中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析
時間：2011-07-15 10:41:46
來源：經(jīng)濟研究 作者：王小魯
在中國的城市化進程中，是優(yōu)先發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，還是更加注重大城市的發(fā)展，一直是個有爭議的問題。在這個問題上需要深入研究，審慎決策。處在目前的快速城市化過程中，如果在這個問題上的政策導(dǎo)向發(fā)生偏差，將會導(dǎo)致大規(guī)模的資源無效配置，給未來的發(fā)展造成障礙。
中國目前的城市化率(城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎?為46%，低于世界49%的平均城市化率;如果要達到高收入國家平均78%的城市化率，還要提高30個百分點以上。實現(xiàn)這一目標(biāo)，意味著還要4億多農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝凇Ｔ谖磥?0年中，如果城市化率能夠持續(xù)每年提高一個百分點(1998-2008期間平均每年提高了1.2個百分點)，這一目標(biāo)是可以實現(xiàn)的。在此期間，快速的城市化過程，將作為推動經(jīng)濟增長的主發(fā)動機，引領(lǐng)中國邁進發(fā)達國家的門檻。
但是，什么是未來城市化的合理路徑?我們應(yīng)當(dāng)優(yōu)先促進哪一類城市(或者鎮(zhèn))的發(fā)展?中國城市化的合理目標(biāo)模式是什么?什么是促進城市化的有效手段?城市化過程中應(yīng)當(dāng)避免哪些問題的發(fā)生?解決這一系列復(fù)雜的問題，還需要大量深入的研究。本文旨在對中國城市化的合理模式和路徑進行初步的探討。
本文的第一部分扼要討論中國過去的城市化過程在城市規(guī)模方面的經(jīng)驗教訓(xùn);第二部分是有關(guān)城市規(guī)模的若干經(jīng)濟學(xué)理論和實踐問題的思考;第三部分使用計量模型方法，對世界各國影響城市規(guī)模的各種因素進行實證分析，據(jù)此對中國未來的城市集中度(指100萬人以上的大城市人口占總?cè)丝诘谋壤?作出一個初步的預(yù)測;第四部分概括本文的主要觀點，并就政府在城市化中應(yīng)扮演何種角色提出了一些看法。
一、中國城市化的歷史經(jīng)驗教訓(xùn)：大與小
自1949年以來，中國過去60年的城市化發(fā)展過程可以大致分為三個階段。
第一階段是改革前的近30年，其間中國的城市化發(fā)展遠遠滯后于工業(yè)化發(fā)展步伐。這主要是由于處在當(dāng)時有限的資源條件下，為了盡快實現(xiàn)工業(yè)化，采取了犧牲城市化發(fā)展的策略。從1952年到1978年，工業(yè)在GDP中的比重從17.6%上升到44.4%，提高了27個百分點;而同期城市化率僅從12.5%提高到17.9%，只提高了5個百分點。這種城市化進程顯著落后于工業(yè)化的情況，與世界上大多數(shù)國家相比是反常的。這一政策雖然在初期起到了迅速提升工業(yè)化水平的作用，但后來卻越來越導(dǎo)致了經(jīng)濟布局不合理、工業(yè)效率低下、城鄉(xiāng)隔絕、收入差距拉大、就業(yè)不充分、大量勞動力資源得不到有效利用等一系列問題，反而影響了經(jīng)濟發(fā)展。
從改革初期(1978年)到上世紀(jì)90年代末的20年左右可以劃為城市化的第二階段。從1980年開始，國家的城市化戰(zhàn)略從限制城市發(fā)展，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣栏窨刂拼蟪鞘幸?guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”。由于對中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展網(wǎng)開一面，并得益于市場的開放和逐步放開對農(nóng)民工進城的限制，迎來了城市化加速發(fā)展，城市化率在這20年間提高了15個百分點，1998年達到33.3%。不過，這一時期的城市化發(fā)展是不均衡的，主要表現(xiàn)在中小城市和小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速增加，而城市平均規(guī)模顯著下降，大城市數(shù)量偏少、發(fā)展滯后。
中小城市在1978年有153座，到1998年已達583座，在20年中它們的數(shù)量和人口各增加了2.8和2.6倍。這一方面是行政建制改變的結(jié)果(相當(dāng)一批縣改為縣級市)，同時也反映了城市化的客觀趨勢。在嚴格限制大城市規(guī)模的政策下，50萬人以上的大城市數(shù)量和人口規(guī)模仍然取得了一定程度的發(fā)展，城市數(shù)量增加了1倍，人口增加了1倍半;但增長幅度顯著低于50萬人以下的中小城市。這種變化，使全部城市的平均規(guī)模從40萬人下降到30萬人。城市規(guī)模過小，缺乏規(guī)模經(jīng)濟性，也導(dǎo)致了生產(chǎn)要素使用效率不高、土地資源浪費和過多占用等問題。但這些中小城市的發(fā)展畢竟為農(nóng)村人口向城市和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了條件。
按照我國過去沿襲下來的城市分類，市區(qū)非農(nóng)業(yè)人口超過50萬人列為大城市，中等城市為20-50萬人，而20萬人以下為小城市。但經(jīng)濟學(xué)界已經(jīng)有相當(dāng)多數(shù)的意見認為這一分類標(biāo)準(zhǔn)偏低。實際上20-50萬人的城市在我國仍然可以算作小城市。
這期間，撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的行政建制改變，使小城鎮(zhèn)數(shù)量迅速從兩千多個擴大到1.8萬個(1979-1996年)，增加了六、七倍，但鎮(zhèn)人口僅從接近一億人增加到1.6億人;而單個鎮(zhèn)的平均規(guī)模從4萬人下降到不足9千人。這說明鎮(zhèn)的數(shù)量增加主要是行政建制改變導(dǎo)致統(tǒng)計變化的結(jié)果，而不是人口自然向小城鎮(zhèn)集中的結(jié)果。名稱變了，卻缺乏相應(yīng)的實質(zhì)性變化。也有不少鎮(zhèn)使用財政資源或銀行貸款進行了建設(shè)投入，但由于多數(shù)小城鎮(zhèn)缺乏凝聚力和自身發(fā)展的動力，這些投入沒有得到相應(yīng)的回報，導(dǎo)致了資金和土地資源的浪費。
