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2024年11月24日
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2月24日，國務(wù)院副總理李克強在全國保障性安居工程工作會議上指出，今年保障性安居工程建設(shè)1000萬套是硬任務(wù)。而從2月21日到24日的4天之內(nèi)，住建部以“軍令狀”的形式與各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市簽訂了今年的建設(shè)目標責任書。各方紛紛表示，為解決我國福利性住房供給的短板，此番力度可謂空前。同時，由于我國住房保障工作尚處于探索階段，尚需規(guī)范化制度化建設(shè)，并且保障房體系建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到多部門之間的協(xié)調(diào)，以及多項配套政策的落實，因此，保障房建設(shè)可謂任重道遠。
千萬套保障房阻力重重在哪里？
以筆者看，保障房建設(shè)的意義已經(jīng)超過保障房本身。一般來說，保障房建設(shè)的首要目的是解決中低收入者的住房問題，實現(xiàn)全民住有所居目標。而對于今天的中國來說，最少還有另外兩層意義：保障房建設(shè)對于促進中國房地產(chǎn)行業(yè)健康發(fā)展，消除房地產(chǎn)泡沫，消除金融風險意義重大。畸高房價脫韁野馬一樣飛漲是中國房地產(chǎn)面臨問題的總根源，只有解決高房價這個總禍根，才能保證中國房地產(chǎn)健康發(fā)展。而現(xiàn)在看來，利用行政手段強壓房價是難以壓下來的，正確出路是采取“疏”的辦法，即增加低價的保障房供應(yīng)，分流住房市場強勁的購買力，平抑房價的上漲勢頭。這個作用非常之大。
比如：今年保障房計劃建設(shè)1000萬套，按照每套60平方米計算，就是6億平方米，什么概念呢？過去10年我國年均城鎮(zhèn)住宅建設(shè)規(guī)模為8億平方米左右，包括商品房、保障房、居民自建改建住房以及大型廠礦集資建房，足以看出規(guī)模之空前。這對平抑市場高房價絕對有作用。試想，如果保障房扎扎實實建設(shè)，按期投放市場，那么，商品房市場的高房價一定會下來，而畸高房價下來后又會減輕保障房需求的壓力，這是一個一舉兩得的事情。另外，中國經(jīng)濟今年以及今后一個時期將會面臨諸多困難，投資已經(jīng)不可持續(xù)，出口也難以依賴，消費一時又難以啟動。如果1000萬套保障房能夠及時開工建設(shè)并且順利完成投入市場，那么，對經(jīng)濟的拉動作用是巨大的。可能替代其他方面對經(jīng)濟增速的影響，又是實實在在的民生工程，是一個一舉兩得的好事情。
但是，這幾年保障房建設(shè)并不樂觀。2009年以前幾乎所有地區(qū)都沒有完成任務(wù)，日前報道說深圳、廣州等珠三角地區(qū)這幾年完成保障房任務(wù)不到20%，其他地區(qū)就可想而知了。去年580萬套保障房任務(wù)從目前跡象看，完成情況也不樂觀。今年1000萬套，比去年增長72%，最終能否完成，說實在社會各界心里都沒有底。這么大規(guī)模的保障房建設(shè)任務(wù)已經(jīng)顯露出困難重重、阻力重重的跡象。
以筆者看，保障房建設(shè)困難重重、阻力重重在地方政府沒有積極性、主動性，沒有像商品房開發(fā)那樣熱情滿懷。無論有多重困難、多大阻力都集中表現(xiàn)在地方政府的不積極主動的態(tài)度上。比如：這幾年來，國家要求土地出讓金10%用于保障房建設(shè)，但是，審計表明幾乎所有地方都沒有提足；國家規(guī)定新增住房用地70%用在保障房建設(shè)上，結(jié)果許多地方把70%用在了商品房開發(fā)上；國家要求財政資金要配套給保障房建設(shè)，但是落實者寥寥無幾。關(guān)鍵在于，保障房建設(shè)沒有“油水”，沒有商品房畸高價格對GDP貢獻大，對財政收入貢獻大，對稅收貢獻大，也沒有了土地財政，而且地方政府還得投入財政資金、還得供應(yīng)土地等等。這是問題的關(guān)鍵所在。
