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2024年11月24日
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能否走出一條不以社會對立為代價的城市化、工業(yè)化之路，這是中國城市化進(jìn)程所面臨的真正挑戰(zhàn)——農(nóng)民工移居城市是中國城市化的最大難題
在一定意義上可以說，何時“農(nóng)民工”一詞消亡了，城市化才算真正成功
改革開放以來，中國城市化取得了長足進(jìn)步。1980年時城鎮(zhèn)人口為1.9億人，城鎮(zhèn)人口在總?cè)丝谥兴急戎貎H為17.9%；到2010年，這兩個指標(biāo)已經(jīng)分別達(dá)到6.66億人和49.68%。單從城鎮(zhèn)人口的絕對規(guī)模和所占比重兩個指標(biāo)看，城鎮(zhèn)化速度是非?？斓摹５俏覀円驳们宄刂?，在這個人口規(guī)模中，至少有超過四分之一的部分是“偽城市人口”。我們迄今所實現(xiàn)的城市化，尚有相當(dāng)一部分是并不真實的城市化。
為什么這么說呢？一方面，城市里確實住了這么多人，確實有與此相應(yīng)的人群就業(yè)，確實要供應(yīng)能夠滿足這樣一個人口總量的各種產(chǎn)品和資源；但另一方面，這些人口中有超過四分之一的部分并未真正定居在城市中，他們的根還在農(nóng)村，社會身份還是農(nóng)民，他們遠(yuǎn)沒有為城市所接納。不論在那里住多久，對于城市來說，他們也還是“過客”。這部分人群的共同名字叫做“農(nóng)民工”——一個在全世界的城市人群中，為中國所獨(dú)有的群體的名字。
中國城市化能否成功，最終并非取決于我們能建多少高樓大廈，能修多長的地鐵，城市經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造出多大的GDP總量，城市的生活水平能夠在多大程度上接近于發(fā)達(dá)國家。那取決于什么？根本地取決于我們能否真正解決好數(shù)以億計的農(nóng)民工在城市中定居的問題。在一定意義上說，什么時候“農(nóng)民工”這個詞從我們的社會生活中消亡了，中國的城市化才能真正稱為成功。中國城市化過程中的最大國情，就在于我們必須在一個比較長的發(fā)展過程中面對大規(guī)模的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷徙、聚集和定居的問題。
農(nóng)民工“進(jìn)城”涉及的實質(zhì)性問題主要有四個：就業(yè)、社會保障、資產(chǎn)權(quán)益、住房
農(nóng)民工在城鎮(zhèn)定居的實質(zhì)性問題主要有四個方面。一是就業(yè)，二是社會保障，三是資產(chǎn)權(quán)益，四是住房。這里我們重點(diǎn)說住房。
農(nóng)民工進(jìn)城的一個重要障礙，就是住房。目前我國城市中，能夠提供給農(nóng)民工用于定居的住房，大概只有商品房一種。買房，這顯然不是絕大多數(shù)農(nóng)民工所能承受的。我們說中國目前的城市化中，有超過四分之一部分的人口實際上是偽城市人口，在一定意義上說，就是因為我們的城市幾乎沒有為這樣一個數(shù)量巨大的人群提供定居下來的住房。
目前在我國城市中經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工都住在哪里了呢？根據(jù)調(diào)查，主要住在四個地方。一是地下空間。僅僅在北京，每天在地下空間過夜的人數(shù)就超過100萬。二是營業(yè)場所。遍及各個城市大街小巷的大排檔、小餐館、美發(fā)屋、按摩院等，那里的員工晚上大都就住在營業(yè)場所中。三是城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)民出租屋。在所有大中城市，城鄉(xiāng)結(jié)合部都一定存在著大量合法的、非法的農(nóng)民出租屋。實際上這些農(nóng)民出租屋才是城市中最大的“廉租房”供給源。四是建筑工棚。在我們的大中城市中，每天在建筑工棚中“枕瓦刀待旦”的青壯年小伙子達(dá)3400萬人！
