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2024年11月24日
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“必須清醒認(rèn)識到，當(dāng)前北京城市發(fā)展的資源、能源、環(huán)境約束更加凸顯；機(jī)動車過快增長，緩解交通擁堵刻不容緩；入園難、看病難等問題比較突出。”北京市市長郭金龍日前在向北京市十三屆人大四次會議全體大會作《政府工作報告》時說。
不久前結(jié)束的北京市“兩會”上，從《政府工作報告》到正在提交審議的“十二五”規(guī)劃綱要，都把當(dāng)前和今后一段時間北京城市發(fā)展面臨的規(guī)模承載壓力提到突出位置。從交通到人口，從屬地問責(zé)到加強(qiáng)規(guī)劃，一場為城市發(fā)展減負(fù)的大戰(zhàn)役已經(jīng)揭幕，北京開始向大城市病全面宣戰(zhàn)。
大城市病痛楚幾多
今年北京地方兩會的人大代表議案最集中的就是交通和人口問題，分別有30件和12件，共占總數(shù)的18%。“其中這么多代表的議案都針對交通這樣一個具體問題上，歷史上還從未有過。”北京人大議案組負(fù)責(zé)人梁平表示。
1月21日經(jīng)人大會議通過的北京市“十二五”規(guī)劃綱要提出，未來5年北京作為特大型城市建設(shè)和運(yùn)行管理的壓力更加凸顯，人口資源環(huán)境矛盾更加突出，交通擁堵、垃圾治理等困擾人們生活的問題日益加劇，保障城市常態(tài)安全運(yùn)行和應(yīng)急協(xié)調(diào)面臨更大考驗。
據(jù)統(tǒng)計，2010年北京市常住人口已經(jīng)接近2000萬，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國務(wù)院批復(fù)的城市總體規(guī)劃中設(shè)定的到2020年達(dá)到1800萬人口的標(biāo)準(zhǔn)，并還在以每年50萬人，幾乎相當(dāng)于一個中等城市的速度增長。目前北京機(jī)動車保有量已經(jīng)突破470萬輛，2010年凈增機(jī)動車就達(dá)到約80萬輛。種種信息表明，北京在昂首邁向國際兩千萬人口大都市行列的同時，快速的膨脹也在加劇這座千年古都自身的消化不良和運(yùn)行不暢。
北京金臺律師事務(wù)所律師、人大代表朱建岳說，從各方面的指標(biāo)看，北京的大城市病已經(jīng)到了非治不可的地步。例如，由于北京作為國家首都的特殊性，中央一直全力保障北京的水源供應(yīng)，這從某種程度上掩蓋了北京缺水問題的嚴(yán)重性。事實(shí)上北京水資源供給現(xiàn)狀已經(jīng)觸目驚心。
根據(jù)北京市水務(wù)局向兩會提供的材料，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和近年來干旱加劇，北京人均占有水資源量已由上世紀(jì)末的不足300立方米下降到150立方米左右，水資源緊缺已經(jīng)成為制約城市發(fā)展的主要瓶頸。2010年北京市總用水量35.7億立方米，其中生活用水15億立方米，比上年增加3000萬立方米；環(huán)境用水3.9億立方米，比上年增加3000萬立方米。2010年，北京通過進(jìn)一步完善與周邊河北省的高層調(diào)水協(xié)調(diào)機(jī)制調(diào)水3.2億立方米，但目前北京水資源仍有4億立方米的缺口。
北京市人大代表、中國環(huán)境科學(xué)研究院副總工程師李發(fā)生告訴記者，未來城市發(fā)展的大型化帶來的隱患，除了人口和交通壓力外，還有一些問題目前沒有引起足夠的重視，比如大城市越來越多的玻璃幕墻，除了營造舒適的局部環(huán)境，也在釋放更多的熱效應(yīng)，增加整個城市的光污染。
人大代表、北京市政管委顧問、北京市政府參事王維平說，社會進(jìn)步回避不了城鎮(zhèn)化，中國的城市病是社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。當(dāng)前城市病主要表現(xiàn)在大城市方面，在交通擁堵、住房緊張、能源供給、環(huán)境污染、噪音、大氣污染、蔬菜糧食供應(yīng)、公共安全等不同方面都較為突出。
北京市政府工作報告對當(dāng)前城市發(fā)展困擾的描述與人大代表的關(guān)注點(diǎn)基本一致。今年北京地方兩會的人大代表議案最集中的就是交通和人口問題，分別有30件和12件，共占總數(shù)的18%。“其中這么多代表的議案都針對交通這樣一個具體問題上，歷史上還從未有過。”北京人大議案組負(fù)責(zé)人梁平表示。
陸續(xù)出臺一批號稱史上最嚴(yán)的管制政策
北京市地方兩會前夕，已經(jīng)有超過十個區(qū)縣公布了未來的人口規(guī)模控制數(shù)字。與崇文區(qū)合并后的新東城區(qū)規(guī)劃，到2030年常住人口規(guī)模力爭控制在65萬人左右，舊城常住人口規(guī)模控制在40萬人左右。人口大區(qū)朝陽區(qū)、海淀區(qū)分別提出“十二五”期間人口規(guī)模控制在400萬和380萬以內(nèi)。