否則，問題再多、阻力再大、困難無論有多重，都能迎刃而解。比如今年的1000萬套保障房所需1.3萬億資金問題，按照土地出讓金10%用于保障房建設(shè)，去年全國土地出讓金2.7萬億元，就是將近3000億元，如果提高到20%，就是6000億元，住房公積金增值收益以及銀行貸款預(yù)計分別能提供400億元和800億元的資金支持，中央財政投入1200億元，再加上公積金資金支持保障房試點的籌集資金，基本就達到了1萬億元，如果商業(yè)銀行貸款再慷慨一點，1.3萬億保障房建設(shè)資金應(yīng)該沒有問題。
如何保障“保障房”
為此，政府必須通過透明運作，給公眾吃一顆“定心丸”。有觀察人士已經(jīng)對2011年建設(shè)1000萬套保障房的目標提出質(zhì)疑。新建商品住宅套數(shù)最多的2009年亦僅達到約600萬套，因此，這個今年保障房建設(shè)任務(wù)若是不含“水分”地完成，無論土地供應(yīng)還是配套資金都面臨巨大的困難。
有研究機構(gòu)提出，1000萬套相比2010年的580萬套增量可觀，估計投資規(guī)模超過1.3萬億元。這個數(shù)字已接近過去五年全國年均土地出讓金總收入。倘如此規(guī)模的投資真能兌現(xiàn)，意味著地方政府的土地出讓金的絕大部分將用于保障安居工程，亦或通過地方融資平臺向銀行大規(guī)模貸款，兩條路是否行得通令人存疑。其實，現(xiàn)有的保障房存量也是一筆“糊涂賬”，至今沒有完整清晰的數(shù)字。政府有義務(wù)對這些關(guān)切答疑解惑，讓這一惠民工程成為“透明工程”。
當前，保障房建設(shè)欲真正實現(xiàn)其保障民生，穩(wěn)定社會與調(diào)節(jié)經(jīng)濟等政策效果，亟待從以下幾方面努力：
——要為地方政府建設(shè)保障房建立有效且可核查的激勵機制。多年來，保障房建設(shè)“口惠而實不至”，直接原因就是地方政府消極應(yīng)付。為此，需要從政績考核、財稅體制改革和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變等入手，長期措施與短期措施并舉，讓地方政府在保障房建設(shè)上言行一致，并對在保障性住房建設(shè)上弄虛作假的官員實施問責。
——盡快建立全國性住房信息系統(tǒng)和個人信用與收入信息系統(tǒng)，并制定完善住房保障中長期規(guī)劃。“十二五”規(guī)劃建議明確提出“加快住房信息系統(tǒng)建設(shè)”。高效詳實的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)系統(tǒng)，不但是政府科學(xué)制定中長期規(guī)劃的信息根據(jù)，更是將來住房保障從“補磚頭”發(fā)展到“補人頭”的制度條件。
——明確財政資金是住房保障的主要資金來源，開征房地產(chǎn)稅的地區(qū)應(yīng)明確這項稅收收入用于住房保障，優(yōu)先支持公租房建設(shè)。在中央財政預(yù)算中，應(yīng)安排住房保障資金總規(guī)模和固定的比例，這也是發(fā)達國家的經(jīng)驗。
——在辨明誤區(qū)、厘清思路的基礎(chǔ)上，《住房保障法》應(yīng)加快研究制定，為制定、實施政策提供法律依據(jù)，為居民享受住房權(quán)益提供法律保障，也有利于明確各級政府、各部門的責任。同時，注重學(xué)習(xí)國外經(jīng)驗，總結(jié)各地保障房的建設(shè)、分配以及管理經(jīng)驗，并適時加以推廣。
