蔡霞：制度不在多，而在科學合理
時間：2011-07-14 11:10:07
來源：北京日報
胡錦濤同志在“七一”重要講話中指出：９０年來黨的發展歷程告訴我們，建設好、管理好一個有幾千萬黨員的大黨，制度更帶有根本性、全局性、穩定性、長期性。提高黨的建設科學化水平，必須堅持用制度管權管事管人，健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規范化、程序化。為什么制度建設如此重要？怎樣通過制度建設提高黨建的科學化水平？在黨的制度建設史上有哪些經驗和教訓？請看專家的解讀。
——編者的話
胡錦濤同志在“七一”重要講話中指出：“提高黨的建設科學化水平，必須堅持用制度管權管事管人，健全民主集中制，不斷推進黨的建設制度化、規范化、程序化”。制度建設關系到政黨事業和政黨發展的全局。鄧小平同志在改革開放之初就十分強調制度建設的極端重要性：“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”。
黨的制度應該構成一個完整的制度體系
推進黨的制度建設既要就具體問題單獨制定某些具體條規，也要從整體上思考制度的系統設計和安排。黨的制度系統至少包含四個層面：
最高層次是黨內的權力結構安排。這一體制要著眼于正確處理黨員民主權利與黨內權力的關系。中層設計是權力的運行機制：即在黨內一定的權力體制框架內，根據黨內權力與權利的互動規律來設計權力運作中各個環節上的規則。微觀層面是權力運行各個環節上的操作性程序性設計。第四層面是約束個人行為的紀律要求。
有些同志對制度建設理解得比較簡單，以為制定具體工作規定和約束個人行為的紀律條文就叫制度建設。其實，這是黨內制度體系中最淺的層面，而這些工作規定和紀律要求能否得到很好的執行，往往取決于黨內的制度環境。在黨內制度體系中，黨內權力體制、權力運行機制、權力操作的程序性規則，這三個層面綜合構成黨內的制度環境。制度環境好壞直接決定著工作規定和紀律要求的執行狀況。一個科學合理的黨內權力體制機制，可以最大限度地凝聚黨內力量，充分發揮全體黨員的積極性和創造性，而帶有重大缺陷的體制機制就會惡化制度環境，誤導黨員干部的行為，事實上成為坑害黨員干部的制度陷阱。正是因為黨內權力體制和運行機制還存在某些缺陷，在一定程度上惡化了黨內的制度環境，因而“潛規則”能夠實際支配一些黨員干部的個人行為。
胡錦濤同志深刻地指出：要科學合理地配置權力，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構，形成結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制。由此，我們不僅要考慮單項制度規定的創制，更要充分考慮制度建設的科學性和系統性。
黨的制度要形成一個完整的制度鏈
黨內制度建設的一個重要著力點是以制度管權。由此，制度建設不僅僅要根據政治理念，而且要遵循黨內權力運行的規律與特點，根據黨內權力與權利的互動規律來設計一整套制度鏈。
這一完整的制度鏈至少要包含四個方面的考慮：一是權力的公開透明運行，杜絕暗箱操作。二是權力在一定軌道上的封閉有限運行，防止權力運用無邊界、無規矩。三是權力的公開透明和規范運行制度必須具有高度的剛性權威，防止制度的彈性化，使制度權威高于人的權威。四是對違反制度的權力行為必須給予明確的處罰。
要重視研究制度建設的成本與效能
由于多種原因，在改革開放前我們黨對制度建設沒有給予足夠的重視，是鄧小平同志深刻地反思和總結了黨的建設的經驗教訓，提出制度建設的極端重要性，此后黨的制度建設日益引起各級組織和黨的各個部門的高度重視，取得了豐碩的成果。同時，各級黨組織在發展黨內民主的探索中也涌現出一批創新的制度。總起來看，制度建設成果數量眾多、成效明顯。但同時，也確實存在著有的黨組織制定制度過于繁復、條規過于細碎的現象。實際上，制度建設并非是制度規定越多越好，而是要求其科學合理。條規的無序激增，一方面使制度的執行成本很高，另一方面又可能因某些規定之間的矛盾沖突反而成為一些人鉆空子的機會，使制度效能受到影響。由此，我們需要對已有制度進行必要的梳理，將已經不適用的制度逐步清理掉，同時根據黨的建設發展要求對各地創新的不同做法加以必要的統一規定，使制度獲得最大的功能效應。
以先進的政黨文化支撐制度建設
制度安排的背后是制度靈魂，制度的靈魂實質是黨內制度的價值理性。一方面“制度反映著特定的價值觀”，另一方面制度的確立和有效運行也依賴于一定的文化價值理念。
黨員是黨的事業的主人，黨內一切權力歸黨員所有，黨員通過直接或間接方式決定黨內重大事務，共同參與黨內事務，使黨內民主成為黨內生活的基本方式。這是黨的制度建設的一個價值理性要求。離開了價值理性，任何黨內民主制度都可能空殼化，變成徒具形式而無實質意義的東西，甚至有可能打著制度建設的旗號，設置規定和程序來限制黨員權利。
由于我們黨是執政黨，黨的制度建設在一定意義上也是深化國家政治體制改革、建設有中國特色社會主義民主政治的核心內容和重要組成部分。而且，黨的制度建設，也與深化政府行政改革、提高政府行政效能、推進依法治國、實現黨依法執政等緊密聯系在一起。因此，推進黨的制度建設需要放到整個國家民主法治建設的大局中去謀劃，注意解決好黨內制度建設與國家法律法規的有機銜接和協調配合問題。
（作者為中央黨校黨建教研部教授）