從90年代末到目前的10年左右可以界定為城市化發(fā)展的第三階段。在這期間，中央政府放棄了限制大城市發(fā)展的政策，并于2001年正式宣布了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的新政策。對農(nóng)民工進城的政策，也從僅僅允許逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣膭詈椭С?。這期間，城市化速度進一步加快，到2008年，城市化率比1998年上升了12個百分點，達到45.7%;年均提高1.24個百分點，顯著高于1978-1998時期的年均0.77個百分點。因此第三階段是一個城市化更加均衡發(fā)展的階段。
這一時期的一個重要特點，是大中型城市的數(shù)量和人口增長都顯著加快了。其中發(fā)展突出的是200萬人以上的更大規(guī)模城市。需要說明，這期間，國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計口徑發(fā)生改變，所公布的城市規(guī)模分類不再按非農(nóng)人口計算，而改按市轄區(qū)總?cè)丝谟嬎?。下面將按市轄區(qū)總?cè)丝诜诸?，對不同?guī)模城市的變化進行分析。
但在更換統(tǒng)計口徑的情況下，如果繼續(xù)沿襲原有的大、中、小城市人口數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)(50萬人以上、20-50萬、20萬以下)，實際上就進一步降低了城市規(guī)模分類的標(biāo)準(zhǔn)。因此在本文以下部分，將市轄區(qū)總?cè)丝?00萬人以上的城市稱為大城市(其中超過200萬人的可以稱為特大城市)，將50—100萬人口的城市稱為中型城市，而將50萬人以下的城市統(tǒng)稱為小城市。這一分類比原來的城市規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)在人口數(shù)量上有所提高，但由于市轄區(qū)總?cè)丝诖笥谑休爡^(qū)非農(nóng)人口，因此并沒有將規(guī)模分類標(biāo)準(zhǔn)提高很多。
為了使統(tǒng)計口徑統(tǒng)一可比，作者將1998年地級及以上城市數(shù)據(jù)(以下簡稱為地級城市)，統(tǒng)一按市轄區(qū)總?cè)丝诘目趶竭M行了分類計算，與2008年數(shù)據(jù)進行比較，以反映各類規(guī)模城市數(shù)量的變化，見表1。
表1顯示，在此期間，200萬人以上的特大城市數(shù)量增長了一倍以上。100萬—200萬人的大城市和50萬—100萬人的中型城市，數(shù)量分別有30%—40%的增長。不過要注意到，這其間少部分大城市已升入特大城市的行列，因此100萬—200萬人城市的實際增幅更大一些。相反，50萬人以下的小城市數(shù)量有明顯的下降。這主要與一部分小城市進入了中型城市行列有關(guān)，但同時也說明小城市缺乏足夠的吸引力，得不到后續(xù)資源補充。
在此期間，各類城市人口的變化幅度與城市數(shù)量的變化幅度差不多，表中沒有另外列出。由于大城市發(fā)展加快，這期間地級及以上城市的平均規(guī)模，從85萬人上升到130萬人。
上述情況，與1978-1998年期間城市平均規(guī)模下降的情況形成了鮮明的對照。這說明：在一個更加寬松的政策環(huán)境下，城市的聚集效應(yīng)導(dǎo)致大城市具有更好的經(jīng)濟效益和更多的就業(yè)機會，吸引人口和產(chǎn)業(yè)向大城市集中;城市化進程自然趨向于大城市(特別是其中的特大城市)更快發(fā)展。如果人為改變這一規(guī)律，采用行政手段迫使資源向小城市和小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，無疑會減慢城市化進程，并導(dǎo)致資源配置效率下降。
但即便經(jīng)過了過去一個時期大城市的較快發(fā)展，國內(nèi)外一些近期研究仍然發(fā)現(xiàn)，從國際視野出發(fā)來衡量，中國的城市化率仍然偏低，而且大城市數(shù)量仍然偏少，平均城市規(guī)模仍然太小。著名城市經(jīng)濟學(xué)家弗農(nóng)·亨德森指出:“雖然一些城市在過去幾年經(jīng)歷了大規(guī)模人口流入，中國總體仍是城市數(shù)量眾多，人口規(guī)模不足”，而且中國的總體城市化水平也仍然低于同等收入水平的其他國家。他認為，如果一些地級城市的規(guī)模擴大一倍，可以使其單位勞動力的實際產(chǎn)出增長20%-35%。這一比例高于王小魯和夏小林(1999)估算的中國城市最優(yōu)凈規(guī)模收益17%-19%的水平。但前者未扣除城市的負外部效應(yīng)，而后者指的是扣除負外部效應(yīng)后的凈收益，因此兩者是比較一致的。
二、關(guān)于城市規(guī)模和布局的經(jīng)濟學(xué)思考
第一，關(guān)于城市規(guī)模和城市聚集效應(yīng)。這是城市經(jīng)濟學(xué)中的一個核心理論問題。在城市經(jīng)濟學(xué)文獻中，已經(jīng)有過不少理論論證，說明存在最優(yōu)城市規(guī)模(參見托利、克瑞菲爾德，2001;斯特拉斯蔡姆，2001)。但究竟哪種規(guī)模的城市具有更好的聚集效應(yīng)，國內(nèi)和國外的實證性研究都不多。王小魯和夏小林于1999年發(fā)表在《經(jīng)濟研究》上的一篇論文，通過建立計量經(jīng)濟模型，并應(yīng)用中國六百多個城市的數(shù)據(jù)進行實證分析，發(fā)現(xiàn)不同規(guī)模的城市具有不同程度的聚集效應(yīng)(或稱正外部效應(yīng)、規(guī)模收益)和外部成本(或稱負外部效應(yīng))。兩者均可以用對數(shù)非線性函數(shù)來表示，但前者邊際收益遞減，后者則邊際成本遞增。兩者正負相抵后，處在一個廣大區(qū)間的絕大部分城市都具有正的凈規(guī)模收益(或稱凈聚集效應(yīng))。其中規(guī)模在100萬至400萬人的大城市，凈規(guī)模收益最高，達到城市GDP的17%—19%。超過這個規(guī)模區(qū)間，凈規(guī)模收益逐漸遞減，而規(guī)模小于10萬人的城市，則無法發(fā)現(xiàn)凈規(guī)模收益。
