黃燕明：健全制度 切實解決干部能上不能下問題
時間：2011-07-27 07:40:12
來源：中國共產黨新聞網
干部能上不能下、能進不能出，始終是干部人事制度改革的難點問題。干部人事制度《改革規劃綱要》把健全調整不適宜擔任現職干部制度確定為11個重點突破項目之一。如何破解這一難題，需要從理論和實踐的結合上作出有實質推動意義的探索。
一、剖析制約因素、找準“病根”，是健全調整不適宜擔任現職干部制度的前提和基礎
從多年的實踐看，各地在解決干部“下”和“出”的問題上雖然取得一定成效，但尚未取得實質性突破，主要表現為“三多三少”，即調整明顯失職失誤的多，調整庸、懶、散等工作表現的少；機構改革、換屆等機會性調整相對多，規范化、制度化調整相對少；保留級別待遇的多，降職降級的少。究其原因，既有思想觀念層面的因素，也有制度和政策層面的制約，突出表現在三個方面：（一）思想觀念障礙形成較大梗阻。認識不到位、“官本位”思想嚴重，是制約干部“下”和“出”的一個深層次原因。從管理主體看，主要是有關領導同志顧慮較多、決心難下，有的認為一個干部走上領導崗位不容易，雖然有些“毛病”，但沒到違法亂紀的程度，存在遷就心理，不忍調整；有的存在畏難情緒，怕傷感情，怕得罪人，怕丟選票，不愿調整；有的求穩怕亂，擔心被調整下來的干部纏訪鬧事，影響大局穩定，不敢調整。正因為如此，一些領導同志對調整不適宜擔任現職干部抱著多一事不如少一事的態度，誰也不愿意捅這個“馬蜂窩”。從被調整對象看，相當數量的領導干部受長期以來傳統的“官本位”思想熏染，“官貴民賤、升榮下辱”思想較重，除非迫不得已，不愿放棄官位；在當下，領導職務與公共權力和社會資源緊密相連，而且干部“下”后意味著在待遇上與原來有一定落差，加之一些干部受經歷、專業等方面的限制，一旦離開領導崗位，生計堪憂，因而對“下”和“出”有著強烈的抵觸思想。從社會公眾看，相當數量的群眾長期以來面對干部“能上不能下”的現狀，一些人即使偶爾發幾句牢騷，但認為這些干部調整與否與他們關系不大，故對此并無急切期待。以上表現，是制約干部“下”和“出”的重要思想障礙。（二）制度機制缺失構成嚴重制約。制度建設更帶有長期性、根本性、全局性和穩定性。與觀念相比，制度機制能夠起到更重要的約束和保障作用。目前，調整不適宜擔任現職干部還沒有形成一套單獨的制度規定，而是散見于其他文件或政策規定中，能者上、平者讓、庸者下的擇優汰劣機制沒有真正建立起來。有些地方雖然制定了相關的制度規定，但普遍存在著標準難明確、不適宜干部難認定等問題，導致實際操作中缺乏依據、難以把握，從而形成了事實上存在的不犯大錯下不來、年齡不到下不來、當事人不主動下不來的局面。（三）配套措施不完善產生一定束縛。缺乏完善的配套措施支持，是妨礙干部“下”和“出”的一個不可忽視的重要原因。現在由于科學的崗位職責規范和考評機制尚不完善，很難認定一個干部不適宜擔任現職，特別是對庸、懶、散的干部或“硬傷”不明顯的干部，也難以給出令人信服的準確認定；調整下來的干部難安置，對“下”和“出”的干部多數只能采取交流安排、改任非領導職務等有限渠道予以安排；后續管理跟不上，被調整干部的考核評價、教育培訓、跟蹤管理、重新起用等配套制度缺失，導致干部下來后很難再有被提拔使用的機會。
針對這些制約因素，有效破解干部能上不能下問題，要從提高思想認識入手，加強宏觀指導，加大實踐探索力度，以期取得突破性進展。
第一，要在思想認識上努力克服“兩方面阻力”。一方面要強化教育引導，破除 “上榮下辱”、“下必有過”等落后觀念，樹立起“領導職務是為社會服務的公職崗位，而不是終身任職的就業崗位”的觀念，努力克服來自干部自身層面的阻力。另一方面，要強化輿論宣傳，營造“不以上下定優劣”的氛圍，形成干部的升降去留是常態、干部正常退出是人才資源重新配置的共識，努力克服來自社會層面的阻力。