最近兩年來，在中央文件中日益頻繁地出現(xiàn)一個詞兒，叫“新生代”農(nóng)民工。如果說第一代農(nóng)民工出來打工時并未有定居城市的打算，那么這個新生代農(nóng)民工可是根本就沒打算再回農(nóng)村的一代人。這個需求已經(jīng)成規(guī)模地出現(xiàn)在現(xiàn)實生活中了，但我們的城市還遠(yuǎn)沒在住房建設(shè)、住房供給、住房政策上做好接納他們的準(zhǔn)備。
到現(xiàn)在為止，我們說的還只是已經(jīng)在城市里經(jīng)商務(wù)工的農(nóng)民工。這個規(guī)模還只有2.4億人。而事實上，目前站在“城門口”，準(zhǔn)備在未來10年或者略長一些的周期內(nèi)搬到城里住的人群還有兩個億！
如果說，農(nóng)民工“進(jìn)城”是中國城市化所面臨的最大挑戰(zhàn)，那么農(nóng)民工住房就是我們的城鎮(zhèn)住房建設(shè)所面臨的最大挑戰(zhàn)。
農(nóng)民工“進(jìn)城”所涉及的“兩難”土地制度問題，目前尚無明確答案。這個城市化進(jìn)程的最大難題，仍是政策和制度研究上的最大弱項
從制度層面看，農(nóng)民工定居城市的住房問題，最根本、最核心的問題是土地制度的問題。
嚴(yán)格地說，我國對農(nóng)民住房是有著比較穩(wěn)定的制度保障的。這就是農(nóng)村的宅基地制度。應(yīng)當(dāng)說，在一個很長的時期內(nèi)，宅基地制度在保障農(nóng)民住房上發(fā)揮了功不可沒的作用。但隨著社會發(fā)展，這個制度也面臨著變革的巨大挑戰(zhàn)。
一些人可能不是很了解，與城市中的居民住房不同，農(nóng)民在宅基地上的住房是沒有產(chǎn)權(quán)證的。在政策上，我國農(nóng)民住房有個奇怪的“學(xué)名”，叫做“土地附著物”。人們知道，住房是農(nóng)民最重要的資產(chǎn)之一。多少農(nóng)民工在城市中拼命打工掙錢，為的就是攢一筆回家蓋房子的錢。但農(nóng)民自己花錢蓋了房子，法律、政策卻不承認(rèn)這個資產(chǎn)的獨(dú)立形式。農(nóng)民的住房不能出賣、抵押，甚至出租也不合規(guī)。宅基地因種種原因被征用時，能夠獲得補(bǔ)償?shù)闹挥型恋?。住房只能和牲口棚、雞窩、水井、樹木一樣按照“土地附著物”受償。
在農(nóng)村很多地方，一些外出務(wù)工的農(nóng)民已經(jīng)定居異地，不再返鄉(xiāng)。但他們的宅基地怎么處理？在各地農(nóng)村的實踐中，在此情況下宅基地買賣實際上已經(jīng)是一種公開的秘密。村里人口多的家庭分戶時，被默認(rèn)可以從其他不返鄉(xiāng)家庭手里“買”宅基地。
在很多城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部，人們近年高度關(guān)注的“小產(chǎn)權(quán)房”、“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”等，在很大程度上也是利用農(nóng)民宅基地，按照居民小區(qū)的形式成規(guī)模地蓋起來，賣給或者通過“以租代售”方式變相賣給城市居民的住房。至于農(nóng)民分散自建，用于出租的“握手樓”則實際上已經(jīng)遍地開花。這些用于出租的樓房有的甚至蓋到十多層。
我們目前在農(nóng)民住房的土地制度上面臨兩難。房子是誰的？是農(nóng)民自己的。農(nóng)民自己的房子為什么自己不能賣？因為賣房子，哪怕只是賣房子的使用權(quán)，也要牽扯到土地，就是宅基地的使用權(quán)。因為宅基地的使用權(quán)制度是用來保障農(nóng)民住房的，被城市居民買去，那么這個制度的根本基礎(chǔ)就會被動搖。不讓賣，實際上侵害了農(nóng)民的資產(chǎn)權(quán)益；讓賣，又會損害農(nóng)民的生存保障權(quán)益。這涉及的不是一個農(nóng)民，而是億萬農(nóng)民。法律、政策在這里遇到了“兩難”。于是農(nóng)民房就有了“土地附著物”這個奇怪的名字。
