李佳：邊疆地區創新社會管理
時間：2011-07-27 07:21:50
來源：中國共產黨新聞網
加強和創新社會管理，是黨中央正確把握我國社會發展的階段性特征，適應國內外形勢的新變化做出的重大戰略部署。內蒙古作為邊疆民族地區，在加強和創新社會管理上肩負著重大責任。發揮基層黨組織在創新社會管理中的作用，是內蒙古推進科學發展、實現富民強區必須認真研究的重大課題。
一、邊疆民族地區創新社會管理與加強基層組織建設的重要性和必要性
胡錦濤總書記強調指出，加強和創新社會管理，是繼續抓住和用好我國發展重要戰略機遇期、推進黨和國家事業的必然要求，是維護最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執政能力和鞏固黨的執政地位的必然要求，對實現全面建設小康社會宏偉目標、實現黨和國家長治久安具有重大戰略意義。當前，我國正處于經濟社會轉型期。這一時期，既是經濟發展的黃金時期，也是各種社會問題、社會矛盾的易發期、高發期。隨著城鄉、地區、行業和社會成員之間收入分配差距的擴大，群眾利益訴求日趨多樣化，利益矛盾日漸突出；隨著經濟發展和民主法治建設的進步，各種思想文化的交流交融，人們思想活動的獨立性、選擇性、差異性明顯增強，使得形成社會共識的難度加大；隨著社會管理環境的深刻變化，過去的一些行之有效的管理理念、管理制度、管理手段、管理方法在今天難以完全適應。如何主動適應這一變化，加強和創新社會管理，使社會既充滿活力又保持和諧穩定，成為擺在我們面前的重大時代命題。
作為邊疆民族地區，內蒙古創新社會管理更有其特殊重要性。第一，內蒙古是我國成立最早的省級少數民族自治區，疆域遼闊，民族眾多，全國56個少數民族，內蒙古就有55個，作為模范自治區，內蒙古的和諧穩定在全國具有示范引領作用。第二，內蒙古東西邊境線長4200公里，邊境19個旗市是祖國北方重要安全屏障，也是境內外敵對勢力滲透的重點地區，對敵斗爭形勢嚴峻，維護邊疆安寧穩定責任重大、任務艱巨。特別是西藏“3．14”和新疆“7．5”事件的先后發生，充分說明邊疆少數民族地區反對分裂、維護穩定的極端重要性。第三，內蒙古地處“三北”、東西狹長、與八個省市接壤，地廣人稀、居住分散，社會管理和服務成本較高、難度較大。第四，內蒙古是欠發達地區，城鄉、區域、經濟社會發展很不平衡，社會建設管理還很滯后。第五，內蒙古正處在從農牧業主導的傳統社會向工業主導的現代社會的快速轉型期，工業化、城鎮化、農牧業產業化加速推進，社會結構和利益格局正在發生深刻變化，社會管理和創新面臨許多新情況、新問題。因此，必須明確社會管理的重要地位，像抓經濟建設一樣抓社會建設，在科學發展的征途上促進人民幸福安康、民族團結進步、社會和諧穩定。
在我黨治國理政的偉大實踐中，要創新社會管理，必須充分依靠基層黨組織。首先，基層黨組織分布廣泛，嚴密完善，同人民群眾的聯系密切，是黨全部工作和戰斗力的基礎，是貫徹落實黨的路線方針政策和各項工作任務的戰斗堡壘。這一巨大的組織優勢和執政優勢，是黨和國家創新社會管理最可依靠的力量。其次，影響社會穩定的矛盾和問題大多發生在基層，也只有基層組織對廣大人民群眾的利益需求最了解、解決人民群眾的實際問題最直接。所以，社會管理的重點在基層，難點在基層，關鍵也在基層。第三，從社會管理演進的趨勢看，社會管理越來越社會化。在治理國家上，黨和政府是主導；在管理社會上，社會組織是主力。政黨既是政治組織，同時又是社會組織，是一種對其它社會組織實施領導的特殊社會組織。要發揮好其它社會組織提供社會服務、反映訴求、協調利益、規范行為、化解矛盾乃至應對危機的作用，更需要基層黨組織的有效組織、管理、引導和規范。
二、基層黨組織在創新社會管理中的職能定位
當前，基層黨組織面對的矛盾十分尖銳，承擔的任務也十分繁重。要想在創新社會管理上有所作為，必須進一步找準坐標，明確任務和方法。
