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2024年11月24日
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土地是農民最根本的生存保障，是農民的“命根子”。但是，據不完全統計，近幾年來，全國有近億畝耕地被征用，4000多萬失地農民務農無地、上班無崗、低保無份，嚴重影響了經濟社會的協調發展。如何確保農民的土地不再受權力和資本的侵害？國務院發展研究中心農村經濟部部長韓俊接受了記者采訪。
確立農民按份共有的土地制度
記者：您認為農民的土地財產權應該包括哪些內容？
韓俊：土地是農民最基本的生產資料，是農民維持生計的依托。只有確定了土地財產權，才能讓農民放心。土地財產權包括農民對土地的占有、使用、收益和處分四權統一的土地承包權。盡管經過20多年的不斷改革和完善，農民在土地占有、使用、收益等方面已享有更多的權利，但土地處分權從來沒有真正賦予農民。這說明農民擁有的土地承包權是一種不完整的產權。因此，應將處分權有條件地賦予農戶。處分權的內容應當包括對承包權的轉讓、出租、入股、抵押等。讓農民享有占有、使用、收益和處分四權統一的承包權，實際上就是承認農民擁有物權性質的土地承包權。賦予農民物權性質的土地承包權，有助于從根本上解決現行土地產權關系中內含的不穩定性，增加國家對農民的產權保護。
記者：您認為如何才能讓農民的土地財產權清晰起來？
韓俊：我認為，應該將土地農民集體所有制明確界定為農民按份共有制。保障農民的土地財產權利，就是要確定“誰”真正擁有土地，明確界定土地所有者的權利和義務，并保證所有者能充分行使有關土地的權利。一般而言，以最低的一級集體組織作為土地集體產權的主體是最為可行的，因為這樣有助于密切關注土地的人作出關于使用權的決定。根據這個原則，明確村民小組作為集體土地產權的主體是比較現實和穩妥的。在明確了農村集體土地的產權主體后，應當賦予農村集體組織的每一個成員都擁有按份分割農地所有權的權利，農民按份共有的農地權利可以合法繼承或轉讓、抵押、贈送等。實行農民按份共有制，有利于農民土地使用權和收益權的分離，既保障了農民對土地的收益權，又有利于農民轉變身份，加速向二、三產業轉移。農民按份共有這種新型的產權制度，為農村集體土地產權人格化找到了一條可行途徑。
不要打農民土地的主意
記者：即使確立了按份共有的土地所有制，但農民在面對強勢部門的征地時能夠保住自己的土地嗎？
韓俊：現在農民上訪中60%與土地有關，其中30%又跟征地有關。我國新修改的
《憲法》規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或征用并給予補償”。但什么是公共利益的需要，什么是非公共利益的需要？現行《土地管理法》沒有進行必要的闡釋和界定。事實上，現在的征地項目早已超出“公共利益的需要”。現有的土地方面的各種法律法規遠不足以保護農民的土地權利。全國人大應盡快制訂《農村土地征用法》，對政府強制性取得土地進行嚴格限制，對征地目的和范圍進行嚴格界定。工商業等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力讓一般營利企業取得土地。我國從土地征用的認定到補償費的確定和勞動力的安置等，基本由政府和用地單位說了算，廣大農民在征地過程中完全處于被動狀況和不平等地位。要完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院。
記者：如何確保農民土地流轉的權利？
韓俊：目前，從全國來講流轉的土地還不到10％。土地流轉是農民的事，絕對不要代替農民，要尊重農民的意愿。從新中國成立以來五十多年的歷史看，永遠不要打農民土地的主意。土地流轉，必須讓農民自己去選擇。當然，政府也不是無所作為，政府的責任是制定規則。
農地可直接進入市場
記者：允許農民自由地流轉土地，是否意味著農村土地可以直接進入市場流轉？
韓俊：是的。現行法律明確規定，集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押。因城市建設和工業發展占用農村集體土地，都必須采取征用的方式，政府先把集體土地變成國有土地，然后再出讓。雖然現行政策對農村集體非農建設用地的流轉卡得死死的，但在經濟發達地區和城鄉結合部，農村集體非農建設用地的流轉實際上一直在自發地進行。因此，目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。必須突破現行的政策和法律框框，在農業用地經過有關批準已辦理非農用地手續后，應允許除買賣以外的土地出租和轉讓。集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得，統一管理。要修改相應的法律法規，在符合土地利用總體規劃、城市和集鎮規劃，在依法辦理農用地轉用手續的前提下，集體建設用地可以參照國有土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓的程序和辦法，采用招標、拍賣、掛牌出讓等方式出讓土地使用權。這方面政策已經有了松動。例如，安徽省最近出臺了《安徽省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》，這是全國首部由省級人民政府發布的關于集體建設用地使用權流轉的文件。安徽同時規定，新增集體建設用地使用權流轉不得用于經營性房地產開發。安徽的這種試驗可以為國家修訂相關法律提供經驗。