該項研究由此得出結(jié)論，中國的大城市不是太多，而是太少;中國應(yīng)該改變限制大城市而重點鼓勵小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策，優(yōu)化城市規(guī)模，這將改善資源配置狀況，提高資源利用效率和經(jīng)濟效益，加速經(jīng)濟增長。此后10年左右的發(fā)展實踐，證實了上述判斷是正確的。
此外，在國外2006年發(fā)表的一篇關(guān)于中國城市規(guī)模的英文論文中，兩位美國布朗大學(xué)的經(jīng)濟學(xué)家同樣也使用計量經(jīng)濟學(xué)方法(但模型設(shè)定與具體方法非常不同)和中國數(shù)據(jù)，得到了與王小魯和夏小林類似的結(jié)論。他們發(fā)現(xiàn)城市的凈聚集效應(yīng)首先隨著城市規(guī)模上升而急劇上升，在達到峰值之后緩慢下降，因此與城市規(guī)模之間的關(guān)系呈倒U型變化。這與王和夏的發(fā)現(xiàn)是非常一致的。他們還發(fā)現(xiàn)，隨著城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，城市的最優(yōu)規(guī)模(凈聚集效應(yīng)最大)也有不同;當(dāng)制造業(yè)與服務(wù)業(yè)增加值之比為1時，城市的最佳就業(yè)人數(shù)規(guī)模在127萬人，相當(dāng)于最優(yōu)人口規(guī)模250萬人左右。而當(dāng)上述比值為0.6時(適用于更大城市)，最優(yōu)人口規(guī)模約為290-380萬人。他們也因此得到了中國城市的平均規(guī)模過小的結(jié)論。[!--topsoarnews.page--]
這兩位學(xué)者指出，他們使用中國的城市數(shù)據(jù)進行上述分析，是因為中國城市統(tǒng)計數(shù)據(jù)的全面性使得計量經(jīng)濟研究成為可能。他們還特別提出，這是有史以來第一篇使用計量經(jīng)濟學(xué)方法研究城市聚集效應(yīng)的論文(實際上這篇英文論文比王小魯和夏小林的中文論文晚發(fā)表了7年)。
但是城市化涉及方方面面復(fù)雜的理論和實踐問題，上述兩篇論文代表了其中一個重要領(lǐng)域的研究，但還有很多重要的問題沒有充分展開。下面就幾個重要的相關(guān)問題進行討論。所提出的一些初步判斷還具有假設(shè)的性質(zhì)，有待進一步驗證，提出來供學(xué)術(shù)界進一步研究。
第二，關(guān)于城市的區(qū)域布局。上述關(guān)于城市聚集效應(yīng)的結(jié)論是就單個城市而言，并沒有涉及城市的空間分布對城市聚集效應(yīng)的影響。有證據(jù)證明，城市的空間分布實際上是具有結(jié)構(gòu)性的。例如Dobkins 和Ioannides (2001)考察了美國1900-1990期間城市的變化，發(fā)現(xiàn)在此期間出現(xiàn)的新城市，如果鄰近其他城市的話，則發(fā)展較快，而且相鄰城市的增長率是緊密相互依存的。這符合“城市簇”的概念，證明確實存在城市間的空間相互作用。其他研究可參見O’Sullivan 關(guān)于中心區(qū)理論和中心城市理論的論述(2000)，亨德森關(guān)于城市數(shù)量和規(guī)模分布的研究(2001)，Au and Henderson 關(guān)于城市之間存在溢出效應(yīng)的論述(2006)。
單個城市(或鎮(zhèn))處在鄰近城市組成的空間結(jié)構(gòu)中，其規(guī)模收益會發(fā)生很大的改變。舉例說，某些東部沿海地區(qū)的小城鎮(zhèn)表現(xiàn)出很強的活力，能夠吸引人口和資本聚集，并能夠發(fā)展成為一定規(guī)模的城市。而這種情況在大城市分布稀疏的西部地區(qū)卻很少看到，那里的小城鎮(zhèn)即使在政府行政措施的推動下，也往往缺乏實質(zhì)性的發(fā)展。其中一個主要原因，是前者往往鄰近大城市，同時交通方便，能夠享受到產(chǎn)業(yè)聚集在城市間的溢出效應(yīng)。例如長江三角洲、珠江三角洲這兩個地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r良好，大城市集中，而小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展也十分突出，全國的“百強鎮(zhèn)”幾乎無例外地集中在這兩個地區(qū)。這兩個地區(qū)都具有如下幾個特點(在某種程度上京津唐地區(qū)也有近似的潛在優(yōu)勢)：
a.環(huán)繞或毗鄰一個超大規(guī)模城市或國際大都市(上海、香港);
b.城市分布密集，除了作為核心的超大城市外，在直徑一、二百公里范圍內(nèi)還至少有三、四個超過一百萬人的大城市互相依托，加上周邊若干較小規(guī)模的城市和鎮(zhèn)，組合成一個由超大城市為核心、大城市為主干、由不同規(guī)模的市、鎮(zhèn)組成的城市群結(jié)構(gòu);
c.大城市之間、大城市與中小城市和鎮(zhèn)之間，有密集的交通網(wǎng)連接，運輸條件便利。對這兩個地區(qū)而言，還都具有一個得天獨厚的條件，即地處主要內(nèi)河入?？?，并擁有國際性大港。
處在這樣一個結(jié)構(gòu)中的中小城市和鎮(zhèn)，具有較好的經(jīng)濟效益和發(fā)展動力，是不奇怪的。它們的規(guī)模收益來自與大城市之間的協(xié)同效應(yīng)，在地理分布上與大城市臨近但又保持了一定距離。這種情況，與國外的“次城市化”(suburbanization)和城市多中心化現(xiàn)象可能有某種殊途同歸之處。而如果不具備這樣的條件，例如像有些西部省份只有一兩座孤立的大城市，中型城市數(shù)量也很有限，那里的小城市和鎮(zhèn)的發(fā)展也往往缺乏動力。在這些地區(qū)，希望靠行政力量推動孤立的小城市和鎮(zhèn)的發(fā)展，來代替大城市的作用，實現(xiàn)城市化，恐怕是不現(xiàn)實的。