這個土地制度還延伸出第二個“兩難”，這就是宅基地的繼承問題。按照我國現(xiàn)行法律，宅基地是不能作為遺產(chǎn)繼承的。因為宅基地屬于集體所有，農(nóng)民只有對宅基地依法使用的權(quán)利。既然宅基地不是農(nóng)民合法擁有的私人財產(chǎn)，當(dāng)然就不能繼承。問題就出在這里。宅基地的所有權(quán)屬于集體，但宅基地上面的私房所有權(quán)可是屬于個人的，這個房屋是依法可以繼承的。繼承房屋而不繼承土地的使用權(quán)，這實際做不到。于是《土地管理法實施條例》又規(guī)定，“因依法轉(zhuǎn)讓地上建筑物、構(gòu)筑物等附著物而導(dǎo)致土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行土地所有權(quán)、使用權(quán)變更登記”。這意味著，房屋的繼承人可以向所在的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機(jī)關(guān)依法進(jìn)行宅基地使用權(quán)變更登記，獲批后就可以繼續(xù)使用房屋下面的宅基地。為自圓其說，得繞這么大一個圈子。這究竟是可以繼承呢，還是不可以繼承？
宅基地制度的最大“兩難”，還在于我們要討論的農(nóng)民工進(jìn)城問題上
迄今，我們在城鎮(zhèn)住房保障體系上還沒有形成一個相對成型的農(nóng)民工進(jìn)城的保障政策。為什么不能像對困難群體、低收入群體或者“夾心層”，以至“棚戶區(qū)改造”那樣形成一個專門政策呢？關(guān)鍵問題之一，就在于宅基地的“收”與“不收”處于兩難。
農(nóng)民工定居城市，不論是購買商品房還是住保障房，理論上說，就不應(yīng)當(dāng)再在老家農(nóng)村占有宅基地。這本來是個很容易說清楚的道理。但現(xiàn)實中并不這么簡單。如果農(nóng)民工家庭真的能夠穩(wěn)定地定居城市當(dāng)然好，但不穩(wěn)定呢？因為就業(yè)、社保等種種難題，絕大多數(shù)農(nóng)民工實際上是處于城市“邊緣人”位置的。老家的宅基地以及責(zé)任田是他們最后的生存保障。所以迄今，盡管國家專門出臺了關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的文件，但不得不仍然堅持“兩個不變”的“紅線”，即在土地流轉(zhuǎn)中，不能改變土地的所有權(quán)，不能改變土地的用途。
近一兩年來，在解決農(nóng)民工住房問題上，有兩個趨勢有一定意義。一是有若干城市進(jìn)行了“土地置換社保”的嘗試。其核心就是，在一定貨幣補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，用城市居民的社保體制置換農(nóng)民的宅基地以至農(nóng)地；其中置換出來的宅基地面積用來增加城市建設(shè)用地。這個嘗試究竟能否成功，有多大普遍意義，恐怕還有待觀察。另一是專門針對農(nóng)民工的“公租房”體系。目前這種“公租房”主要存在于一些工業(yè)園區(qū)，特別是一些距離核心市區(qū)較遠(yuǎn)、勞動密集型產(chǎn)業(yè)聚集的工廠區(qū)。這種“公租房”本質(zhì)上只不過是員工宿舍，在解決農(nóng)民工在城市定居問題上也尚不具備普遍意義。
坦率說，到現(xiàn)在為止，農(nóng)民工“進(jìn)城”所涉及的土地制度問題并無明確的答案。連成型的設(shè)想都很難見到?？梢哉f，這個中國城市進(jìn)程的最大難題，仍是我們在政策、制度研究上的最大弱項。
土地制度問題的背后，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變問題。這是一個充滿歷史唯物主義、辯證唯物主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題
