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2024年11月24日
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中國的土地制度是成功的。否則，無法支撐中國30多年的高速發展。
馬克思主義的指導思想和國家法律明確規定：土地漲價歸公。正如城市土地轉換用途的增值不能全歸城市居民一樣，農地轉成建設用地的增值同樣也是不能全歸農民。
國土資源部最重要的任務之一就是要“保證18億畝耕地不減少，還要提升它的價值”。
“增減掛鉤”并不是把農村的土地簡單地搬到城里。“農民被上樓”恰恰是部分地方沒有很好地執行“增減掛鉤”這一政策的要求。決不允許一些地方以“掛鉤”、“置換”為借口圈占農田、強拆強征，損害農民利益。
之所以現在土地用途更換頻繁、土地問題層出不窮，與我國正處于快速城市化進程這一時期有關。
……
這是國土資源部總規劃師胡存智在日前接受《城市化》雜志專訪時，對記者談及的一些關于我國土地制度改革與發展的政策與工作思路。
中國30年持續快速發展得益于成功的土地制度
胡存智直言，這些現象反映了部分人對于中國基本土地制度的不了解，簡單地把國外的土地制度與中國的制度進行類比，甚至直接套用外國的土地制度說明中國的土地制度不合理。
“實際上，中國的土地制度是很有特點的，較好地適應了社會主義市場經濟的要求，既保持著土地公有制的特點，同時具備了在市場上作為要素進行交換的特征。這在世界上也是比較獨特的，應該說，中國的土地制度總體上是一個比較成功的制度。這是最基本的結論。”
他反問，“如果這個制度不合理， 30多年的改革開放如何能取得世界為之矚目的進步和成績？一個錯誤的土地制度如何支撐中國30多年的持續高速發展？而且現在還在持續保障中國的發展，目前也沒有顯現出這個制度會成為今后發展的根本性的制度障礙。”
在胡存智看來，盡管現行制度本身存在缺點，但在科學發展、可持續發展的道路上，這一制度對中國發展的保障是強有力的，迄今為止，仍具有鮮明的特點和強大的生命力。在中國土地制度的眾多特點中，他特別選取了與城市化關系最密切的兩點來做出說明。
首先，由于利用土地會對他人、對周邊環境及其對社會都會有很大的影響，因此與世界其它國家一樣，我國確立了土地用途管制制度，法律明確規定對土地的用途實行管制，土地用途受社會的制約。“很多人誤認為自己的土地，想怎么用就怎么用，這是不對的。”
其次，土地不同的用途轉換時價值會發生變化，而“土地漲價歸公”是這一制度的另一鮮明特點。胡存智說，正是對這一特點的模糊認識引發了土地增值歸誰的爭論。
從土地經濟學的角度來看，中國土地制度中所包含的土地經濟關系是以馬克思的地租理論或者說古典經濟學的基本原理作為基礎的，因此，改變用途帶來的土地增值應歸社會公眾，而不是歸土地所有權人或使用權人。這一點在《憲法》、《物權法》以及《土地管理法》等許多法律中都有明確規定。
“很多人忽視了法律規定的這一條基本原則，誤以為土地漲價歸私而不歸公，這顯然是不對的。還有人試圖從身份來說明問題，認為農村土地轉換用途的所有增值都歸農民，這也是不對的。”胡存智說：“如果說農地轉成建設用地的用途轉換增值都歸農民，那么現在城市土地轉換用途的增值收益為什么不歸城市居民呢？難道農民要有超國民待遇嗎？所以，這一點從理論上是不成立的，從現實上也不成立，從制度上看就更不對了。”
對于政府通過獲取土地取得增值收益來發展經濟的做法，胡存智表示贊同。他說把本屬于社會的收益通過政府收回再用于全社會，這本身就是社會主義制度的優越性。至于對“征地中政府剝奪農民土地增值收益”的批評意見，他認為：從理論上說這是一種誤解，因為不存在剝奪農民的問題；但從實踐上看確實存在著政府對土地增值再分配的失誤。由于政府獲得土地增值收益后對失地農民分配力度不夠，引發了一系列社會、經濟問題。“因此，我們征地制度的改革就是要做到：保證被征地農民生活水平不降低，長遠生計有保障。這樣的政策就體現了將社會的土地增值收益更多地向農民傾斜的再分配原?則。”