首先，必須明確基層黨組織社會管理工作的戰略定位。新形勢下創新社會管理是一項系統工程，一定要放到中國特色社會主義事業總體布局中來謀劃，一定要圍繞科學發展這個主題和全面建設小康社會這個奮斗目標來進行。近年來，內蒙古在改善民生方面，滯后于經濟增長，這既有經濟結構、分配關系不合理的原因，也與思想認識有關。針對這一問題，自治區黨委把堅持“富民強區、富民優先”作為今后一個時期的發展戰略。這就要求各級基層組織在工作統籌上，要進一步強化富民指標，像抓強區一樣抓富民，使城鎮居民人均可支配收入、城鎮在崗職工工資、農牧民人均純收入、離退休人員養老金、城鄉最低生活保障等指標盡快達到全國平均水平。堅持把這一發展思路作為社會管理工作的基本原則，進一步強化群眾觀點，想問題、作決策、謀發展，都要把富民作為根本出發點和落腳點，首先要考慮是否有利于改善民生。檢驗工作成效、衡量發展成果，主要看是否真正改善了民生，使保障和改善民生成為各級黨員干部的自覺追求和實際行動。
其次，必須明確基層黨組織社會管理工作的重點任務。一是加強公共服務管理。只有把關系老百姓切身利益的事情辦好，把他們生產生活中的困難和問題解決好，才能從源頭上、根本上減少社會矛盾、解決社會問題。要把更多公共資源投向民生領域，著力抓好就業這個民生之本，堅持優先發展教育，加快醫療衛生事業改革發展，加快推進住房保障體系建設，加快社會保障體系建設，著力破解群眾普遍關心的就業難、上學難、看病難、住房難等問題，讓人民群眾得到實實在在的好處。二是加強社會穩定管理。認真分析和把握影響社會穩定的各種因素，推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法等重點工作，切實維護社會和諧穩定。對內蒙古來說，特別是要正確處理新形勢下的人民內部矛盾，加強社會治安綜合治理，嚴厲打擊各類違法犯罪活動，切實落實維護穩定責任，筑牢祖國北疆安全穩定屏障，維護好民族團結、社會穩定、邊疆安寧。三是加強社會管理體系建設。把人力、財力、物力更多投入到基層，特別是要向邊遠農牧區傾斜，夯實基層組織，壯大基層力量，強化基礎工作。在農村牧區和城市社區，大力推行基層社會的扁平化管理、網格化管理，使各種社會力量和公眾參與到社會管理中來。強化各類企事業單位社會管理和服務的職能職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，發揮群眾參與社會管理的基礎作用。
第三，必須明確基層黨組織社會管理工作的方法要求。一是提高民主意識，推進科學決策。不斷完善重大事項集體決策制度、重大政策專家咨詢制度、公示制度、公開征求意見制度，在事關群眾切身利益的重大政策制定、重大項目審批、重大工程立項、重大舉措出臺前，都要采取公示、聽證等方式廣泛聽取意見，確保決策的合法性、合理性、可行性、安全性。二是增強群眾觀念，推行領導下訪。變被動為主動，用群眾工作統攬信訪工作，抓住一些重點和難點問題，真正深入基層、深入群眾，問情于民、問需于民、問計于民。加強社情、輿情的收集、分析、研判，有問題要早發現、早解決。進一步完善信訪督查、領導包案、領導接訪、帶案下訪、首辦責任制等制度，確保群眾的信訪訴求有結果、有反饋。三是掌握科學方法，推廣柔性協商。樹立以人為本、服務為先的理念，寓管理于服務之中，從以往重管制控制、輕協商協調向更加重視協商協調轉變。從根本上改變過去主要靠管、控、壓、罰實施社會管理的方式，學會運用民主的方式、服務的方式，盡可能通過對話、溝通、協商、協調等辦法來解決社會問題。
三、不斷提高基層黨組織創新社會管理的科學化水平
面對形勢任務對創新社會管理的迫切要求，我們的基層黨組織還存在許多不適應的問題。突出表現在四個方面：一是基層黨組織尤其是鄉鎮黨委政府職能定位不清，工作擺布不開，難以集中精力抓好社會管理；二是一些基層黨組織軟弱渙散，一些黨員理想信念缺失，創新社會管理的內生動力不足；三是黨的基層隊伍能力素質偏低，難以勝任創新社會管理的工作任務；四是一些基層黨組織還普遍存在“硬件軟、軟件也軟”的問題，缺乏創新社會管理的機制保障。這些問題的存在，制約了基層黨組織創新社會管理作用的發揮，有時甚至直接成為引發社會不穩定的因素。為此，必須大力加強和改進黨的基層組織建設，切實提高創新社會管理的科學化水平。