我國城市化進(jìn)程中農(nóng)民工住房問題的背后，是土地制度問題。土地問題的背后，是小生產(chǎn)者與生產(chǎn)資料結(jié)合方式的轉(zhuǎn)變問題。這是一個充滿歷史唯物主義、辯證唯物主義的經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。
十六世紀(jì)時，一個叫托馬斯·莫爾的人寫了一本后來產(chǎn)生過巨大影響的書，書名叫做《關(guān)于最完美的國家制度和烏托邦島的既有益又有趣的金書》，后人將此書簡稱為《烏托邦》。莫爾在這本書中描寫了當(dāng)時發(fā)生在英國以至整個歐洲的“圈地運(yùn)動”。
馬克思在他的經(jīng)典著作《資本論》中多次提到“圈地運(yùn)動”和這個“羊吃人”的過程。但是，馬克思不僅從中看到了暴力、血腥、悲慘、壓迫、掠奪和資本的貪婪，而且看到了生產(chǎn)關(guān)系的巨大變革。馬克思將這個過程稱為資本的“原始積累”。
需要澄清一個經(jīng)常被人們誤用的概念。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，“原始積累”并非是指獲取“第一桶金”的資本，而是指資本徹底摧毀農(nóng)民與生產(chǎn)資料直接結(jié)合的生產(chǎn)方式，一方面造就了以資本為核心的工廠制度，另一方面造就了大批的自由勞動力，也即雇傭勞動者的過程。這個過程是資本主義生產(chǎn)方式，即勞動者被迫受雇于資本的生產(chǎn)方式的生成過程，因此叫做資本的“原始積累”。格外強(qiáng)調(diào)一個理論命題：“原始積累”過程積累的不是錢，不是財富，而是一種生產(chǎn)方式，是一種不斷被再生產(chǎn)出來的生產(chǎn)關(guān)系。
我們需要思考的是這樣一個命題：作為小生產(chǎn)者的農(nóng)民和土地分離，通過企業(yè)、工廠、城市等媒介物，形成與生產(chǎn)資料的新的結(jié)合方式，成為社會化大生產(chǎn)和工業(yè)化的參與者，這是否是歷史的進(jìn)步與必然？如果答案是肯定的，那更為重要的是，我們中國能否走出一條不以勞動者的痛苦和尖銳的社會階級對立為代價的城市化、工業(yè)化之路？
這個問題才是中國農(nóng)民工住房問題的實質(zhì)，才是中國城市化進(jìn)程所面臨的真正挑戰(zhàn)。
中國必須創(chuàng)出一條小生產(chǎn)者與土地分離的和諧之路
無需論證，在男耕女織、自給自足的自然經(jīng)濟(jì)、小生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，我們絕對建設(shè)不起一個強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)體，絕對有不了讓中國老百姓都過上現(xiàn)代化生活的物質(zhì)基礎(chǔ)。城市就是打破小生產(chǎn)、采用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、發(fā)展社會分工的必然產(chǎn)物?？梢院敛缓卣f，農(nóng)民和土地分離是城市化的必然趨勢、必然要求。馬克思在尖銳地批判“羊吃人”的過程中，同樣明確指出，工業(yè)化造就的自由勞動制度、工廠制度以及城市化進(jìn)程是不可避免和符合客觀規(guī)律的。為什么呢？因為生產(chǎn)力的進(jìn)步是不可阻擋和不以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。馬克思在經(jīng)濟(jì)學(xué)上的最重要貢獻(xiàn)之一，就在于他把歷史唯物主義、辯證唯物主義思想引入了經(jīng)濟(jì)學(xué)。
以上的話，并無任何為資本的野蠻辯護(hù)之意。但我們不能指望通過“退回去”的方式避免社會痛苦。“田園詩”式的“桃花源”只能是一種幻想，而不可能成為民族振興之路。我們的任務(wù)，就是要找出一條和諧漸進(jìn)的、符合中國國情的，讓社會成員能夠共同分享好處的，而不是讓一部分人承擔(dān)痛苦和風(fēng)險、讓社會充滿危機(jī)的城市化之路。找到這樣一條路并不容易。