他指出，正常的土地市場中，土地都是按現行用途交易的，幾乎不會按未來的土地用途進行交易。所以，在土地征收中按未來的用途進行補償和論價也是不合理的。很多人只關注到了被用作商業開發的高價值土地，卻沒看到做廣場、垃圾站以及道路等公用設施的低價值土地。“要知道，這些土地是不賺錢的，有時候不僅不賺錢，甚至還要貼錢。如果按未來用途，我們對用于房地產開發的土地給予農民高額補償，而對旁邊另一塊做為道路或者廣場開發的土地不給農民補償或者只給予低補償，這公平嗎？”
胡存智表示，根據長期掌握的數字，國家征收的土地一半以上要作為市政設施、福利事業、保障工程的土地來使用，是不能賣錢的。從全社會的角度看，征收補償在各類土地上勢必要做好平衡，個人所獲土地補償與全社會的土地收益也要取得平衡。從建設合理的、公平的、和諧的社會出發，土地經濟理論不能違背基本原則，土地管理政策上不能絕對化、走極端。不少專家并不了解土地的國情，也沒有開展過土地的相關實踐，提出的很多觀點和建議明顯缺乏可操作性。
辯證看待人口與土地城市化的協調發展
胡存智表示，“半城市化”現象是中國城市化進程中特有的現象，也是當前發展階段不可回避的問題。同時，他也指出：“現在許多農村人口11個月在城里，只有春節期間的1個月回到農村，他們到底算哪邊的流動人口？”
“我想，所謂的半城市化是指這些農村人口沒有城鎮戶籍。但問題的根源不是戶籍，實質是不能享受與城市人同等的待遇，這才是問題真正的核心。”胡存智認為，這1.61億農村人口相當于處在過渡狀態中，是一種不穩定狀態，應該引起各級政府的重視，通過各種措施，逐步釋放現在綁定在戶籍上的各種準入條件、福利條件、市民待遇等等，才能加快人口城市化的速度，讓這1.61億農村人口進入城市的穩定狀態。
但他提醒說，“戶籍改革是漸進的過程，應該先從剝離那些最容易去掉的福利條件開始，一點點地推進。操之過急、沒有過渡是不行的。”
“比如，戶籍原來捆綁著城里的一切，糧食關系、就業前提、調動條件等等，現在都松綁了。再比如，原來戶籍是作為能否上學的重要依據，現在只作為分區上學、就近入學的依據了。我們應該沿著這個方向繼續走下去，這樣，人口城市化的問題也就解決了。許多省市通過全部取消農業人口的做法來推進戶籍改革，相當于同時剝離了附著在戶籍上的所有條件，過于激進，不僅陡然增加了社會的負擔，還容易引發各種矛盾和問題。”
另據了解，本世紀以來，與我國城鎮人口增加26％相比，國內城市建成區面積擴張了50％。這意味著，中國土地城市化的速度快于人口城市化的速度。
胡存智認為這一數字顯示的速度差異可能偏大，實際差異應該小一些。其次在高度重視這個問題的同時，應該辯證看待這個問題。“我只想問，北京是越來越寬松了，還是越來越擁擠了？這可以幫助我們做出基本判斷，對于北京這樣的城市，是人口城市化快，還是土地城市化快呢？如果我們籠而統之地感受人群的存在，忽略北京市戶籍人口和非戶籍人口的差別，是不是可以說高度擁擠的北京，土地城市化的速度慢于人口城市化的速度？從這個角度去感受和思考，也許現在不少城市都應該感到：人口城市化已快于土地城市化了。”
“顯然這里邊存在著明顯的的悖論。從享受城鎮基本生活和工作條件的角度看，人口城市化慢于土地城市化；而從人群的物質所在和城市運行狀態的角度看，土地城市化慢于人口城市化。這樣的狀況可以使我們對城鎮化有一個更全面和深入的思考。”
“另外，在城市化的進程中，對于進城人口我們也有一個問題：是筑巢引鳥呢？還是引鳥筑巢呢？我想，答案顯然應該是前者。因為我們不能讓外來人口總是先住在城市旁、工地上？不能永遠這樣！”