在沒有超大城市作為發(fā)展中心的地域，由幾個百萬人級別的大城市組成的城市群，可能也是一個較好的發(fā)展布局。因此對這些大城市不足的地區(qū)而言，比較現(xiàn)實的城市化發(fā)展路徑，可能是一方面改善現(xiàn)有大城市的條件，增強其輻射力;另一方面重點改善分布在大城市輻射范圍以內(nèi)、發(fā)展較好的幾個中小城市的基礎(chǔ)設(shè)施條件和投資環(huán)境，改善城市間交通運輸條件，幫助它們發(fā)展成為較大城市;從而逐步形成一個良性的城市群結(jié)構(gòu)。
第三，關(guān)于超大城市。如作者過去分析過的，城市規(guī)模過大也會導(dǎo)致外部成本(或負外部效應(yīng))上升。外部成本至少有相當(dāng)一部分需要由政府負擔(dān)，并不由個人和企業(yè)負擔(dān)(例如需要由政府來治理環(huán)境、清除污染，改善基礎(chǔ)設(shè)施以解決交通擁堵問題，付出更大成本解決城市治安問題等等);而居民和企業(yè)感受較多的是正外部效應(yīng)(較高的工資、較容易找到工作、較方便的生活條件、較充分的信息交流、較高的投資回報等等)。這導(dǎo)致收益和成本負擔(dān)不對稱。在此情況下，會吸引資金和人口過度流入，使城市超過最優(yōu)規(guī)模，凈收益下降。也就是說，在存在外部成本和外部收益的情況下，市場的自發(fā)調(diào)節(jié)仍然是重要的，但并不總是導(dǎo)致最優(yōu)結(jié)果。
因此對諸如北京、上海這樣的超大規(guī)模城市發(fā)展問題，政策應(yīng)當(dāng)有別于其他城市。解決這個問題，首先要靠合理的城市規(guī)劃和管理，防止城市版圖無序地自發(fā)膨脹;其次需要疏導(dǎo)，主要是發(fā)展鄰近地區(qū)的較大城市，改善超大城市周邊地區(qū)的城市群結(jié)構(gòu)，減輕超大城市本身的壓力。換言之，是用城市群的協(xié)調(diào)發(fā)展來代替單一超大城市的過度膨脹。但很關(guān)鍵的是，在處于同一城市群的相鄰城市之間，既需要形成便利的交通線連接，又需要有不得開發(fā)的農(nóng)田或自然保護區(qū)間隔，防止它們逐漸融合成為過大城市。再次，一定的行政控制手段仍然是需要的，例如在一定時期內(nèi)，此類超大城市的戶籍控制和居民福利不可能無條件地放開。
另外，某些超大城市盡管自身規(guī)?？赡芤殉^了通常的最優(yōu)規(guī)模區(qū)間，但它仍然可以通過對周邊城市的輻射作用而發(fā)揮正的外部效應(yīng);即作為城市群的核心，使整個城市群具有較高的整體外部效應(yīng)，達到結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從這個意義上說，中國如果在中、西部地區(qū)也形成兩三個這樣以超大城市為核心的城市群結(jié)構(gòu)，可能會是一個較好的布局，增強整個中西部地區(qū)的發(fā)展動力。當(dāng)然，對此還需要進一步研究和論證，并防止在條件不成熟的情況下，搞揠苗助長式的超大城市發(fā)展。
另一方面，亨德森(2007)對中國城市發(fā)展的警告也非常值得注意。他認為，有必要避免出現(xiàn)過度擁擠的超大城市。但當(dāng)財政政策和資本市場向某些高行政級別的大城市傾斜的時候，會鼓勵人口向這些城市過度集中。因此，“最廣泛的市場化改革將有助于避免超大城市的出現(xiàn)”。這種情況也是我們經(jīng)常能夠觀察到的現(xiàn)象。例如北京市實際上享受著許多其他城市享受不到的財政或其他政策優(yōu)惠、價格優(yōu)惠，一些省會城市在其本省范圍內(nèi)可能也享有某些優(yōu)惠待遇，這些都是導(dǎo)致人口過度集中的因素。上面提到的某些行政性措施，也必須以鼓勵公平競爭的市場政策為前提。
第四，關(guān)于小城市和鎮(zhèn)的經(jīng)濟性。小城市和鎮(zhèn)在地方經(jīng)濟中有重要的作用。它們可以成為提供地方市場、繁榮農(nóng)村經(jīng)濟、連接城鄉(xiāng)商品和物流的集散地和紐帶。一些具有良好成長性的小城市和鎮(zhèn)還將發(fā)展成為中型城市，并成為新興城市群的有機組成部分。這樣的小城市和鎮(zhèn)，可以稱為城市化過程中的生長點。它們還將成為接納農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移中重要的一環(huán)。但是小城市和鎮(zhèn)不可能替代大城市在經(jīng)濟中的作用。
首先，除非是在鄰近大城市的情況下，它們自身的規(guī)模缺乏對較大產(chǎn)業(yè)投資的吸引力，難以形成產(chǎn)業(yè)聚集地，因而也無法提供大量就業(yè)機會以吸引人口聚集，難以產(chǎn)生滾雪球的效應(yīng)。在這種情況下，小城市和小城鎮(zhèn)能夠成為一個較小區(qū)域的商業(yè)和服務(wù)中心，但不大容易成為城市化的新生長點。
其次，與大中型城市相比，小城市特別是鎮(zhèn)，人均占地面積明顯大于大中型城市。按城市的人均建成區(qū)面積衡量(市轄區(qū)人口/建成區(qū)面積)，2007年50萬人以上的大、中型城市為人均73平米，50萬人以下的小城市為人均94平米，縣城為人均121平米，而建制鎮(zhèn)為人均183平米。建制鎮(zhèn)的人均占地面積是大中型城市的2.5倍。如果按市轄區(qū)面積衡量(市轄區(qū)人口/市轄區(qū)面積)，這種級差更為明顯。100萬人以上大城市的人均占地面積為1179平米，50-100萬人的中型城市是2280平米，而50萬人以下小城市的人均占地面積為5596平米，小城市人均占地是大城市的近5倍(建制鎮(zhèn)沒有與城市可比口徑的土地統(tǒng)計)。更詳細的分類數(shù)據(jù)見表2。
如果假定在今后的城市化過程中，人為減少大城市對人口的吸納量而增加小城市的吸納量，使大城市少吸納一億人，而小城市多吸納一億人，按照所需的市轄區(qū)面積算，就意味著要額外多占地44萬平方公里(6.6億畝)，這肯定要包括大量耕地，甚至主要是占用耕地。如果假定建制鎮(zhèn)也多吸納一億人口，還要多占更多的土地。在目前18億畝耕地的“紅線”已經(jīng)很難守住的情況下，重點發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)的政策無疑會導(dǎo)致大規(guī)模突破這一“紅線”。對中國這樣一個土地資源緊缺的國家來說，這樣一種低效利用土地資源的城市化模式是難以承受的。
其三，小城鎮(zhèn)由于達不到經(jīng)濟規(guī)模，一個常見的問題是無力承擔(dān)必要的市政建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投資及運營支出，特別是像城市給排水、供氣供暖、垃圾及污水處理等等耗資很大的設(shè)施投資和運營。小城鎮(zhèn)要完善這些功能，人均成本要比大城市高得多。這導(dǎo)致一些小城鎮(zhèn)污水橫流、垃圾成山，生活環(huán)境嚴重不良。
