順德高質(zhì)量重構(gòu)產(chǎn)業(yè)空間的實踐與探索
時間：2023-04-12 23:25:07
作者：曾真
中國（深圳）綜合開發(fā)研究院 曾 真
珠江三角洲地區(qū)是我國改革開放的先行區(qū)域。憑借著“敢為天下先”的創(chuàng)新精神和毗鄰港澳的地緣優(yōu)勢，30多年來經(jīng)濟發(fā)展一路高歌，以僅占全國0.43%的土地，產(chǎn)出了占全國10.3%的經(jīng)濟總量。順德是“珠三角模式”的探索者、先行者。改革開放以來，順德?lián)屪ナ袌鱿葯C，以“四個為主”率先開啟“農(nóng)村工業(yè)化”，村級工業(yè)區(qū)則是那個時期順德工業(yè)化的主要戰(zhàn)場。
村級工業(yè)區(qū)已不符合新時代高質(zhì)量發(fā)展的要求。據(jù)統(tǒng)計，目前順德全區(qū)共有382個村級工業(yè)區(qū)，幾乎每個村居都有1-2個村級工業(yè)區(qū)。村級工業(yè)園共占地13.5萬畝，占用全區(qū)已投產(chǎn)工業(yè)用地面積的70%，卻只貢獻(xiàn)27%的產(chǎn)值和4.3%的稅收。村級工業(yè)區(qū)數(shù)量大、占地多、高消耗、低產(chǎn)出、環(huán)境治理難、安全隱患多等問題凸顯，已不符合新時代高質(zhì)量發(fā)展的要求。
推動以村級工業(yè)區(qū)改造為主導(dǎo)的“二次開發(fā)”對于順德已刻不容緩。前40年粗放式的經(jīng)濟增長和土地利用方式使得順德的土地資源快速消耗，目前順德建設(shè)用地規(guī)模已逼近全區(qū)面積的50%，新增可開發(fā)建設(shè)用地捉襟見肘。面對新一輪發(fā)展，土地資源正成為未來發(fā)展的最大掣肘。
實施以村級工業(yè)區(qū)改造為主線的“土地二次開發(fā)利用”，是新時期必須“要闖的關(guān)”，也是順德高質(zhì)量發(fā)展、從根本上改變“農(nóng)村工業(yè)化”和“半城市化”現(xiàn)狀所必須邁越的“坎”，對于順德已刻不容緩。正因為如此，順德區(qū)委區(qū)政府審時度勢，于2018年初將村級工業(yè)區(qū)改造列為“頭號工程”。
一、推動村改，需要尋求體制機制和政策的創(chuàng)新突破
村級工業(yè)區(qū)問題由來已久，改造的必要性十分顯見。但為什么理應(yīng)解決的問題卻一直拖延至今卻得不到解決呢？究其原因，一旦真抓實干其間遇到的問題和障礙確有一大堆，主要體現(xiàn)在以下五個方面。
怎樣鼓勵市場主體參與村改。村級工業(yè)區(qū)改造不可能都依仗政府來“操盤”，必須堅持市場化方向，讓企業(yè)主體參與進(jìn)來。但在原有的政策框架下，市場對村級工業(yè)區(qū)改造的響應(yīng)度不高，企業(yè)顧慮甚多：一是擔(dān)心參與進(jìn)來有沒有錢賺？二是擔(dān)心企業(yè)如果只作為“前期投資人”參與完土地整理之后，與土地開發(fā)、項目建設(shè)沒有明確的協(xié)議關(guān)系，土地整理與項目開發(fā)不能“掛鉤”，此種擔(dān)憂影響到企業(yè)參與村級工業(yè)區(qū)改造的積極性。
如何解決好國土空間規(guī)劃的剛性限制。調(diào)研表明，成板塊整體推進(jìn)的村級工業(yè)區(qū)改造用地范圍內(nèi)，往往包含部分的邊角地、夾心地、插花地等零星土地。如果不能修改既有的土地利用總體規(guī)劃，成區(qū)塊改造的目標(biāo)就難以實現(xiàn)。
怎樣對待“歷史遺留問題土地”。村級工業(yè)區(qū)的大規(guī)模建設(shè)始于1990年代初期，土地開發(fā)主體是村集體。由于當(dāng)年土地和空間管控制度相對寬松，致使村級工業(yè)區(qū)在開發(fā)建設(shè)中土地的“未批先用”、“少批多用”、“以租代征”現(xiàn)象及其普遍。這類情況按照《土地管理法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)“退還土地、拆除或者沒收建筑物、并處罰款”。如果簡單按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，既偏離了實事求是的基本原則、也會極大的損傷基層群眾和村集體的利益訴求。
如何突破建設(shè)用地指標(biāo)的制約。“建設(shè)用地指標(biāo)”是上級對下級實行土地開發(fā)建設(shè)規(guī)模控制的重要手段，事實證明各地區(qū)縣眾多建設(shè)項目往往因為“用地指標(biāo)”不能獲批而“落不了地”、“開不了工”。每年上級下達(dá)給順德的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)更是杯水車薪，僅僅用于滿足區(qū)重點項目落地建設(shè)，難以滿足村級工業(yè)改造的指標(biāo)需求。