基于以上的看法，胡存智表示，在協調土地城市化與人口城市化速度的過程中，不能靠把土地退出來，減緩土地城市化的速度，而應該在人口城市化方面加大力度，實現同步。在這一輪土地利用總體規劃中，實際上是按照人口城市化的速度來安排用地規模的，這是一項重要的規劃原則，也是一次創新。“城市的發展中，總有一個誰先誰后的問題，即使是同步也是在動態中的同步。在這方面，我們應該加以深入研究和判斷，搞清誰先誰后，提前多少為合理的數值區間，這才有利于對城鎮化發展給予科學指導。”
增減掛鉤：利用土地杠桿促進城鄉一體化
“我想，應該從三方面來看這個問題。首先，城增鄉減是歷史規律，是大勢所趨。世界城市化的歷程和結果表明，無一例外都是城市增加，農村減少。 其次，這是中國人多地少的國情決定的，是必須大力實施節約集約用地的需要。” 他解釋說，根據我國最近幾十年、特別是近二十年的發展，發現城市用地增加的同時，農村用地不僅沒有減少還在繼續增加。一方面，在城市化過程中進城的農村人口不得已同時使用了農村和城市土地，形成“雙重占地”；另一方面，由于農村人口進入城市，村莊逐步空心化、老齡化，使農村的建設用地閑置多、效益低、使用粗放、浪費嚴重。
“從當前調查的數字看，全國人均城鎮用地為130平米左右，而人均村莊用地最少在190平米到230平米左右。”胡存智認為，數據表明，農村建設用地是城鎮建設用地的一倍。在目前的社會經濟條件下，如果沒有一些有效措施或者政策鼓勵，農村土地從粗放轉化為集約利用的過程是不會自然發生的。“建設用地不斷增加、甚至城鄉同增的趨勢，對于我們這樣一個人多地少的國家是非常不利的，直接威脅到國家的可持續發展！”
“第三，增減掛鉤本來只是一個實施土地利用總體規劃的政策工具，用于優化用地布局和調整用地結構。”胡存智指出，中華民族賴以生存和發展的土地經過數千年的利用已經不是一張“白紙”，也沒有多少原生態的土地可供城鄉建設利用。所以，很多的發展和建設規劃都必須通過土地整治、通過重塑河山的方式來實現。
“從優化城鄉用地布局的作用看，增減掛鉤具有統籌城鄉用地進行建設的功能。通過讓城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛起鉤來，在城鎮用地增加的同時減少農村用地，促進農村土地利用方式從粗放浪費向高效集約轉化，而非把農村的土地簡單地搬到城里。” 所以，它符合經濟規律、用地發展規律和演化規律。
“從經濟關系來看，增減掛鉤是通過土地杠桿使城市的資金流向農村，促進新農村建設，促進城鄉一體化，從這點來說是一個創舉。因為通過土地整理，減少農村建設用地的同時，提前實現了原建設用地的資源和資產價值，還增加了城鎮建設用地指標。農村建設用地復墾為耕地后，實現耕地總量平衡，有利于保證18億畝耕地不會減少，”
胡存智說，“現在還找不到一個能夠像增減掛鉤那樣促進農村土地集約利用的替代措施。而且農村節約下來的土地資源就地用于城鎮化和工業化，這對于小城鎮和廣大中小城市的發展非常有幫助。對于進城務工的農村人口來說，如果進一步完善這項政策，能夠讓他們帶著自己的‘土地份額’、帶著尊嚴和財產到城里來，有什么不好？沒有這個政策，反而貽誤了農民，讓大量的農民工在城里沒地可用、無地可住。實踐證明增減掛鉤是大勢所趨，得到了各方面的高度認可。現在的關鍵是如何通過進一步的完善，使它惠及更多的農村和農民。”
另外，他還表示，通過增減掛鉤流向城市的土地指標，目前只能用于已經規劃成為建設用地的城鎮土地上。也就是說，即使沒有來自農村的這塊土地指標，城市建設用地將來所需的指標也會由上級逐年無償撥給。差別只在于這些土地是今年還是明、后年用。現在通過增減掛鉤的辦法讓城市提前獲得和使用用地指標，城市需要拿出一部分資金來換取。這樣就使城市的資金流向了農村。
“但一些地方在執行過程中本末倒置，為了城鎮多獲得指標而過分壓縮農村建設用地、強迫農民上樓、違背農民意愿大拆大建。還有擅自開展增減掛鉤試點、隨意擴大試點規模等問題，這都是堅決不允許的。因為我們的出發點不是單純為了城市建設用地，而是為了把農村土地整治好后，構建把資金引向農村的這個機制，從而解決農村和農民問題，解決城鄉統籌中的問題。這次，國土資源部和其他部委一起開展的檢查清理工作，就是要清理存在的問題，糾正不規范的做法，確保增減掛鉤試點和農村土地整治工作健康、有序開展。”
