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2024年11月24日
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土地問題始終是中國農民問題的核心，特別是在我國經濟快速增長的時期，土地問題依然是農民問題的核心，而土地問題的核心問題又是農民的權利問題。杜潤生老先生在1998年改革開放20年座談會上曾經講過：我們農村改革的內容主要就是兩個，第一個就是實行了家庭承包責任制，土地集體所有、家庭經營；第二個就是逐步恢復了市場交易。目前我國農村土地基本制度涉及到所有權和使用權的安排，就是以家庭承包經營為主，統分結合的雙層經營體制。這樣的產權制度安排對改革以來我國經濟快速增長的貢獻是巨大的，可以說中國的改革是從農村開始的，而農村的改革首先起始于對土地制度的調整。 改革開放32年，我國GDP以年均10%的速度增長，城鎮化率以每年0.9個百分點提高，特別是從1996年以來進入了一個加速發展階段。1996年到2009年，平均每年增長1.27個百分點，帶來了經濟結構的巨大變化和社會結構轉型。在這個過程中，從國家現代化的角度來說，出現的最大變化、面臨的最大壓力是對土地需求的急劇增加和巨大數量的農民轉移進城。在這個大背景下，我國的土地制度面臨著前所未有的復雜局面和嚴峻挑戰，一系列重大理論和政策問題亟待做出抉擇。
一、集體所有與家庭承包
（一）我國農地產權結構
農地產權制度作為農村土地管理和市場運行的基礎性制度安排，對農村發展和整個國民經濟的發展具有決定性的影響。中國的農地產權結構涉及到所有權和使用權，根據我國《憲法》第十條的規定：“城市的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有……”。這里的集體所有應該是指1962年《人民公社條例修正案》中規定的三級所有，即以生產隊為基礎共同勞動、共同管理、集體分配。農村集體所有的土地面積，從權屬分配來看村民小組、村一級、鄉鎮一級分別占90%，9%，1%，所有權邊界清晰，權利所有人非常明確。從1978年實行承包制，到“十五年不變”，“三十年不變”，再到2008年十七屆三中全會提出的“長久不變”，都沒有打破這個所有權的邊界。可見，權利所有人是非常明確的。不少人提到中國的農村土地產權是“模糊的”，本文認為要具體分析。首先要看的就是地權是怎樣分配的。第一輪承包時，承包土地分配的依據，按人口分配的比例為77.5%；第二輪承包按人口分配的比例為91.9%。可見，在所有權邊界內每人“按份共有”的特征也是非常明確的。像成都市最近幾年在對農村土地進行確權頒證過程中，也是以原各生產合作社（即村民小組）為邊界，不僅明確按人口均分土地（不少村社重新進行了土地調整），而且明確土地承包經營權長久不變，村民稱之為“頒鐵證”。
家庭承包經營權（使用權）是指集體經濟組織內部每個農戶獲得的土地使用權、控制權、收益權、部分處分權。目前農民的土地承包經營權幾乎包括了除不準買賣以外所有的土地私有產權的經濟權益，因此有學者把這是制度稱為一種“準私有制”（J.Kung， 1995）。從一定意義上講，當前的農地產權制度實際上是經濟、社會以及政治等各種因素共同博弈的結果。在中國現有的制度環境下，可以把這種產權制度看作是一種政治保障，或者是一種社會保障。關鍵是在這樣一種所有權與經營權相分離的農地產權制度下，農民的土地承包經營權究竟包括哪哪些權利，對糧食生產、土地經營、農民收入等能夠發揮怎樣的作用。
（二）現行農地產權制度的作用