——各地方政府應(yīng)廣泛征求意見并充分論證，發(fā)揮公眾參與和監(jiān)督的作用。保障房建設(shè)從規(guī)劃建設(shè)到分配管理，都應(yīng)置于公開透明的環(huán)境之中，中央政府可考慮每年編制相關(guān)白皮書。陽光是最好的防腐劑，也是公信力的來源。
保障房建設(shè)關(guān)系國計民生，既考驗政府執(zhí)政能力，也推動它向服務(wù)性政府轉(zhuǎn)型。我們拭目以待。
誰來保障“保障房”
資金層面，保障房資金保障乏力。保障房建設(shè)資金主要來自三方面：政府土地出讓凈收益、住房公積金增值凈收益安排的資金以及地方政府的財政收入。
關(guān)于資金的缺口方面，相關(guān)的數(shù)據(jù)和文章比較多，我們不再贅述。但顯然，用于支持保障房資金建設(shè)的資金還是捉襟見肘的，關(guān)于土地出讓金凈收益：以2009年全國各地土地出讓總價款15910.2億元計算，按10%的土地出讓收益計算，約1600億元左右。如果2011年調(diào)控效果顯現(xiàn)，房價下跌，土地出讓金還將進一步減少。而且這個10%還不能足額保證。
從歷史比較研究，2009年國家下達的保障性住房建設(shè)計劃，全國共需投入1676億元，其中中央投入493億元，占29.4%；地方配套1183億元，占70.6%。而2009年全國財政支出決算表顯示，2009年全國財政用于保障性住房支出為725.97億元，為上年的313.3%；其中中央財政投入550.56億元，但地方財政僅投入175.41億元，只占計劃的15%。
保障房后期維護層面，財政支出面臨大考。關(guān)于地方政府的財政收入：我們結(jié)合國家出臺的一系列經(jīng)濟政策，預(yù)估2011年地方政府財政收支狀況，便冷暖自知。
保障房必須控制建設(shè)成本，但過于控制建設(shè)成本的東西建出來是個什么樣的質(zhì)量，從事過房地產(chǎn)行業(yè)的人肯定會有直觀感覺，我們可以考察一些經(jīng)濟適用房小區(qū)。這么大規(guī)模的保障房建設(shè)，我們沒有一個完善的管理監(jiān)督制度體系，其結(jié)果不言而喻。
一旦低質(zhì)量的保障房成批涌現(xiàn)，地方政府本來財政收支就是寅吃卯糧，再加上經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，土地財政模式難以為繼。廉租房，顧名思義，租金與市場租金相比是非常低廉的，誰來承擔這些房子維護的巨額資金支持？誰來保障保障房的民意不敗壞成民怨？
保障房運動會否向我們表達這樣的憂思：誰來承擔保障房建設(shè)的“資金約束”？誰來承擔保障房建設(shè)的“道德約束”？如果責任主體不明確、不健全，保障房運動或許會走向反面。不解決誰來保障保障房的問題，保障房最終將成為“智障”房。
1000萬套保障房雖然是分配到了各地，但是誰來保證保障房的建設(shè)，誰來保證保障房的質(zhì)量？尤其是誰來承擔保障房后期維護的巨額成本？這是難以繞開的結(jié)！
看看數(shù)據(jù)層面，保障房開發(fā)量高熱。2011年全國將建設(shè)公共租賃住房200余萬套，是去年37萬套的6倍。各類保障房建設(shè)將達到1000萬套，比去年增加了70%。其中北京新增保障房20萬套，公租房6萬套；上海新增保障房22萬套，公租房4萬套；成都新增保障房約400萬平米，公租房204萬平米。以成都為例，要完成國家分配的任務(wù)，需投入資金約140億元。中國住房體制建立和政策體系完善已經(jīng)多年探索，有經(jīng)驗更有教訓(xùn)。目前歷史“欠賬”還是太多。2010年開工數(shù)和今年的計劃開工數(shù)均表明，保障房建設(shè)雖增速可觀，但畢竟基數(shù)太低，遠遠不能滿足居民所需。各級政府理當充分估計到提高住房保障水平的艱巨性和長期性，切忌浮夸，以虛充實，導(dǎo)致政府規(guī)劃與居民真實需求脫節(jié)；或者以次充好，重建設(shè)輕管理，最終留下令人遺憾甚或滋生腐敗的“面子工程”。