據了解，國土部從2月28日至5月30日開展的城鄉建設用地增減掛鉤試點和農村土地整治清理檢查工作， 覆蓋了2006年以來各地開展增減掛鉤試點和農村土地整治工作，還針對以各種名義擅自開展建設用地置換的活動。通過自查清理、檢查糾正等方式，規范城鄉土地掛鉤和置換活動，糾正對村莊“大拆大建”，防止農民“被上樓”。
“城市化進程中，我們要通過不斷地加強引導，尊重農民意愿為根本，保護農民權益為出發點，逐步實現城市化，絕不能強迫農民上樓。”即將奔赴清查試點城市督導工作進展的胡存智如是說。
土地規劃和管理制度的進一步完善
胡存智表示，“土地規劃與審批、拍賣與監管制度，確實還有值得改進的地方。因為當初制定相關規劃和構建這些制度是根據當時比較平穩的經濟發展考慮的，沒有完全預見到我國經濟和社會這些年來一直持續高速發展，也沒有預見到金融危機等等突發事件的發生和影響。當然，我們現在已經認識到，經濟高速發展時期，既要規范管理，同時還要順應這種高速發展，這就需要我們在規劃和制度上進行調整。”
“比如說規劃，現在我們調整一個規劃的時間間隔已經比較短了，但仍然趕不上發展、變化的速度。這是一個矛盾，既要尊重規劃制定時全社會形成的發展共識和預測，保持規劃的剛性、穩定性和權威性，不能隨意改動。同時，又要修正我們在高速發展時期對未來事物預測、預判不夠準確的缺陷，還要適應現階段新事物、新發展要求我們對原有設想和規劃作出的改變。我們就是要在這些矛盾中找平衡。”
胡存智說，“按照現在的規律，一般只能較系統地預測五年左右的事情，這是快速發展階段給我們帶來的‘痛苦’，也讓我們的工作帶有局限性。因為規劃制定需要一段時間，剛批準頒布又要面臨變動，而如何將變動做得更好，就是我們要把握的。”
對于如何完善相關的管理制度，胡存智表示：“制度的完善要求我們既堅持制度的嚴肅性、規范性，同時還要適應國家快速發展、科學發展所帶來的新的變化和調整。”他還表示，許多后工業化、后城市化的發達國家里，即使有很多不合理的制度也難以改動，雖然體現了穩定和成熟，但與之相比，我們則更幸運，可以對管理制度不斷地改革、完善，適應新的發展。這正是我們國家、我們這個民族大有希望的象征。
對于當前我國的土地規劃與審批、拍賣與監管制度，是否需要進一步完善？ 又該如何完善呢？近年來，一些地方以新農村建設、村莊整治、加快城市化進程等名目，圈占農田、強拆強征，損害農民利益，“農民被上樓”現象屢屢出現。有人將此歸咎于增減掛鉤。那么，胡存智如何回應這一說法？如何讓增減掛鉤回歸本源？中國在取得城市化豐碩成果的同時，也面臨著各種矛盾與問題。如，由中國國際城市化發展戰略研究委員會按城鎮非農人口與總人口之比計算出的2008年城市化率33.28%，與國家統計局按城鎮人口與總人口之比計算出的城市化率45.68%，兩者相差12.4%，這意味著1.61億農村人口處于“半城市化”狀態。在中國經濟高速增長、城市化進程基本健康的發展過程中，土地構成了社會主義市場經濟的核心要素、奠定了中國城市化的基本物質基礎。然而，隨著經濟的發展、改革的深化和各方對完善市場經濟的訴求，引發了在土地問題上的種種沖突，繼而產生了對土地基本制度、土地使用制度改革、土地市場配置方式、土地增值歸誰的種種議論，出現了對地方政府、開發商與農民之間博弈的討論熱點，甚至產生了改革開放之前利用工農產品剪刀差剝奪農民，改革開放后是利用土地增值剝奪農民等觀點。胡存智，壯族，1955年生，廣東興寧人，1974年9月參加工作，1983年11月加入中國共產黨，管理科學博士。現任國土資源部黨組成員、總規劃師。兼任中國土地學會副理事長，中國土地估價師協會常務理事，全國土地估價師資格考試委員會副主任，北京師范大學兼職教授等職。