第一，努力轉變鄉鎮職能，夯實基層黨組織創新社會管理的工作基礎。實踐已經證明，給鄉鎮下達經濟任務指標，結果往往弊大于利，一是讓鄉鎮抓招商引資、搞工業經濟，起點和層次太低，必然會發展落后產能、造成資源浪費，難以持續發展；二是任務過重顧此失彼，往往會影響抓民生、保穩定等社會管理任務的完成。胡春華書記到任內蒙古以后，針對這種情況，明確提出要下大力加強基層基礎工作，努力推進鄉鎮政府職能轉變，除了旗縣所在地和個別特殊的鄉鎮外，盟市旗縣原則上不再給鄉鎮下達招商引資任務、定工業經濟和財政收入指標。要引導蘇木鄉鎮緊緊圍繞帶領農牧民致富，把工作重心放在做好農村牧區各項工作上來；緊緊圍繞為農牧民服務，把精力放在化解社會矛盾、提供社會管理和基本公共服務上來。根據這一精神，內蒙古從兩個方面開展了轉變鄉鎮職能的創新實踐。一個是開展“雙服務”創建試點。主要是以轉變職能為重點，大力推進服務型蘇木鄉鎮黨委、政府創建活動，通過合理定位職能職責，把工作重心引導到抓民生、促和諧、保穩定上來。比如，喀喇沁旗通過“三會”（項目篩選會、協商會、審定會）確定干部服務項目后，以合同、協議、責任狀等契約形式確定并公開服務承諾，服務項目完成后，按照“一事一評”原則，由服務對象對干部服務情況進行評價。通過一年多的運行情況看，“雙服務”試點工作，使鄉鎮的職能定位、工作重心、服務措施更加清晰，推動了職能轉變；方便了群眾辦事，改進了干部工作作風，如喀喇沁旗各鄉鎮黨政服務大廳和村級民情接待站已接待群眾2.5萬余人次，共為群眾、企業辦理各種事項3564件次，處理各類糾紛432起，滿意度達90%以上。另一個是建立健全推動鄉鎮職能轉變的考核評價機制。發揮考核評價“風向標”、“指揮棒”的作用，加大轉變鄉鎮職能的考核權重，用考核“倒逼”，促使盟市、旗縣不再硬性給鄉鎮下達招商引資、工業經濟等任務指標，而是主要圍繞抓民生、促和諧、保穩定進行考核，為鄉鎮工作重心的轉移提供制度保證。
第二，大力開展創先爭優，激發基層黨組織社會管理內生動力。一是優化基層黨組織設置。有針對性地采取行業統建、區域聯建等多種方式，推廣在農民專業合作社、專業協會、產業鏈、外出務工經商人員相對集中點建立黨組織的做法，加大在中介機構、協會、學會、合作社以及各類新社會組織中建立黨組織力度，實現黨組織和黨的工作全覆蓋。比如，新巴爾虎右旗在蘇木成立牧業合作社，在合作社建立黨組織，組織牧民群眾開展集中規模經營；達茂旗針對禁牧后牧民向園區集中的實際，在牧業園區建立23個黨支部，組織開展社團活動；滿州里市建立“境外黨組織”，對境外黨員實行雙向管理，等等，都取得了良好的效果。特別是在19個邊境旗市圍繞興邊固邊深入推進了“北疆基層黨建長廊”建設，推廣民警兼任嘎查村黨組織班子成員，邊防支隊、派出所負責人兼任旗市、蘇木鄉鎮班子成員的做法，進一步鞏固了邊防穩定。目前全區有440名邊防派出所民警兼任村官，占邊境嘎查村的85%。二是集中解決薄弱環節和突出問題。通過配強支部書記、提高村主任素質、推行“一肩挑”等多種方式，進一步加大軟弱渙散黨基層組織的轉化力度。在創先爭優活動中，普遍采取“領導包聯、部門包扶、工作組包建、黨建指導員包轉”的辦法，2010年全區共排查出軟弱渙散基層黨組織1329個，目前已轉化提升709個。此外，目前全區60歲以上的黨員占27.6%，特別是在農村牧區，老齡化的問題比較突出。各地把加強黨的年輕后備力量培養作為創先爭優活動的重要內容，注意發現農村牧區工人、團員、婦女和青年中的優秀分子，積極推優入黨，為黨組織輸送新鮮血液。還有，當前有一些基層黨員，特別是農村牧區黨員，帶頭致富、帶領群眾致富的本領不高，維護穩定、做好群眾工作的能力不強，在群眾中缺乏影響和帶動作用。各地進一步提高基層黨員服務群眾的能力，拓展黨員聯系群眾的途徑，激發黨員聯系服務群眾的內在動力。三是推進黨群共建。堅持黨建帶群建，群建服務黨建，充分發揮工青婦組織的作用。通過創建先進黨組織，帶動創建先進工會組織、先進團組織、先進婦聯組織，切實解決群團組織活動陣地、人員力量、工作保障等方面的實際困難，鞏固和拓展黨在基層的工作陣地。