第二，要在工作推進上注重發揮“三個作用”。要發揮黨委的主導作用，面對這項十分敏感、十分“叫硬”的工作，只有各級黨委重視和支持，消除思想顧慮，克服畏難情緒，敢于較真碰硬，敢于動真的來實的，破解這一難題才有根本保證；要發揮制度的保障作用，制度最具權威性和說服力，調整不適宜擔任現職干部，必須抓緊建立健全相關制度規范，完善配套政策措施，靠制度規范和推動干部“下”和“出”；要發揮經驗的引領作用，多年的改革實踐為調整不適宜擔任現職干部積累了一些好經驗，要善于總結借鑒和鞏固提升，在繼承中創新，在實踐中檢驗，為扎實有效地推進調整工作奠定堅實基礎。
第三，要在工作指導上處理好“四個關系”。要處理好積極探索與穩妥推進的關系，既要大膽創新、勇于實踐，又要穩妥操作、穩步推進，保證調整不適宜擔任現職干部工作有序可控；要處理好鼓勵探索與加強指導的關系，既堅持自下而上的探索，又注重自上而下的推動，做到上下結合、聯動互促；要處理好源頭選拔與任后調整的關系，既要暢通“出口”，又要嚴把“入口”，科學調配，做到人崗相適，從源頭上防止干部不適宜擔任現職問題的發生；要處理好干部下與上的關系，對于被調整下去的干部，決不能“一棍子打死”，要給其改過自新、完善提高、重新啟用的機會。
二、科學確定內涵及認定標準，是健全調整不適宜擔任現職干部制度的關鍵所在
調整不適宜擔任現職干部，最根本的是要回答和解決好“什么是不適宜”、“依據什么進行調整”、“怎么進行調整”、“調整后怎樣安排”等問題，這是健全調整不適宜擔任現職干部制度的難點和重點，也是核心和關鍵。
第一，要著眼于解決“什么是不適宜”的問題，明確不適宜擔任現職干部的內涵。我們黨關于不適宜擔任現職干部的提法和認識，一直處于動態的發展演變過程之中。從戰爭年代把能否打贏戰爭、開辟根據地作為衡量標準，到改革開放之初主要看推動經濟社會發展的能力，再到《黨政領導干部考核工作暫行規定》等規章制度細化了領導干部不稱職、不勝任標準，反映了我們黨對干部調整工作在認識上、理念上、提法上的不斷深化和發展。根據我們黨所處的歷史方位和全面建設小康社會的現實需要，“不適宜擔任現職干部”的基本內涵應明確為：德才素質和現實表現不能勝任現任職務，以及造成不良影響或嚴重后果的干部。這樣定位，涵蓋了“不勝任”、“不稱職”，更具有包容性、客觀性和歷史延續性，容易為各級干部所接受。根據這一內涵，“不適宜擔任現職干部”主要包含以下三種類型：一是不稱職、不勝任的干部，主要指在德、能、勤、績、廉等方面存在比較突出的問題，德才素質和現實表現達不到所任職務的基本要求，或存在庸、懶、散問題，工作打不開局面，業績較差，相形見絀，或自我要求不嚴，精神狀態不佳，社會形象不好，干部群眾意見較大的干部。二是人崗不相適的干部，主要指專業知識、能力特長與所從事的工作不對口，不能適應崗位職責要求的干部。三是因特殊原因造成重大負面影響，不宜繼續擔任現任職務的干部。
第二，要著眼于解決“依據什么進行調整”的問題，確定不適宜擔任現職干部的認定標準。科學合理地確定認定標準，是健全調整不適宜擔任現職干部制度的核心要素。既是難解之題，也是必破之題。確定不適宜擔任現職干部的認定標準，應以《干部任用條例》為依據，做到科學合理，切實可行。具體應堅持以下幾條原則：一是指導性和可操作性相統一，使認定標準既有普遍指導意義，又要盡可能明確具體，便于操作和遵循；二是制度剛性和靈活性相統一，既要有統一的硬性規定，又要從實際出發，根據不同行業、類型、層次、崗位的特殊要求，有針對性地制定具體標準；三是嚴格要求與關心愛護相統一，既貫徹從嚴管理的要求，又要保護干部的合法權益，調動干部的積極性，做到以人為本、寬嚴適度；四是定性與定量相統一，能夠量化的要盡可能量化，不能量化的應盡可能具體化、明確化。