此外，一個小城鎮(zhèn)平均人口不到一萬人，即使加上周邊農(nóng)村人口，也往往不足以讓功能健全的醫(yī)院、公交系統(tǒng)、銀行等機構(gòu)有效率地運行。結(jié)果，或者是要靠長期大量的財政補貼來維持這些系統(tǒng)的運行，或者是降低服務(wù)標(biāo)準(zhǔn);例如保持一兩個設(shè)備相對簡陋的衛(wèi)生院、普通中學(xué)，一兩條公交線路、一兩個小型金融網(wǎng)點等等，很難達到城市的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。如果小城鎮(zhèn)毗鄰較大城市，居民還可以利用城市的服務(wù)設(shè)施(盡管不夠方便);反之，則難以對居民的聚集產(chǎn)生足夠吸引力。
第五，關(guān)于城市化的動態(tài)發(fā)展路徑。根據(jù)以上分析，中國目前面臨的問題仍然是大城市不足，而不是過多。少數(shù)超大城市過于擁擠，恰恰說明其他適度規(guī)模的大城市數(shù)量不足。允許大城市較快發(fā)展，并不單純意味著現(xiàn)有大城市的規(guī)模擴張，更主要的是需要形成新的大城市，即需要有一批具備條件的中小城市發(fā)展成為大城市。目前全國100萬人口以上的地級(及以上)城市有122個。要使城市化率再提高30個百分點，達到目前發(fā)達國家的水平，城市人口需要再增加4億以上。這當(dāng)然意味著一部分現(xiàn)有的大城市規(guī)模會進一步擴展，但更重要的是，需要再逐步形成至少上百個新的百萬人規(guī)模的大城市(大部分可能將逐漸穩(wěn)定在100—200萬人之間，少部分成為更大的城市)。它們大多數(shù)需要從現(xiàn)有的中小城市中產(chǎn)生;同時也還需要有一批(也許是兩三百個)有突出的成長性的小城鎮(zhèn)(縣城和建制鎮(zhèn))生長為新的中小城市。這些發(fā)展前景良好的中小城市和鎮(zhèn)，可以看作未來經(jīng)濟發(fā)展的主要生長點。
但這一過程必須是市場選擇的結(jié)果。這些中小城市和鎮(zhèn)自身必須發(fā)展?fàn)顩r良好。一般而言，產(chǎn)業(yè)、資金、勞動力及人口自然流動的方向，是一個很好的風(fēng)向標(biāo)，指示出資源優(yōu)化配置的方向;這說明這些目的地城市具有較好的經(jīng)濟效益和發(fā)展?jié)摿?。政府可以在此基礎(chǔ)上擇優(yōu)做出重點規(guī)劃，并在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面對那些具有生長點特征的城市和鎮(zhèn)給以資助。政府的作用應(yīng)當(dāng)是幫助消除城市化發(fā)展的瓶頸，而不是包辦和代替市場的作用，揠苗助長式的鋪攤子、擴大城市規(guī)模。如果全面鋪開，將財政資源大量用在全國數(shù)百個中小城市和成千上萬小城鎮(zhèn)的擴張，那么結(jié)果可能造成相當(dāng)一批缺乏凝聚力、缺乏發(fā)展后勁的空殼城市，浪費寶貴的投資資金和土地資源，反而可能拖累城市化進程。我們過去曾經(jīng)在開發(fā)區(qū)建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)上不同程度地走過彎路，這些經(jīng)驗教訓(xùn)值得認真吸取。
三、關(guān)于城市規(guī)模的實證分析：國際經(jīng)驗
城市化是所有發(fā)達國家在發(fā)展過程中無一例外走過的道路。各國的城市化發(fā)展路徑，反映出許多具有共同性和規(guī)律性的東西。人口向大城市集中是城市聚集效應(yīng)導(dǎo)致的結(jié)果。這包括由于人口集中和產(chǎn)業(yè)集中導(dǎo)致的消費品市場、投入品市場和要素市場容量的擴大和運輸成本的節(jié)約，對土地的更有效利用，產(chǎn)業(yè)配套能力的增強，基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)、金融、信息、技術(shù)服務(wù)條件的完善，以及技術(shù)、知識、信息傳遞、人力資本貢獻等方面的溢出效應(yīng)。這些因素使大城市具有更高的生產(chǎn)率。而在市場機制的作用下，這會導(dǎo)致對資本、勞動力和人力資本的更高回報，從而吸引人口和生產(chǎn)要素向大城市集中，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。實證研究證明，這種聚集效應(yīng)能夠在一個廣闊的城市規(guī)模區(qū)間，抵消人口和產(chǎn)業(yè)集中對交通、居住和環(huán)境帶來的負面外部效應(yīng)，使其具有正的凈規(guī)模收益。
但同時，不同國家在城市集中程度方面，在選擇什么樣的城市化道路、側(cè)重什么規(guī)模的城市發(fā)展方面，又具有不同特點，這往往是各國不同的經(jīng)濟、地理、人文環(huán)境等等影響因素作用的結(jié)果。例如，經(jīng)濟發(fā)展程度、人口密度、地理位置和自然環(huán)境特征、交通運輸條件、甚至政策因素等等，都有可能對此產(chǎn)生影響。
因此，通過對國際數(shù)據(jù)的計量經(jīng)濟分析，找出這些共同性，同時探尋哪些因素導(dǎo)致了各國城市化方面的差異，這對于中國的城市化具有重要的借鑒意義。
經(jīng)過篩選，作者選擇世界銀行公布的“超過100萬人的城市人口占總?cè)丝诘谋壤?以下稱為城市集中度)作為反映城市規(guī)模的指標(biāo)。在王小魯、夏小林(1999)對中國城市規(guī)模的實證研究中，一個最重要的結(jié)論是規(guī)模在100萬到400萬人之間的大城市，具有最高的凈規(guī)模收益，高達城市GDP的17%—19%。超過這個規(guī)模區(qū)間，凈規(guī)模收益緩慢下降，但在一個相當(dāng)大的范圍內(nèi)仍然保持正的凈收益。
