí)，職責(zé)授受不清就是最好的托詞。在程序上，我國沒有專門的法律來規(guī)范央地關(guān)系，除了《憲法》的粗線條安排之外，只有《中央政府組織法》和《地方政府組織法》涉及央地職責(zé)權(quán)的劃分，但這兩部法律恰恰都是對(duì)央地政府職能同構(gòu)的認(rèn)可，因?yàn)椋渲辛信e的政府事權(quán)除了體現(xiàn)出“屬地原則”外，基本雷同。而對(duì)于中央及其部門采取何種方式、標(biāo)準(zhǔn)、原則和程序?qū)Φ胤竭M(jìn)行授權(quán)、審批項(xiàng)目和提供財(cái)政補(bǔ)助，均沒有法律層級(jí)的規(guī)范予以明確。比如，中央自實(shí)施分稅制以來對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政投入逐年增加，現(xiàn)在已接近兩萬億元的規(guī)模，而對(duì)這塊巨額資金的分配問題，卻只有一個(gè)行政色彩非常濃厚的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》來管理，缺乏足夠剛性的法律約束。那么，給誰不給誰可能就在一閃念之間。在巨大的自由裁量空間里，一筆巨資、一個(gè)大項(xiàng)目，給誰都是給，給誰都可以羅列一筐的理由；給與不給之間，往往就是“功夫在詩外”。
再則，我國政府信息公開的法制建設(shè)起步晚，至今還沒有頒行《信息公開法》，現(xiàn)行的《政府信息公開條例》對(duì)政府信息公開義務(wù)的強(qiáng)制性有限。一直以來中央有關(guān)部門所公布的項(xiàng)目審批信息和1994年后轉(zhuǎn)移支付的信息，僅限于名稱、數(shù)量、地點(diǎn)等最基本的內(nèi)容，至于批準(zhǔn)的理由、有多少競(jìng)批單位、各自的優(yōu)勢(shì)如何？這些能令競(jìng)爭(zhēng)參與方信服的信息無從知曉。難怪，分稅制后，地方政府會(huì)如此積極地加入到“駐京辦”熱中來。正因?yàn)橄鄼C(jī)授權(quán)內(nèi)容的模糊性，地方?jīng)]有駐京機(jī)構(gòu)，害怕他們爭(zhēng)取授權(quán)的優(yōu)勢(shì)不為中央有關(guān)部門所了解；正因?yàn)橄鄼C(jī)授權(quán)程序的不透明和不規(guī)范性，地方不設(shè)駐京機(jī)構(gòu)，害怕其他地方到中央有關(guān)部門使了什么手段，其結(jié)果只好大家都設(shè)立駐京辦，大家都運(yùn)用點(diǎn)“潛規(guī)則”。
（三）相機(jī)授權(quán)侵蝕著分稅制給地方帶來的自主性，迫使地方采取潛規(guī)則方式應(yīng)對(duì)中央的調(diào)控。分稅制的實(shí)施提高的不僅僅是中央財(cái)力占全國財(cái)力的比重，它作為我國首個(gè)具有剛性授權(quán)色彩的體制，其承諾可信穩(wěn)定，激勵(lì)功能強(qiáng)大。所以，分稅制改革后，央地的絕對(duì)財(cái)政收入都連年以兩倍于GDP 的增速增長。這意味著地方會(huì)有加速發(fā)展的欲望和條件。但是，中央有權(quán)部門的相機(jī)授權(quán)規(guī)則遠(yuǎn)不如分稅制那樣清晰和規(guī)范，形成了央地間行政集權(quán)與財(cái)稅分權(quán)的矛盾格局，客觀上會(huì)令地方實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的計(jì)劃擱淺。由于一些中央部門將國家政策安排權(quán)、資源配給權(quán)、規(guī)劃及項(xiàng)目的審批權(quán)部門化，即便地方有自主建設(shè)和提供公共服務(wù)的條件和能力，也不一定能按照正式規(guī)范得到行政許可，這樣，地方就會(huì)想方設(shè)法（包括采取潛規(guī)則方式）去改變相機(jī)授權(quán)的不確定性。而分稅制后，地方的可支配財(cái)力、特別是預(yù)算外收入大為增強(qiáng)，他們完全有條件去“經(jīng)常跑部”。