對現行農地產權制度的考察，不應僅僅局限于土地產權的界定是否清晰，更應該關注于這種產權制度能否形成有效的激勵機制，能否滿足人們經營土地的需要。首先，通過對“農家肥投入模型”（趙陽，2007）的分析，這樣的農地產權制度對農民長期投資行為的影響是：小組內部調地并不一定產生地權不穩定性預期；而突破小組地界調地則突破了小組內部村民的共有產權，如果政策允許沒有限制的調地，即打破村民小組進行調地是會影響到農民的土地權益的。一方面是由于交易費用的影響；另一方面，也是更重要的，即村民小組不僅僅是經濟組織，更是集血緣、地緣關系，村落文化和基層治理為一體的社會體。由此得出的結論是：對于村民小組內部而言，集體土地的所有權是一個共有產權，而對于村民小組以外的人具有明顯的排他性，具有“私有產權”的特征。
可見，對中國農地產權的認識應該不僅僅是一個經濟問題，它是與基層政治文化、社會制度等相互交織、相互影響的正規制度和非正規制度共同約束的制度形態，考慮到產權界定和制度變遷的成本，對這種具體制度形態進行調整或者對產權束的某些部分的權利進行進一步的清晰界定可能是更為明智的選擇。
從改革開放以來這三十幾年的實際情況來看，農村土地產權制度框架的演變確實是在不斷強化農民對于土地的實際控制，而農民在控制了土地資源后，所獲得的收益是在不斷增加的。首先是20世紀80年代的五個“一號”文件，再到1998年十五屆三中全會決定，先是“大穩定小調整”，“十五年不變”，隨后是“三十年不變”，提倡“生不增、死不減”，然后到2008年，黨的十七屆三中全會決議提出的穩定現有的土地承包關系并“長久不變”，對土地承包經營權權能的完善是一步一步推進的。2007年《物權法》規定土地承包經營權是一種用益物權，也是要沿著這個思路不斷加強農民對土地的實際控制權及其法律保障。
二、現行農地制度存在的問題及下一步改革的方向
現行農地產權制度仍然存在很多不足，不利于保護農民的土地權益。例如，確權頒證工作還不到位，大部分已經頒發的集體土地所有權證只是停留在行政村一級，沒有落實到真正的所有權主體——村民小組，同時農戶承包地塊面積不準、四至不清、空間位置不明等。農地流轉市場發育不充分，流轉行為不規范，調解仲裁體系不健全，物權保護不充分等。因此，對農地管理的法律法規體系還有待于進一步完善，主要體現在如下幾個方面：
第一，應盡快理清農村集體土地所有權的主體。按照《憲法》第十條規定：城市土地屬于國家所有；農村土地屬于集體所有。但是，農村土地集體所有，又是哪個集體？現在的農村土地制度是從人民公社制度演化而來的，過去有5萬多個人民公社、80多萬個生產大隊、400萬個生產小隊；1983年取消人民公社制度至今28年了，現在有3萬多個鄉鎮、60萬個村民委員會、300多萬個村民小組，到底哪些土地屬于哪個集體？許多縣鄉干部不清楚90%的集體土地是屬于村民小組所有這個基本歷史事實，也有不少相當高級別的領導至今甚至把農村土地當成是國家所有。目前農村土地的發包方是村民委員會，這種情況就極易造成在土地調整或土地征收中農民利益受侵害。村民委員會并非經濟組織，但是由于村集體經濟組織的消失，村委會代替村集體經濟組織行使權限。同時，由于作為土地所有者的村民小組沒有獨立的法律地位，所以作為土地所有者的村民小組卻沒有發包權。
第二，應盡快在法律上明確集體成員權的界定及退出機制。保護農民土地承包權益，而誰有權承包土地？按照《農村土地承包法》：本集體經濟組織的成員有權承包本集體的土地，但如何界定集體經濟組織成員的身份，沒有相關的法律規定。沒有明確界定集體經濟組織成員的身份，先規定集體組織成員有資格承包土地，法理上有漏洞。對于已經進城的農民來說，如果有能力留在城市，宅基地和承包經營權怎么辦？根據現行法律，全家遷入設區的市的農戶承包經營權應該收回，但是如何退出集體經濟組織成員權的程序目前還不明確，在現實中會產生一系列問題。