Au and Henderson (2006) 的文章發(fā)現(xiàn)的城市最大聚集效應(yīng)的峰值大致處在250萬-380萬人規(guī)模之間。這恰好處在王、夏估算的100—400萬人區(qū)間的中間偏上位置，也明顯在100萬人之上。而且根據(jù)他們的發(fā)現(xiàn)，城市最大聚集效應(yīng)的峰值還會隨著城市服務(wù)業(yè)比重的上升而向更大規(guī)模移動?；谏鲜鼋Y(jié)論，選擇人口在100萬人以上城市的集中程度作為反映城市集中度的指標(biāo)，是適當(dāng)?shù)?。這個指標(biāo)也是世界銀行用來反映城市集中程度的常用指標(biāo)。
城市集中度是一系列客觀條件變化導(dǎo)致的結(jié)果。作者的目的，是考察各國城市集中度的客觀影響因素。因此作者建立一個模型，將經(jīng)濟發(fā)展程度、城市化率、人口密度、交通運輸條件、收入分配狀況、以及不同大洲的地理位置作為可能影響城市規(guī)模的解釋變量，進行檢驗。至于政策因素對城市集中度的影響，由于沒有可用數(shù)據(jù)，無法檢驗。模型包括上述變量的理由如下：
首先，基于對經(jīng)濟效率的追求，在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，市場機制自然導(dǎo)致人口和資源較多地向大城市集中，因此這一過程可能與經(jīng)濟發(fā)展程度有密切關(guān)系。
其次，基于城市間協(xié)同作用的考慮，一個國家達不到一定的城市化水平，大城市可能難以獨立發(fā)展。
第三，人口密度越高，土地資源越是稀缺;而由于大城市人均占地少，可能越會促使人口向大城市集中，以利于節(jié)約土地資源。但也可能存在相反的因素，即在人口稀疏的情況下，運輸距離成為更加重要的因素，因此人口更有必要向大城市集中，以形成同城效應(yīng)。到底哪種因素占上風(fēng)，還需要實證檢驗來證明。
第四，更好的交通運輸條件也許能在一定程度上替代城市規(guī)模的擴大;因為不同城市間的交通越便利，越有可能降低人口向大城市集中的必要性。
第五，收入差距越大，越有可能吸引人口向收入更高的大城市集中。
最后，不同國家的地理位置、自然環(huán)境和人文傳統(tǒng)也有可能對城市規(guī)模產(chǎn)生或正或負的影響。
為了研究這些因素對城市規(guī)模的影響，作者根據(jù)世界銀行提供的世界各國數(shù)據(jù)，進行橫斷面經(jīng)濟計量模型分析。由于收入水平過低的國家可能在城市化方面缺乏代表性，作者剔除了人均國民收入(GNI)低于2500美元(按購買力平價計)的國家。此外還剔除了數(shù)據(jù)不全的國家，以及人口規(guī)模低于400萬人和國土面積小于2萬平方公里的國家。這是因為人口和國土面積過小，都會限制其對城市規(guī)模進行自然選擇的空間。大部分數(shù)據(jù)的年份為2005—2007年。年份不一致可能降低分析的準(zhǔn)確性，但由于多數(shù)國家的數(shù)據(jù)在短期內(nèi)變化不大，這一問題并不嚴重(資料來源：世界銀行：《世界發(fā)展報告2009：重塑世界經(jīng)濟地理》中文版，清華大學(xué)出版社;《2008年世界發(fā)展指標(biāo)》中文版，中國財政經(jīng)濟出版社)。
根據(jù)上面的假設(shè)，分別建立線性函數(shù)和非線性二次函數(shù)模型：
其中，
因變量m可以稱為“城市集中度”，是指100萬人以上的大城市人口占全國總?cè)丝诘谋壤?
y是人均國民總收入(人均GNI)，按購買力平價(PPP)美元計算，代表經(jīng)濟發(fā)展水平;
u是城市化率，即城市人口占本國總?cè)丝诘谋壤?
d是人口密度，即每平方公里國土面積的人口數(shù);
r是路網(wǎng)密度，即每百平方公里國土面積的鐵路和公路公里數(shù)，其中鐵路按其與公路的平均運輸能力之比，以14.7的經(jīng)驗系數(shù)折算為等同公路長度;
g是各國收入(或消費)基尼系數(shù)，反映收入差距大小;
aa是美大(美洲和大洋洲國家)虛擬變量(相應(yīng)國家取值為1，其余為0);
ns是東北亞國家的虛擬變量;
eu是歐洲虛擬變量。
不設(shè)虛擬變量的本底樣本為除東北亞以外的亞洲國家和非洲國家。
表3是robust回歸結(jié)果。兩個函數(shù)的調(diào)整R平方都達到0.64左右;但函數(shù)(1)(線性函數(shù))大部分變量的估計值都具有統(tǒng)計顯著性，而函數(shù)(2)(非線性函數(shù))的多數(shù)變量不具有顯著性。通過對各國城市集中度的擬合值和實際值進行對比，發(fā)現(xiàn)線性函數(shù)平均誤差為-2個百分點，遠低于非線性函數(shù)的平均誤差(19個百分點)，說明前者較好地擬合了實際情況。因此我們顯然應(yīng)該接受線性函數(shù)的估計。
此外，在初步回歸分析中，基尼系數(shù)雖然得到正的估計值，但t值過低，不能確定對城市規(guī)模有影響。檢驗接受零假設(shè)，因此已從模型中剔除。
上述回歸結(jié)果說明，一個國家的經(jīng)濟發(fā)展水平(人均GNI)和城市化率都對城市規(guī)模有顯著的正影響(兩者統(tǒng)計顯著性分別達到1%和5%水平)，證明隨著經(jīng)濟發(fā)展和城市化率提高，大城市在經(jīng)濟中的作用會隨之上升，使大城市人口在總?cè)丝谥械谋壤S之顯著增加。這是一個一般趨勢。
人口密度也表現(xiàn)出一定的正影響(未達到顯著水平，但特征檢驗拒絕零假設(shè))，顯示在人口稠密、因而土地資源緊缺的情況下，人口更有向大城市集中的需要。這種情況符合常識判斷，因為在土地緊缺的情況下更需要節(jié)約土地資源，而大城市人口密度高，有利于土地資源的節(jié)約。
相反，交通運輸條件(路網(wǎng)密度)具有顯著的負影響，說明良好的交通運輸條件可以在一定程度上對城市集中度產(chǎn)生替代作用;不過不能根本改變?nèi)丝谙虼蟪鞘屑械内厔荨?br />
此外，包括美國、加拿大、澳大利亞、日本、韓國等在內(nèi)的美洲、大洋洲、和東北亞國家，都顯示出比歐洲和其他亞非國家有更高的城市集中度。在其他條件相同的情況下，它們的大城市人口比例較之作為參照系的其他亞非國家高出10個百分點以上(顯著程度分別達到1%和5%)。相反，歐洲國家的城市集中度相對較低，平均低于參照系約4個百分點。這可能與各國的自然地理環(huán)境以及人文傳統(tǒng)有關(guān)，對此還有待進一步的深入研究。