第三，抓好黨的基層隊伍建設，提高基層黨組織創新社會管理能力。以黨務工作者和黨組織帶頭人為重點的黨的基層隊伍，是黨的基層組織創新社會管理的中堅力量。他們的凝聚力和戰斗力如何、作用發揮如何，是抓基層組織建設、社會管理創新最應該關注的問題。當前，關鍵是要提高四種能力：一是風險防控能力。對涉及群眾切身利益的重大決策，在決策前進行經濟效益和社會穩定風險“雙評估”，既看要不要干、又看能不能干，防止因決策不當引發社會矛盾。鄂爾多斯市就正在建立“紅、黃、綠”三級管理體系。對群眾歡迎、條件成熟、穩定風險低的項目，列入“綠色”等級管理，加快推進；對群眾歡迎但對政策有異議，有一定穩定風險的項目，列入“黃色”等級管理，待政策重新研究修訂，條件成熟后再行啟動；對政策分歧較大、矛盾隱患集中、穩定風險高的項目，列入“紅色”等級管理，暫緩推進。二是矛盾調解能力。在去年集中開展的社會矛盾化解專項行動中，全區信訪總量就達42萬多件。從現實情況看，提高矛盾糾紛排查化解能力，已經是基層組織創新社會管理最緊迫的任務。比如，針對社會管理中的熱點、難點和焦點問題，要進行經常性的分析排查，做到心中有數。對排查出來的問題，要見微知著、及時化解，努力把大量的社會問題解決在基層、解決在萌芽狀態。三是應急處變能力。一方面要提高應急處置本領，對一些群體性事件和突發事件，要提前做好預案，靠前指揮，冷靜應對，善于調動各方面資源把問題妥善解決好；另一方面要提高輿論引導本領，學會與媒體打交道，學會引導輿情，尤其要提高網絡應對能力。四是帶領群眾致富能力。要把基層黨組織帶頭人培養成帶頭致富創業的領路人，使其真正掌握致富創業本領，在群眾面前有威信、有話語權。比如，敖漢旗在創先爭優活動中重點開展了嘎查村干部“帶頭致富、帶領群眾致富”的“雙帶”工程，重點培訓培養了具有“雙帶”能力的村干部600多名，帶動新上產業化項目2000多個，極大地增強了村級組織的凝聚力。
第四，不斷健全工作機制，為基層黨組織創新社會管理提供根本保障。一是健全責任機制。重點推行書記抓基層黨建工作專項述職、專題研究、專門部署和“一崗雙責”等制度，切實督促各級黨委特別是主要負責人真正把基層黨建工作重視起來。內蒙古在這方面，要求盟市委、旗縣委每年都要聽取下級黨委抓基層黨建工作的專題匯報，盟市、旗縣委書記每年都向全委會報告抓基層黨建工作情況，接受全委會的審議，并進行專項測評。比如，東烏旗等旗縣實行旗、鄉、村三級黨委（總支、支部）書記抓基層黨建工作“雙向”述職制度；阿拉善盟還推行了旗委書記抓基層黨建工作“一周法”。二是健全創新機制。作為邊疆民族地區，要在一個較差的基礎上補齊社會管理這個短板，必須將邊疆民族地區創新社會管理的實際需求同基層黨建工作實際緊密結合起來，進一步形成鼓勵創新、支持創新的工作導向。內蒙古近兩年在這方面進行許多有益的探索。比如，在阿魯科爾沁旗試點成功的村務契約化管理模式，就被推廣到全自治區，使群眾管理村級事務的主觀意愿變成了看得見、摸得著的民主實踐。三是健全保障機制。當前，經費低、陣地差、條件苦、缺保障是全國范圍內基層黨組織不同程度存在的普遍性問題。其實，無論是從創新社會管理的要求出發，還是從國家長治久安、人民安居樂業的長遠戰略考慮，鄉鎮和村這兩級基層組織都只能加強、不能削弱。必須加大投入力度，增加經費保障，努力改善辦公、交通、通訊等條件，滿足基層組織履行職能的需要。內蒙古近兩年在這方面下了很大力氣，出臺了《完善嘎查村級組織運轉經費保障機制的意見》，將嘎查村組織運轉經費從每年3.78億元增加到7.89億元，嘎查村“兩委”正職和其他成員年均報酬分別從4825元、3391元增加到6984元、5587元以上。開展了嘎查村、社區活動場所和遠程教育網絡專項推進，實現了全覆蓋。從今年開始，利用三年時間，由財政投資11億元，建設蘇木鄉鎮集體宿舍、機關食堂，改善蘇木鄉鎮機關條件，保證基層干部能夠安心工作，充分發揮職能作用。
創新邊疆民族地區社會管理工作是一項全新的任務，也是一項系統工程。基層黨組織在創新社會管理上應該大有作為，也能夠大有作為。不斷提高黨的基層組織創新社會管理的科學化水平，將為建設一個政治穩定、經濟繁榮、民族團結、社會和諧、充滿生機活力的內蒙古提供堅強的保證。
（作者為內蒙古自治區黨委常委、組織部長）