在歐洲的工業(yè)化興起之后，世界上很多國家在自己的工業(yè)化進(jìn)程中都先后面臨了對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行改造的問題。前蘇聯(lián)嘗試了集體農(nóng)莊方式，結(jié)果隨著公有制的解體，資本最終仍舊成了土地的統(tǒng)治者。日本迄今堅持了對小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行補(bǔ)貼的方式，雖然一定程度地維持了農(nóng)民和土地的直接結(jié)合關(guān)系，但也形成了發(fā)達(dá)的特大工業(yè)城市和凋敝的農(nóng)村并存的“過密化”、“過疏化”格局。在其他后起國家，例如南美和亞洲一些國家，則出現(xiàn)了人口過度向城市集中的城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”。
我們中國的情況比較特殊。這個特殊性就在于，從新中國建立以后，我們首先面臨的不是瓦解自然經(jīng)濟(jì)，而是強(qiáng)化農(nóng)民和土地之間的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。為什么呢？因為在過去很長一段時間內(nèi)，我們的生產(chǎn)力基礎(chǔ)還停留在手工勞動為主的階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要任務(wù)還是吃飽飯。而在這樣的生產(chǎn)力基礎(chǔ)上，調(diào)動農(nóng)民的積極性，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的最好辦法，就是讓農(nóng)民與土地之間建立直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。所以新中國成立之后的土地改革和改革開放初期的“聯(lián)產(chǎn)計酬責(zé)任制”等都取得了立竿見影的生產(chǎn)力發(fā)展效果。
而現(xiàn)在不同了，現(xiàn)在我們需要大力推進(jìn)城市化，需要讓農(nóng)民通過進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商獲取工資性收入，需要依靠“城市反哺農(nóng)村”來推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)了。中國的工業(yè)化已經(jīng)走到了一個新階段。一方面，我們絕不能重走歐洲工業(yè)化過程中暴力掠奪農(nóng)民土地的老路；另一方面，我們又要避免重蹈一些新興經(jīng)濟(jì)體中農(nóng)村嚴(yán)重落后，城市貧困積累的覆轍。這對我們的城市化是一個新的考驗。農(nóng)民工住房問題，關(guān)鍵之一，就是要解決好農(nóng)民和土地分離過程中的平穩(wěn)過渡問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
最近一些地方嘗試通過“土地入股”的方式實現(xiàn)土地資源集中與保護(hù)農(nóng)民長遠(yuǎn)利益的協(xié)調(diào)。但在實踐中，這個“股”能不能買賣流通，仍然困擾著制度探索者。但從長遠(yuǎn)看，可以認(rèn)為這種土地資本化的嘗試是有生命力的。因為這個方向意味著農(nóng)民的土地所有者身份與直接的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者身份可以實現(xiàn)分離。我們現(xiàn)在還不能確切知道這個大題目的答案，但我們相信說了多年的兩句老話：一句是，實踐是檢驗真理的標(biāo)準(zhǔn)；另一句是，發(fā)展是硬道理。
(作者為中國城鄉(xiāng)建設(shè)經(jīng)濟(jì)研究所所長、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、研究員）