加之，現(xiàn)階段我國公共預(yù)算制度還未成型，社會(huì)及民眾難以有效監(jiān)督地方政府和官員如何動(dòng)用財(cái)政資源，地方政府和官員就可以不為高額的“跑部”成本擔(dān)責(zé)。
三、體制失信、腐化與道德風(fēng)險(xiǎn)：央地關(guān)系中潛規(guī)則蔓延的危害
我國央地關(guān)系中的潛規(guī)則現(xiàn)象既由體制滋生，又由某些央地官員的利益驅(qū)動(dòng)滋生。如果聽令此類規(guī)制蔓延，將會(huì)使正式體制的失信和更多的官員陷入腐化和道德危機(jī)。
（一）正式體制的可信度降低、損害政府形象。其一，行政潛規(guī)則泛濫會(huì)衍生另類制度環(huán)境，破壞正式制度的生長鏈。正常的行政秩序來源于人們接受正式行政制度的安排。制度環(huán)境好比是生成制度的土壤，制度環(huán)境不好就不能充分保證合乎大眾理性的制度的創(chuàng)制和運(yùn)行。正式制度是在公開、公正、民主和科學(xué)的程序環(huán)境中創(chuàng)制出來的，它保證了正式制度的合法性、有效性和科學(xué)性。而潛規(guī)則是非公開交易的隱形約定，它生成并運(yùn)行于中國傳統(tǒng)的由血緣、鄉(xiāng)緣、學(xué)緣、業(yè)緣等非正式組織構(gòu)成的人情網(wǎng)絡(luò)和狹隘的部門利益、地方利益鏈中，代表的是局部理性的意志，脫離了大眾理性的監(jiān)控。如果既有的行政潛規(guī)則得不到遏制，就等于認(rèn)可了潛規(guī)則的合法性，由此，一個(gè)個(gè)地方和部門的小圈子、小團(tuán)體都有可能成為創(chuàng)制規(guī)范的“土壤”，行政潛規(guī)則也將不斷衍生和復(fù)制出來。其二，行政潛規(guī)則泛濫將直接侵蝕正式規(guī)范的權(quán)威，形成多規(guī)則治理格局。潛規(guī)則的存在是對(duì)顯規(guī)則體系的一種反制，因?yàn)闈撘?guī)則往往是對(duì)顯規(guī)則的曲解、過濾和變通，使得好的政策或者政策中的核心精神難以落實(shí)，產(chǎn)生政策執(zhí)行中的“梗阻”、“走樣”現(xiàn)象。特別是，當(dāng)潛規(guī)則現(xiàn)象形成一定的氣候后，顯規(guī)則的發(fā)布往往難以立即引起社會(huì)的關(guān)注，也不會(huì)在民眾中產(chǎn)生樂觀的預(yù)期，因?yàn)樗麄円葷撘?guī)則的反應(yīng)。在這里，顯規(guī)則與潛規(guī)則的關(guān)系儼然是“坐皇帝”與“站皇帝”的關(guān)系，顯規(guī)則到底能執(zhí)行到什么程度要看潛規(guī)則反應(yīng)的強(qiáng)度。久而久之，堅(jiān)守顯規(guī)則的環(huán)境就會(huì)被破壞，勇于抗拒潛規(guī)則的公職人員也容易受到不公正的對(duì)待，造成行政官員無法充分地照章辦事，社會(huì)及民眾也難以指望正式制度的安排會(huì)給他們帶來穩(wěn)定的發(fā)展預(yù)期的局面。其三，行政潛規(guī)則的泛濫會(huì)催生“亞行政”現(xiàn)象，損毀政府形象。著名社會(huì)學(xué)家貝克在談到“亞政治”時(shí)曾表達(dá)過這樣的意思，認(rèn)為“亞政治”是政治系統(tǒng)失去自主性，非政治因素介入政治生活，并把風(fēng)險(xiǎn)丟給政府，而政府需要為超出其控制的東西負(fù)責(zé)的現(xiàn)象。