面對急劇膨脹的城市體量和社會各界要求治理的強(qiáng)烈呼聲，北京正在并將陸續(xù)出臺一批號稱史上最嚴(yán)的管制政策，對大城市病下“猛藥”。
2010年12月，北京市宣布實(shí)施交通治堵新政，將從六大方面入手治理交通擁堵問題，引起社會廣泛關(guān)注。許多治堵措施都是首次提出，包括：制定小客車年度增長數(shù)量和配置比例，牌照通過搖號無償分配；外地車輛工作日高峰時段禁入北京五環(huán)；重大活動、重要節(jié)日適時采取重點(diǎn)交通擁堵路段高峰時段機(jī)動車單雙號行駛措施；進(jìn)一步提高中心城區(qū)停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。
北京市市長郭金龍在作政府工作報告時表示，2011年北京要綜合治理交通擁堵，全面實(shí)施緩解交通擁堵各項措施，確保見到實(shí)效；加快建設(shè)智能交通管理系統(tǒng)，研究制定交通嚴(yán)重?fù)矶聭?yīng)急預(yù)案，完善高峰時段區(qū)域限行措施。
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者從北京市地方“兩會”獲悉，北京已經(jīng)被列入全國首批7個用水管理制度試點(diǎn)省市，“史上最嚴(yán)”的用水管理制度正在制定中，大的框架已經(jīng)形成，2011年上半年有望實(shí)施。按照水利部的要求，北京將設(shè)立三條紅色警戒線，對城市區(qū)域用水進(jìn)行了嚴(yán)格把關(guān)，超越任何一條紅線，地方政府都將面臨問責(zé)。同時，為了加大處罰力度，三條紅線考核還將與地方干部的年度業(yè)績掛鉤。
北京市水務(wù)局新聞發(fā)言人畢小剛說，這樣嚴(yán)格的要求以往是沒有的。由水利部制定的《關(guān)于加快水利發(fā)展改革的決定》已進(jìn)入2011年的中央一號文件，北京市政府正在制定相關(guān)的實(shí)施細(xì)則，其中將體現(xiàn)用三條紅線定量考核地方干部這一歷史上最嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。今年3月份，北京市將召開會議研究細(xì)則中三條紅線的具體指標(biāo)，如果順利，實(shí)施細(xì)則有望于今年上半年公布。
城市的生活便利和文化發(fā)達(dá)對中國廣大農(nóng)村人口的吸引力巨大，但人口轉(zhuǎn)移應(yīng)該有序可控。郭金龍說，按照中央關(guān)于“大城市要加強(qiáng)和改進(jìn)人口管理”的要求，北京市將抓緊研究制定人口有序管理的一攬子政策措施。2011年北京要著力提高城市精細(xì)化服務(wù)管理水平，加強(qiáng)人口調(diào)控管理；優(yōu)化配置公共服務(wù)資源，推動中心城區(qū)功能疏解，引導(dǎo)人口合理分布。
郭金龍說，今年北京還將規(guī)范房屋出租行為，推廣農(nóng)民出租房屋集中管理新模式，實(shí)現(xiàn)居住人口和出租房屋管理信息化；研究實(shí)施居住證制度，提高流動人口服務(wù)水平；加強(qiáng)與周邊省區(qū)市協(xié)作，探索區(qū)域人口調(diào)控綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)人口有序流動。
北京市地方兩會前夕，已經(jīng)有超過十個區(qū)縣公布了未來的人口規(guī)模控制數(shù)字。與崇文區(qū)合并后的新東城區(qū)規(guī)劃，到2030年常住人口規(guī)模力爭控制在65萬人左右，舊城常住人口規(guī)模控制在40萬人左右。人口大區(qū)朝陽區(qū)、海淀區(qū)分別提出“十二五”期間人口規(guī)模控制在400萬和380萬以內(nèi)。
在調(diào)控手段方面，各區(qū)也根據(jù)各自的區(qū)域定位提出不同選擇，屬于首都功能核心區(qū)的西城區(qū)將通過保障安置房項目，房地產(chǎn)開發(fā)、單位自建和居民購買商品房等多種方式進(jìn)行人口疏解；而城市功能拓展區(qū)的朝陽區(qū)“十二五”規(guī)劃草案寫到：“建立以社區(qū)為平臺的人口屬地化管理網(wǎng)絡(luò)”；城市發(fā)展新區(qū)的順義區(qū)人口控制章節(jié)提出，“提高產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻，加快淘汰低端產(chǎn)業(yè)，取締小低散市場”；生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的門頭溝的政府工作報告中提到，“創(chuàng)新流動人口的服務(wù)管理方式，健全‘以證管人、以房管人、以業(yè)控人’模式。”