基于以上回歸得到的影響系數(shù)，我們能夠?qū)χ袊磥淼某鞘屑卸冗M行預(yù)測。為此需要建立若干假設(shè)條件。首先，假設(shè)2008-2020年期間，中國的人均國民收入(PPP)以平均7%的速度增長，從2007年的人均5370美元上升到12941美元。其次，假設(shè)同期城市化率每年提高1個百分點，從45%上升到58%。第三，假設(shè)人口以每年0.5%的速度增長，使人口密度從138人/平方公里上升到147人/平方公里。第四，路網(wǎng)密度2020年比2007年提高1倍，達到99公里/百平方公里。與此相比，1998-2008年這10年期間城市化率每年實際提高了1.2個百分點，人口自然增長率為年均0.63%，路網(wǎng)密度總共提高了1.17倍。
而在2021-2030年期間，假設(shè)人均國民收入(PPP)以年均6.5%的速度增長，在2030年達到24292美元;城市化率每年提高0.8個百分點，2030年達到66%;人口以每年0.3%的速度增長，使人口密度升至151人/平方公里;路網(wǎng)密度在2021-2030年期間比2007年再提高1倍，達到148公里/百平方公里(作為對照，2007年美國的路網(wǎng)密度為107公里/百平方公里，日本為417公里/百平方公里，數(shù)據(jù)均來自世界銀行，2009)。
基于這些條件，對2020和2030年中國的城市集中度預(yù)測結(jié)果見表4。表中前三列數(shù)字分別為各影響因素的實際值和估計值，后三列數(shù)字是各影響因素對城市集中度貢獻的百分點，最下面一行是各影響因素的加總，即相應(yīng)年份的城市集中度預(yù)測值。
2007年，中國實際的城市集中度為20.4%(即全國20.4%的人口居住在100萬人以上規(guī)模的大城市)，低于世界平均水平(2005年為24.6%)。而表4的預(yù)測值顯示，在當(dāng)前條件下，更加合理的城市集中度約在30%左右，比實際的集中度高出近10個百分點。世界銀行的一項研究報告認為，有幾個東亞國家(特別是韓國)以及拉丁美洲的城市集中度相對于其目前的發(fā)展階段而言過高了;而中國目前則存在著城市規(guī)模過小的問題(印德爾米特·吉爾、霍米·卡拉斯，2008)。關(guān)于后一點，王小魯、夏小林1999年的研究和Au and Henderson 2006年的研究都得到了相同的結(jié)論。表3的2007年預(yù)測值與這些研究結(jié)論是一致的。
根據(jù)表中的預(yù)測值，中國2020年的城市集中度將達到34%，到2030年達到39%。相比于現(xiàn)在的實際情況，大城市的比例要有大幅度的提高。但盡管如此，仍然遠低于日本和韓國目前的城市集中度(分別為48%和51%)，也低于美國現(xiàn)在的城市集中度(43%)。
根據(jù)表4的預(yù)測，中國居住在100萬人以上大城市的人口，到2020年應(yīng)達到4.8億人，比2007年有大幅度增加(2007年實際值僅為2.7億人)。中小城市和小城鎮(zhèn)人口為3.4億人，比2007年的實際值略有增加。全國大城市人口、中小城市和小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口三者的比例將為34：24：42。
到2030年，大城市要達到5.6—5.7億人。大城市人口、中小城市和小城鎮(zhèn)人口、農(nóng)村人口三者比例將為39：27：34。
考慮到目前實際的城市集中度明顯偏低，而調(diào)整需要較長時間，未來10年(到2020年)不大可能達到預(yù)測值。這一預(yù)測只是基于國際經(jīng)驗反映出一個比較合理的城市集中度，而不說明城市規(guī)模變化的實際路徑。假定到2020年城市集中度只達到30%而不是預(yù)測的34%，也意味著100萬人以上的大城市人口要比2007年增加1.3—1.4億人。這意味著新增加的城市人口將主要集中在大城市(其中也包括農(nóng)村人口進入中小城市，而中小城市人口進入大城市這種置換)。而到2030年，100萬人以上的大城市人口將比2007年增加3億人，大城市數(shù)量可能將比2007年增加150座以上，其中顯然也會包括一部分特大城市和幾個超大城市。同時，估計也會有幾百個小城鎮(zhèn)發(fā)展成為新的中小城市。
屆時，全國城市人口的重心，除了繼續(xù)集中在長三角、珠三角、京津冀(環(huán)渤海)這三個東部增長極以外，還有可能新增兩三個以中、西部超大城市為核心的增長極(例如成渝地區(qū)、武漢地區(qū)等)。其他各地區(qū)，有可能出現(xiàn)一批以特大城市或大城市為中心的次級增長極。
四、結(jié)論
本文認為，我國在改革以前忽視和限制城市發(fā)展的政策阻礙了經(jīng)濟發(fā)展。改革開始后實行并延續(xù)到90年代的“嚴格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中小城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的政策比以前是一個很大的進步，但仍然是不均衡的，導(dǎo)致大城市發(fā)展滯后，城市平均規(guī)模偏小，城市經(jīng)濟效益偏低。從90年代后期至今的城市化政策基本上體現(xiàn)了“大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”的路徑，使這一時期的城市化進程明顯加快、資源配置效益上升。在這期間，大城市、尤其是特大城市的發(fā)展明顯加速，說明大城市具有更好的規(guī)模收益，反映了市場調(diào)節(jié)下城市聚集效應(yīng)自然導(dǎo)致的結(jié)果。
但是，單純強調(diào)發(fā)展大城市也是不夠的。不同規(guī)模的城市之間有協(xié)同效應(yīng)。從城市的區(qū)域布局角度看，一個以特大或超大城市為中心、由幾個100萬人口級別的大城市組成的城市群，是一個更有利于周邊中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。后者的發(fā)展也能夠進一步改善城市群的結(jié)構(gòu)，減輕中心城市的人口壓力，使中心城市的溢出效應(yīng)得以充分發(fā)揮。此外，對像北京、上海這樣超過1000萬人的超大城市，也需要有一定的手段，防止其過度擴張。這首先需要完善公平競爭的市場政策，避免向超大城市傾斜的財政、金融、資本市場和價格政策。另一方面，積極促進周邊次一級大城市的發(fā)展，是減輕超大城市擴張壓力的重要途徑。目前中國面臨的問題仍然是大城市不足，而不是大城市過多。