第三，要結合落實中央關于土地承包經營權“長久不變”政策，一并推進農村土地確權登記頒證工作。各級財政要盡快落實工作經費，促進農村集體土地所有權和農戶土地承包經營權的確權登記頒證工作，切實保障集體土地所有權和農民的用益物權。從2008年開始，中央1號文件連續三年對開展農村土地承包經營權登記試點工作做出部署。2009年，農業部安排120萬元，選擇8個省的8個村開展試點。2010年，江蘇在13個地市各選擇1個村開展試點，重慶市在梁平縣試點的基礎上，正在全市范圍內開展完善確權登記頒證工作，成都市歷經3年在全域范圍對95%以上的農村土地（包括林地、宅基地）進行了確權登記頒證。以上試點工作為農村土地確權登記，維護農民土地財產權利和完善國家土地管理制度提供了有益的嘗試，積累了有價值的經驗。同時，要盡快出臺明確農村土地承包關系保持穩定并“長久不變”的具體實施辦法，研究出臺農村土地承包經營權流轉的指導意見，促進土地流轉的健康發展，按照十七屆三種全會決議精神，加快土地管理制度的改革，包括加快完善農村集體土地征收的有關法律規定，促進土地收益主要用于農業農村等。
三、幾個相關問題
（一）農地流轉問題
黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于加快農村改革發展若干重大問題的決定》提出：建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營，本質是為了促進要素的優化配置。從我國目前農地流轉的現狀來看：根據1996年和2006年的兩次農業普查數據顯示：1996年人均耕種規模是4.78畝，到2006年人均耕種規模擴大到5.63畝，平均每年擴大1.8個百分點，土地集中的速度實際上是很快的。從勞動力的角度來看，這段時期農戶的數量是在增加的，1996年全國有1億9345萬個農戶，2006年是2億零16萬個農戶，農戶數量的增加說明農民市民化的過程還是很長的。另外，1996年土地流轉總面積占整個承包地的面積不到1%，2006年達到4%，2007是5%，2009年為8%，2010年達到13%。可見，近幾年土地流轉的速度是非常快的。這兩三年土地流轉加速的主要原因之一是地方政府的行政推動，所導致的問題首先是違背了自愿性原則；其次是出現了“去糧化”，甚至違法轉為非農建設用地問題，這種問題可能導致國家宏觀調控失效，也危害農民土地權益，關系到國家糧食安全等問題（黎霆、趙陽、辛賢，2009）。
出現以上問題，主要是因為存在這樣一個認識的誤區：即土地流轉就是為了促進土地的規模經營。然而，包括世界銀行在內的大量研究證明：農地的規模經濟是不明顯的，或者說在達到一定的規模以上就沒有規模經濟可言了。因為規模經濟還要看單位產出，如果中國人精耕細作可能比大規模生產效率更高。土地的規模經營要受到兩方面因素的制約：一是資源限制，要看人地關系如何。美國大農場的勞動生產率高，但是我們沒那么多的土地資源。因此，要實現有中國特色的現代化農業就不得不考慮在人地關系緊張的情況下如何有效利用農地的問題，這是像日韓等東亞國家一樣所共有的問題。二是經濟發展，在第一產業我國目前還有三億人，如果沒有經濟發展，整個產業結構沒有大的變化，第一產業的勞動力還是轉不出去的情況下，失去土地的農民如果沒有足夠的非農就業機會，所謂的農地規模經營是不可能實現的。激進推行勢必造成嚴重的社會問題。
因此，對于農地流轉的問題，首先，應該堅持家庭經營體制，農業家庭經營的形式與土地所有權無關，與國家意識形態也無關，從國際經驗看，發達國家規模經營和農業現代化均是在家庭經營的基礎上實現的。其次，應該高度重視東亞國家人多地少的自然條件和農村社會制度的特征，這與歐美的自然稟賦條件是有區別的。再次，應該加強社會化服務體系與農民合作社的發展，使合作組織成為農民利益的代表，例如，日本的農協就是這樣的組織。最后，事實證明，通過農地流轉實現規模經濟來增加農民收入也是不現實的，即使美國家庭農場的大規模農業生產，要使農民收入與其他行業收入持平也要通過大量的政府補貼支持。因此，還應該加大對農業生產經營者的補貼，完善支持保護體系。
（二）征地制度問題