具體制定過程中，可根據干部選拔任用標準，充分挖掘和考慮可能出現的各種情形，從定性和定量兩個方面進行明確。在定性標準的制定上，主要應從干部的德、能、勤、績、廉五個方面進行細化；在定量標準的制定上，主要應對工作實績和民主測評等情況作出量化規定，從而建立起調整德行不良者、無能無為者、為政不勤者、政績平庸者、自律不嚴者的衡量標尺。
第三，要著眼于解決“怎么進行調整”的問題，規范不適宜擔任現職干部的調整程序。程序公正是實體公正的保證。實現調整工作的系統、規范，有必要規定專門的程序，主要應包括以下六個環節：一是提出調整名單。組織（人事）部門根據年度考核、屆中屆末考核、專項考核、經濟責任審計、干部現實表現、群眾反映情況等多種途徑和方式，及時了解和掌握干部的現實表現，初步確定不適宜擔任現職干部的對象。二是調查核實。通過個別談話、座談、走訪等形式，全面準確地了解擬調整對象的情況，并向干部本人通報核實結果，聽取本人的說明或解釋。三是擬定調整方案。組織人事部門在全面、客觀地掌握干部表現情況的基礎上，對照不適宜擔任現職干部標準，進行綜合評價分析，提出初步的調整意見。四是討論決定。根據調查核實情況和組織人事部門提出的調整建議，按照干部管理權限和《干部任用條例》有關規定，由黨委（黨組）集體研究，作出相關決定。五是申訴復核。被調整干部對組織決定不服的，可向本級組織人事部門申請復議，也可向作出決定的機關或上一級機關申訴。六是調整安置。如被調整干部未申訴，則按原決定履行相關手續；如被調整干部已經申訴，則在申訴復核期滿后，按照復議的最終決定予以安置。
第四，要著眼于解決“調整后怎樣安排”的問題，明確不適宜擔任現職干部的安置形式。妥善合理安排不適宜擔任現職干部，是保證調整工作順利推進的一個重要環節。應根據干部的具體情況，堅持“人崗相適、寬嚴適度”原則，既促進干部能上能下、優進劣退，又保護和調動干部的積極性，實現干部資源的優化配置。主要應采取以下形式進行安置：一是改任。對領導能力較弱或精神狀態不佳、工作作風不好、身體狀況較差的，可改任同級非領導職務。二是降職。對政策水平低、業務能力差、作風形象不好等庸、懶、散型干部，應降一級安排領導職務。三是免職。對不宜再擔任領導職務的，或者對責令辭職拒不服從的，應當免去現職或依法罷免其領導職務。四是辭職。干部本人感覺不能勝任所任領導職務，可按規定自愿辭職。五是輪崗交流。對經歷單一、領導經驗欠缺的，通過輪崗加強鍛煉；對人崗不相適、不能發揮個人特長的，或性格、氣質等個性特征不適宜擔任現職的，交流到適合本人特點和專長的崗位任職。六是待崗。對不適宜擔任現任職務，近期又沒有合適職位可以安排的，視情況先予免職，安排從事專項工作。七是離崗培訓。對工作能力跟不上形勢發展需要的，可安排離崗培訓，期滿后安排適當崗位。八是離職分流。根據本人志愿及專長，由組織推薦或個人選擇到黨政機關以外適當崗位工作。
三、加強配套制度建設，是健全調整不適宜擔任現職干部的重要保障
調整不適宜擔任現職干部，涉及到干部的考核、任用、教育、監督、管理等方方面面，必須重視加強配套制度建設。否則，既會造成執行上的困難，又會使改革效果受到影響。重點要健全完善以下五項配套制度。