中小城市和小城鎮(zhèn)在經(jīng)濟中占有重要地位，但它們的發(fā)展不可能代替大城市的發(fā)展。尤其在當(dāng)前條件下，遠離大城市的小城市和小城鎮(zhèn)由于缺乏聚集效應(yīng)，對投資和人口的吸引力不足，能夠創(chuàng)造的就業(yè)機會有限，往往難以獨立發(fā)展起來。而且它們的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)系統(tǒng)的人均投資和運營成本比大城市更高，人均土地占有量更大，整體經(jīng)濟效益明顯低于大城市。如果采用行政手段將資源過度配置在小城市和小城鎮(zhèn)，可能導(dǎo)致資源的大量浪費，包括過多占用土地資源，從而延緩城市化進程。要想促使小城市和鎮(zhèn)發(fā)展，首先需要有大城市的健康發(fā)展。
大城市發(fā)展并不意味著單純擴大現(xiàn)有大城市規(guī)模，更主要的是要形成更多的大城市。就動態(tài)過程而言，這需要成百座中小城市進一步發(fā)展，加入大城市的行列。但這主要還是個市場選擇的過程，政府只能是幫助有良好成長性的中小城市合理規(guī)劃、改善基礎(chǔ)設(shè)施條件、加快發(fā)展，而不應(yīng)全面鋪開，動用行政資源去推動現(xiàn)有的幾百座中小城市和成千上萬小城鎮(zhèn)擴張。
在城市規(guī)模合理化方面，借鑒國際經(jīng)驗是非常重要的。本文使用各國數(shù)據(jù)，對影響城市規(guī)模的各種因素進行了計量模型分析，發(fā)現(xiàn)城市集中度(100萬人以上規(guī)模的城市人口占總?cè)丝诘谋戎?與若干影響因素相關(guān)。它會隨著經(jīng)濟發(fā)展水平提高和城市化程度提高而上升。人口密度也對城市集中度有正的影響(人口較密集的國家，通常城市集中度較高)。反之，良好的交通運輸條件能夠在一定程度上降低城市集中度，但不能根本改變?nèi)丝谙虼蟪鞘屑械内厔荨３鞘屑卸冗€和各國在各大洲的地理分布有重要關(guān)系。
根據(jù)模型分析結(jié)果所做的預(yù)測顯示，按國際常例中國在2007年的城市集中度應(yīng)達到30%，而不是現(xiàn)在的20%。中國2020年的城市集中度預(yù)測值為34%(由于目前的集中度過低，作者認為2020年實際可能達到30%)，2030年為39%。這仍然低于日、美等發(fā)達國家，盡管高于歐洲國家。這意味著中國未來新增城市人口仍將主要進入超過100萬人的大城市。到2030年，超過100萬人的大城市可能將新增150座以上，其中也包括一部分特大和超大城市。
政府在城市化過程中應(yīng)該扮演什么角色是一個非常重要的問題。在市場機制的作用下，城市化和大城市的發(fā)展，都反映了城市聚集效應(yīng)帶來的資源配置優(yōu)化的結(jié)果。正是因為城市(特別是大城市)具有更高的經(jīng)濟效益，才會吸引投資和人口集中，導(dǎo)致進一步的聚集。政府政策在總體上應(yīng)該順應(yīng)這一趨勢，而不是試圖用行政手段替代和改變這一趨勢。
但市場調(diào)節(jié)在城市發(fā)展中也有失效之處。首先，沒有政府參與，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可能會落后于城市發(fā)展，從而制約城市的健康發(fā)展。其次，沒有合理規(guī)劃的城市無序發(fā)展，會造成城市內(nèi)部和城市間布局混亂，導(dǎo)致負外部效應(yīng)迅速上升，交通擁堵、環(huán)境污染、不合理占地等問題突出。再次，由于城市的負外部效應(yīng)不完全由企業(yè)和居民個人負擔(dān)，會導(dǎo)致城市規(guī)模過度膨脹，以致少數(shù)城市超出最優(yōu)規(guī)模范圍，導(dǎo)致資源配置效益和宜居性下降、外部成本上升。
因此，在城市化過程中，政府需要擔(dān)負如下職責(zé)：
第一，為城市的發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要根據(jù)城市的自身發(fā)展趨勢，在科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上具有超前性，但又不能憑主觀意愿而隨意“超前”，導(dǎo)致投資大量浪費。
第二，一個城市需要基于對城市未來發(fā)展的科學(xué)預(yù)測，對城市的功能分區(qū)、市政建設(shè)、公共設(shè)施和道路布局等進行合理規(guī)劃。城市規(guī)劃需要反復(fù)論證，充分透明，廣泛征求專業(yè)人士和社會各界意見，具有科學(xué)性、超前性和經(jīng)濟合理性。
第三，對于全國各地的城市空間布局規(guī)劃和相應(yīng)的城市間交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，更需要強調(diào)科學(xué)性、經(jīng)濟合理性、透明性、公眾性、超前性，與市場導(dǎo)向的城市發(fā)展方向相協(xié)調(diào)，為大城市發(fā)展留出足夠的空間，同時顧及中小城市及小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。特別要有利于形成空間結(jié)構(gòu)和布局合理的城市群。
第四，對于個別超千萬人口的超大城市擴張，需要通過合理規(guī)劃進行疏導(dǎo)，特別注重超大城市周邊地區(qū)的次級大城市有序發(fā)展，從而減輕超大城市的壓力。同時配合以其他必要的限制措施。但重要之點在于，只有更多的百萬人級別的大城市得到合理發(fā)展，才能有效減輕個別超大城市的膨脹壓力。
第五，城市政府最重要的職責(zé)在于提供城市公共服務(wù)。這包括盡早實現(xiàn)全民覆蓋的(包括城市各階層居民和外來移民在內(nèi)的)社會保障和文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、住房、公共安全等服務(wù)，實現(xiàn)城市的和諧發(fā)展。城市政府應(yīng)當(dāng)及早實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換，從過分追求GDP、過分熱衷于固定資產(chǎn)投資和擴大財政收入、過多參與產(chǎn)業(yè)決策和干預(yù)市場的“經(jīng)營性政府”，轉(zhuǎn)向服務(wù)型政府;從不受公眾監(jiān)督的管理者，轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦_、運作透明、接受公眾監(jiān)督的城市公仆。(作者：王小魯 中國經(jīng)濟改革研究基金會國民經(jīng)濟研究所副所長