套用貝克的思想來解讀潛規(guī)則的危害是十分貼切的。行政潛規(guī)則不是本來意義上的行政規(guī)范，卻時(shí)刻約束著政府的行為，它像一股不斷刺激和逼迫公職人員偏離政治本來的宗旨而為少部分人謀利的力量。由于潛規(guī)則是隱蔽的、寄生的，它從來不用為所引發(fā)的不良行政后果負(fù)責(zé)，社會(huì)及民眾無法找潛規(guī)則發(fā)泄怨恨，最后，這些帳都賴在顯規(guī)則身上，由整個(gè)政府來“背黑鍋”。從這個(gè)意義上講，行政潛規(guī)則是對(duì)正式規(guī)范、合法政府和正常行政秩序的綁架。
（二）官員陷于行政道德風(fēng)險(xiǎn)。一方面，行政潛規(guī)則泛濫會(huì)直接沖擊公正、公平、公開和公益等基本的行政道德準(zhǔn)則，限制其作用范圍。潛規(guī)則的基本特征是隱形、非正式和不確定性，它保護(hù)的是小圈子的利益，它提供的所謂便捷的行政效率是通過不公平的機(jī)會(huì)和手段獲得的，其作用過程是隱密的，完全脫離了大眾監(jiān)督的視野。如果行政潛規(guī)則肆意在央地互動(dòng)關(guān)系中彌漫，中央有權(quán)部門就不可能真正秉持公正、公平、公開和公益的原則來審批項(xiàng)目、配置資源，地方各級(jí)政府也不可能實(shí)心向中央反饋信息、執(zhí)行中央政策，原本以公心事公務(wù)之德可能成例外，而機(jī)會(huì)主義取向則可能變常態(tài)。另一方面，行政潛規(guī)則泛濫會(huì)強(qiáng)制性或誘致性地將央地的一些部門和官員拖入“逆向選擇”的道德拷問深淵。央地互動(dòng)的一些潛規(guī)則之舉在一定意義就是遵循潛規(guī)則支配的受益性誘致和拒絕潛規(guī)則約束的高昂代價(jià)強(qiáng)制的結(jié)果。好比A 、B 兩地同時(shí)競(jìng)爭(zhēng)中央部門的某個(gè)行政許可，假設(shè)結(jié)果是唯一的，如A 獲批，B 將出局，反之，A 出局；再假設(shè)過程和標(biāo)準(zhǔn)是模糊的，則A 、B 都不可能僅僅遵守顯規(guī)則的約束，而不采取潛規(guī)則的方式。因?yàn)椋珹 沒有確切的信息、也不敢冒出局的風(fēng)險(xiǎn)相信B 和中央主管部門的互動(dòng)是無瑕疵的，反過來，B 也一樣。除非信息絕對(duì)對(duì)稱和監(jiān)督無死角，而事實(shí)上這樣的條件是不存在的。因此，只要存在潛規(guī)則選項(xiàng)，參與競(jìng)爭(zhēng)的各方都會(huì)不同程度地嘗試潛規(guī)則。在地方官員面對(duì)中央組織的“晉升錦標(biāo)賽”時(shí)，其采取的行為模式也是如此。按潛規(guī)則行事的模式大多是多次經(jīng)驗(yàn)試錯(cuò)的結(jié)果。起初，它往往只是很小的利益關(guān)聯(lián)圈子內(nèi)認(rèn)可的一種處置公權(quán)力和公益的方式，但隨著這個(gè)小圈子掌握的行政資源越來越多，并對(duì)圈子外的機(jī)構(gòu)和個(gè)人產(chǎn)生強(qiáng)大的吸附力，圈外成員也會(huì)嘗試接受潛規(guī)則進(jìn)入圈子分享資源。比如，那些熱衷去“跑官、買官”的公職人員不少都是已經(jīng)嘗試或害怕正常晉升失敗而遵循潛規(guī)則行事的，并非一開始就采取這樣的方式。地方政府在政策執(zhí)行中的“打擦邊球”現(xiàn)象、在治理明顯外溢性的公共事務(wù)時(shí)的“搭便車”做法、在尋求中央扶持時(shí)的“報(bào)憂不報(bào)喜”或“報(bào)喜不報(bào)憂”取向以及為抵制“鞭打快牛”而“隱瞞收入”和為增加留成基數(shù)而“惡意支出”等行為，概莫如此。mv 也就是說，存在零和競(jìng)爭(zhēng)和潛規(guī)則運(yùn)作空間的條件下，競(jìng)爭(zhēng)各方作出逆向選擇或被逼“為娼”的風(fēng)險(xiǎn)并非虛構(gòu)。