城市化和工業化加速必然出現農地轉為建設用地的需求，征地帶有強制性，但必須是在公益性用地范圍內。根據黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出的改革征地制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益。但對于公權介入私權之正當性——公共利益的界定問題上，我國現行的法律、法規都沒有做出明確的規定。
首先，應該明確規定公共利益的范圍，防止國家土地征收權的擴大化。目前在我國現有的征地中，大部分征地都是基于非公益性的需要而進行的，一些地方在片面追求經濟發展和“政績工程”動機的促使下，壓低征地補償費用、濫用土地，把大量的農用地轉化為城市建設用地，造成了土地資源的嚴重浪費，甚至形成地方政府的所謂“土地財政”、“土地金融”。據國土資源部統計，目前我國工業用地的容積率一般只有0.3~0.6，造成土地資源的嚴重浪費。應該看到，這種經濟發展的社會成本、資源成本及其昂貴。在工業化的過程中，我們可與日本做一比較。從1978年到2010年，按當年價格，中國GDP總量增長將超過100倍，總額在5萬億美元以上。這32年間，耕地凈減少高達1200萬公頃以上（當然不全部是建設占用所致）。日本在1965~1995年也有一個類似的高增長階段，在此期間，日本經濟總量增長了約110倍，總量也達到5萬億美元，但其凈減少的耕地只有103萬公頃，只是我們的1/12。
土地是財富之母，更是農業之本。改革現行的征地制度，首先應該將征地行為限制在公益性目的范圍內，征地補償的標準應該以土地市場的交易價格為參考標準，多元化征地補償的安置措施。同時，有必要對土地征收和拆遷做出最嚴格的實體和程序上的限制，防止公權對私權的侵犯及低價掠奪。
其次，是保證同種產權權利的平等，主要是國有土地和農民集體土地的產權權利要平等，要賦予農民集體土地所有權的產權與國有土地同等的權利，農村集體土地所有權，是和國有土地所有權相并列的一種權利，他們之間沒有優劣之分，沒有上下之別，法律應該平等保護，要實現對農民集體土地進行合理保護。對于非公益性的用地需求，只要符合規劃和用途管制，就應納入年度土地利用規劃，用地需求者可以通過城鄉統籌的建設用地市場與農民直接達成協議，使農民能夠分享城市化和工業化所帶來的收益。
目前，我國每年建設用地的指標是600萬畝左右，而“十一五”期間全國建設用地總需求每年在1200萬畝以上。因此，造成大量的集體建設用地隱形入市，有相當的部分并未納入年度用地規劃和土地宏觀調控之中，由此帶來一系列的深層次問題和重大矛盾無法回避。而目前很多地區熱衷于 “增減掛鉤”的方式顯然不是解決問題的根本出路，有必要建立城鄉統一的建設用地市場，以實現國有與集體土地的同地、同價、同權。
此外，關于農村集體建設用地直接進入市場問題也要區分對待，農村集體建設用地包括：宅基地，鄉鎮企業用地，鄉村公益性用地。目前社會各界對集體建設用地流轉問題的關注度很高。我們認為，作為福利而無償獲得的宅基地和農村公益性用地不宜直接進入土地市場流轉，目前進入建設用地市場的農村集體土地，還應該限制在經營性的農村集體建設用地。
（三）承包地和宅基地的抵押問題
目前，我國的農村和農業發展面臨著資金不足的瓶頸，對農村的金融支持不足，其中最重要的因素是抵押物不夠。但是，根據我國《物權法》和《擔保法》的規定承包地和宅基地不得用于抵押。原因之一，就是承包地和宅基地來源于集體經濟組織的成員權，如果用于抵押，那么集體經濟的成員權是否還存在呢？原因之二，如果農民經營失敗，是否可以將抵押物處置給非本集體經濟組織的成員？是否全社會都可以交易集體經濟組織成員的免費財產？因此，對于承包地和宅基地的抵押問題還不僅僅是農村金融的問題，還涉及到農村的基層治理，在沒有相關的配套措施的保障下，農地的抵押市場是不能放開的。