第一，建立健全以崗位職責為重點的考核評價機制。考核評價是調整不適宜擔任現職干部的基礎。要著眼于為認定和調整不適宜擔任現職干部提供標準和依據，根據領導職位的層級、特點，建立科學的干部崗位職責規范，制定領導干部職位說明書，明確每一個領導職位的定義、任職資格、崗位職責、工作目標等，既為干部任職時做到人職匹配、人崗相適創造條件，又為認定不適宜擔任現職干部提供依據。要健全工作目標責任制，完善考核評價指標體系，使組織考察有依據、干部努力有方向。要改進完善并嚴格執行干部考核制度，結合領導班子和領導干部年度考核或屆中、屆末考察，強化績效考核；對干部在應對重大自然災害、重大突發事件和完成急難險重任務中的表現，進行專項考核。同時，要積極運用領導干部不良行為測評、效能監察等創新舉措，以及巡視、審計等結果，全方位、多角度了解掌握領導干部的現實表現，通過增強考核方式的科學性和系統性，準確評價干部的履職情況。
第二，健全完善以競爭性選拔和治庸、治懶、治散為重點的擇優汰劣機制。干部能上能下、能進能出是辯證統一的。只有保證選拔質量，才能從源頭上解決干部不適宜擔任現職的問題。要加大競爭性選拔干部力度，完善競爭性選拔機制，突出崗位需要，注重實際能力，創新方式方法，推動競爭性選拔干部工作經常化、制度化、規范化，真正讓“干得好的考得好、能力強的選得上、作風正的出得來”。 要全面推行差額選任制，通過在提名、推薦、考察、醞釀、討論決定等環節層層比較遴選，努力實現好中選優、優中選強。要改進和完善民主選舉制度，進一步擴大差額選舉的范圍和比例，逐步提高差額選舉的職務層次，切實解決好“陪選”、“軟差”等現象，真正把優秀干部選拔到領導崗位上來。要健全完善黨政領導干部問責制度，加大治懶治庸力度，使問責不僅體現在重大事件、重大事故上，也運用在干部的日常管理中，既能追究干部在“非常態事件”中的責任，也能追究干部在平時工作中失職瀆職責任和不作為行為。
第三，建立完善以崗位提高、跟蹤管理為重點的教育管理機制。加強教育管理，注重崗位提高，是保證干部素質、能力、作風等方面適應崗位需要的有效途徑。要加大教育培訓力度，按照“缺什么、補什么”、“弱什么、強什么”的原則，有針對性地對干部進行培訓，努力造就一批適應崗位要求的復合型人才。要強化日常管理，健全談心談話、誡勉談話、函詢等制度，對干部出現的苗頭性、傾向性問題，早發現、早提醒、早糾正，使干部及時看到自己的問題和不足，增強防微杜漸的能力。要建立和完善民主評議干部制度，及時向干部通報民主評議情況，嚴肅指出存在的問題，嚴防“小錯釀大錯”。要有針對性地做好被調整干部的思想工作，使干部放下包袱，輕松上陣，在新的崗位上發揮作用。對于被調整下來的干部，要建立專門檔案，加強管理，在一定時期內進行專門考核，為重新任用提供依據。
第四，建立完善以人崗相適、能上能下為重點的動態調整機制。在保證干部任期基本穩定的基礎上，建立動態調整、適時交流機制，是及時調整不適宜擔任現職干部的內在要求。要牢固樹立以崗擇人、人崗相適的選人用人理念，強化科學調配意識，正確處理班子結構與功能的關系，注重分析干部的任職經歷、專業特長、崗位匹配度，確保把最適合的人選安排到最能發揮作用的崗位上。要注意發揮干部交流制度的作用，在推進交流中實現不適宜擔任現職干部的動態調整。要積極推行聘任制，破除領導職務的“固定化”，為調整不適宜擔任現職干部創造條件。要建立干部復出制度，使干部的“上”與“下”成為動態過程、常態行為，讓被調整下來的干部看到希望、看到未來。
第五，建立健全以職務職級并行制、社會保障制為重點的保障機制。解除被調整干部的后顧之憂，讓他們下的順心、出的安心，是順利推進調整工作的重要一環。要探索建立干部職務與職級并行制度，強化職級在保障干部工資、福利等方面待遇的作用。要健全完善養老、醫療、用車、住房等相關制度，保障干部的切身利益。要加大宣傳教育力度，提高干部對職務調整的承受能力，減少“被調整就是受處分、犯錯誤”的社會壓力，營造有利于推動干部能上能下的社會輿論環境。
（作者為中共吉林省委常委、組織部長）