最重要的環(huán)節(jié)是調(diào)控人口總量
《經(jīng)濟(jì)參考報》記者多方求證仍沒能獲悉北京研究制定人口調(diào)控一攬子政策的具體進(jìn)展與政策細(xì)節(jié)。專家分析，相關(guān)具體政策的出臺首先要北京市協(xié)調(diào)出一個方案，并獲得中央支持。沒有中央相關(guān)部門的支持，相關(guān)具體政策很可能在扯皮和爭議中難產(chǎn)，更難落實(shí)。
除了猛藥，北京還提出在發(fā)展“世界城市”目標(biāo)統(tǒng)領(lǐng)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，將治理大城市病與城市長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合。在提到“十二五”時期北京經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展主要任務(wù)時，郭金龍說，要更加注重統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，讓北京“城鄉(xiāng)環(huán)境更加宜居”，“交通擁堵得到有效治理”，同時構(gòu)建適應(yīng)首都發(fā)展的人口格局，合理調(diào)控人口規(guī)模，改進(jìn)人口服務(wù)管理。
根據(jù)國際上的研究，城市規(guī)劃在30-40萬人，就會出現(xiàn)城市病，只要超過100萬大城市病就不可避免，但只要合理布局，城市病是可以緩解的。
北京市政府參事王維平認(rèn)為，要破解城市病，除了加強(qiáng)規(guī)模調(diào)控外，關(guān)鍵是不能讓城市攤大餅式的發(fā)展，而應(yīng)該借鑒國外的思路發(fā)展城市群。就是大城市以放射型軌道交通線向四周擴(kuò)張發(fā)展，在每條交通線上像穿糖葫蘆一樣布局一些吸納人口和功能的小城區(qū)，城區(qū)之間是農(nóng)田綠地。這樣的布局可以在城市運(yùn)行消耗和環(huán)境承載之間找到一個平衡點(diǎn)。
王維平認(rèn)為，中國的城市病問題在“十一五”期間越來越嚴(yán)重，原因在于我們很多地方的城市規(guī)劃法律執(zhí)行不好。在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，房地產(chǎn)商都愿意在城市繁華區(qū)域拿項目，千方百計擠占城市現(xiàn)有空間，增加城市密度，導(dǎo)致不少城市的規(guī)劃幾乎處于失控狀態(tài)。只有規(guī)劃法嚴(yán)格執(zhí)行了，才能談到建成后的精細(xì)化管理。
醫(yī)治大城市病，最重要的一個環(huán)節(jié)就是人口總量調(diào)控。而多位專家表示，控制人口與促進(jìn)公平無疑存在矛盾。以教育為例，北京教育越公平，流動人口子女入托入學(xué)越容易，就越吸引更多外地人帶孩子到京就學(xué)，就越不利于人口控制；北京如果限制外地孩子在京求學(xué)，限制越嚴(yán)越有利控制人口，但又會被視為不公平和歧視外地人。
北京市政協(xié)委員、西城區(qū)教委新聞發(fā)言人李燕玲認(rèn)為，在研究教育改革和人口調(diào)控問題時，既要關(guān)注民生、維護(hù)教育公平，也要兼顧北京人口調(diào)控和社會發(fā)展需要。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副院長、政協(xié)委員巫永平認(rèn)為，北京在人口調(diào)控中需要堅持包容和開放。他說，流動人口在分享北京土地、水、住房、教育等資源的同時，對北京的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)，“全世界國際化大都市都是高度包容的城市，北京是全國人民的北京，包容性是它應(yīng)有的城市品質(zhì)”。
調(diào)控人口規(guī)模還要體現(xiàn)依法行政和程序正義。人大代表，隆安律師事務(wù)所高級合伙人強(qiáng)磊表示，北京調(diào)控人口的具體政策措施，不能與憲法、法律和法規(guī)相沖突，避免引發(fā)大規(guī)模行政訴訟等司法風(fēng)險。要做好充足的法律準(zhǔn)備，比如實(shí)施居住證制度一定要先完成地方立法。
調(diào)控人口規(guī)模要靠加強(qiáng)協(xié)調(diào)來保障落實(shí)。《經(jīng)濟(jì)參考報》記者多方求證仍沒能獲悉北京研究制定人口調(diào)控一攬子政策的具體進(jìn)展與政策細(xì)節(jié)。專家分析，相關(guān)具體政策的出臺首先要北京市協(xié)調(diào)出一個方案，并獲得中央支持。如果不能有效強(qiáng)化協(xié)調(diào)，沒有中央相關(guān)部門的支持，相關(guān)具體政策很可能在扯皮和爭議中難產(chǎn)，更難落實(shí)。
北京市政協(xié)常委會調(diào)研報告因此建議：“盡快成立首都人口委員會，借鑒首都規(guī)劃委員會模式，制定重大人口決策，研究重大人口問題。”
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北京政協(xié)委員：盡快建立人口預(yù)警機(jī)制
北京市政協(xié)委員、北京國際城市發(fā)展研究院院長連玉明在此前結(jié)束的北京地方兩會上提交了一份《創(chuàng)新人口服務(wù)管理模式，率先構(gòu)建人口均衡型社會》的提案。該提案指出，要解決城市人口增長與資源環(huán)境的矛盾關(guān)系，必須首先掌握城市人口變化的動態(tài)情況，北京應(yīng)該盡快探索建立人口預(yù)警機(jī)制和實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫，加快建立流動人口管理信息系統(tǒng)，建立標(biāo)準(zhǔn)一致、互為補(bǔ)充的全市人口綜合動態(tài)信息管理平臺，提高人口服務(wù)管理的信息化、精細(xì)化水平。
連玉明認(rèn)為，要加強(qiáng)服務(wù)和管理水平確實(shí)要面臨很多挑戰(zhàn)。人口預(yù)警機(jī)制建立的基礎(chǔ)是實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫，而實(shí)有人口數(shù)據(jù)庫建立的基礎(chǔ)是要統(tǒng)一對流動人口的定義。
連玉明在研究中發(fā)現(xiàn)，北京涉及人口管理和服務(wù)的部門有計生委、公安局、人力資源和社會保障局、流動人口管理辦公室等十幾個，但他們對流動人口的定義是不一樣的。有的把在北京不足6個月的劃為流動人口，有的把外地戶籍的人都劃為流動人口。因此政府首先得統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，先統(tǒng)一再統(tǒng)籌。
連玉明委員認(rèn)為，北京要想率先構(gòu)建人口均衡型社會，還需要探索建立京津冀人口有序流動機(jī)制，將優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育、交通等公共設(shè)施適度向新城傾斜，并構(gòu)建覆蓋全體常住人口的基本公共服務(wù)體系，提升基本公共服務(wù)水平等，這樣才能讓人口合理流動，在空間上分布均衡，在人口結(jié)構(gòu)上也逐漸達(dá)到平衡。
北京市規(guī)劃委：將研究加強(qiáng)規(guī)劃約束力
北京市規(guī)劃委新聞發(fā)言人王飛，日前在參加北京地方兩會新聞發(fā)布會時表示，為吸取“十一五”期間一些城市規(guī)劃失控加劇大城市病的教訓(xùn)，“十二五”期間，北京將加強(qiáng)城市規(guī)劃的統(tǒng)籌性和實(shí)施機(jī)制，并將研究加大城市規(guī)劃的約束力。
據(jù)王飛介紹，在國務(wù)院批復(fù)《北京城市總體規(guī)劃(2004年-2020年)》后，北京市委市政府于2005年制定了區(qū)縣功能定位及評價指標(biāo)體系，并列入?yún)^(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)班子的績效考核。王飛透露，隨著“十二五”期間城市發(fā)展的需求，北京市將完善優(yōu)化考核指標(biāo)體系，加大規(guī)劃的約束力，相關(guān)工作正在研究之中。
記者了解到，北京市在2005年先后制定了《關(guān)于區(qū)縣功能定位及評價指標(biāo)的指導(dǎo)意見》和《經(jīng)濟(jì)和社會協(xié)調(diào)發(fā)展績效考核評估體系》，將地區(qū)資源利用和消耗以及外來人口管理、城市人居環(huán)境相關(guān)指標(biāo)納入?yún)^(qū)縣領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核中，但相關(guān)指標(biāo)還比較寬泛。
王飛說，應(yīng)該看到，過去5年全國一些城市資源承載壓力加劇，一方面有規(guī)劃沒有得到很好執(zhí)行的人為因素，另一方面也是因為城市規(guī)劃本身就是一個動態(tài)落實(shí)的過程。對比國際大城市，處于北京當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段時也都面臨過人口、交通、住房以及環(huán)境資源問題。
據(jù)悉，“十二五”期間，北京將進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃的落實(shí)機(jī)制，一方面加大人口、住房、交通發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)籌力度，另一方面充分利用首都智力資源優(yōu)勢，加大規(guī)劃制定的專家參與力度和實(shí)施過程中的社會監(jiān)督力度。