怎樣優(yōu)化用地功能配比來平衡項目的經(jīng)濟性能。按照現(xiàn)行規(guī)定，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過總用地面積的7%，計容建筑面積不得超過總計容建筑面積的12%，其余的項目用地及建筑面積必須用作工業(yè)用途。順德推動村級工業(yè)區(qū)改造，是以建設(shè)新型產(chǎn)業(yè)園區(qū)為基本導(dǎo)向，需要有良好的辦公及生活服務(wù)設(shè)施配套。同時，按照現(xiàn)行用地功能配比的有關(guān)規(guī)定，企業(yè)主體投資的回報周期長、甚至難于實現(xiàn)投資與收益的平衡，極不利于企業(yè)主體參與村改。
二、創(chuàng)新實驗村改土地政策
順德區(qū)委區(qū)政府抓住“建設(shè)廣東省高質(zhì)量發(fā)展體制機制創(chuàng)新實驗區(qū)”的重大機遇，突出體制機制創(chuàng)新，大膽探索政策創(chuàng)新實踐。2019年以來，直面村級工業(yè)區(qū)改造中遇到的問題，按照綜合、國土規(guī)劃、審批服務(wù)、搬遷執(zhí)法等四個大類，制訂出臺了29項支持性政策。其中，專門針對國土規(guī)劃方面的新政就有11項，形成了有利于撬動村級工業(yè)區(qū)改造的政策支持體系。
1、連片的村改項目，通過區(qū)內(nèi)平衡調(diào)整土地利用總體規(guī)劃
政策的針對性。按國家現(xiàn)有關(guān)于《土規(guī)》修改的有關(guān)規(guī)定，順德的村級工業(yè)區(qū)改造項目普遍都算不上是省重點項目，一般都不符合《土規(guī)》修改的條件。若按照現(xiàn)行的政策，村改過程中土規(guī)不符問題暫無有效解決途徑。
政策創(chuàng)新舉措。針對上述情況，此次出臺的《村級工業(yè)園升級改造涉及土地利用總體規(guī)劃修改操作指引》做出相應(yīng)調(diào)整規(guī)定：對于連片改造的村級工業(yè)園改造整治提升項目，如不符合土地利用總體規(guī)劃的，在不突破城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、不減少耕地保有量且不涉及占用基本農(nóng)田的前提下，可憑區(qū)村級工業(yè)園升級改造聯(lián)審會議意見，申請修改土地利用總體規(guī)劃。
2、預(yù)支存量建設(shè)用地獎勵指標(biāo)
政策的針對性。目前每年上級下達(dá)的新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)非常有限，主要用于滿足區(qū)重點項目需求，“杯水車薪”的新增建設(shè)用地指標(biāo)難以滿足村級工業(yè)改造的指標(biāo)需求。
政策創(chuàng)新舉措。為此，新近出臺的《預(yù)支存量建設(shè)用地獎勵指標(biāo)操作指引（試行）》規(guī)定，認(rèn)定為“三舊”改造的連片村級工業(yè)區(qū)改造項目，涉及的邊角地、夾心地、插花地需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)，且預(yù)計當(dāng)年底完成或啟動實施改造的，可以申請預(yù)支獎勵指標(biāo)，經(jīng)佛山市政府同意后，可將不超過連片改造面積預(yù)計獲得獎勵指標(biāo)的50%，按季度向省自然資源廳申請預(yù)支存量建設(shè)用地獎勵指標(biāo)。
3、完善歷史用地遺留問題解決機制
政策的針對性。順德區(qū)13.5萬畝村級工業(yè)園中涉及違法用地的約3.5萬畝，且造成這種現(xiàn)狀的主要是因為順德工業(yè)化進(jìn)程早、當(dāng)年的政策體系不完善、執(zhí)法力度疏于今天。若僅按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，強制執(zhí)行沒有說服力，難以執(zhí)行到位，不利于問題的真正解決。
政策創(chuàng)新舉措。按照“珍重歷史、實事求是”的原則，符合“三舊”改造條件的違法用地、違章建筑，可在只作出罰款決定后按現(xiàn)狀建設(shè)用地分類完善手續(xù)。因歷史原因未能確權(quán)辦證的資產(chǎn)用地，可在只作出罰款決定后完善用地手續(xù)。
4、單一改造主體歸宗改造項目視同政府土地收儲
政策的針對性。單一主體收購舊物業(yè)歸宗連片改造，若視作普通房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，將涉土地增值稅、增值稅、所得稅等，會給改造項目帶來巨大的成本負(fù)擔(dān)。
政策創(chuàng)新舉措。2019年5月出臺的《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作實施細(xì)則》中規(guī)定，允許對單一改造主體歸宗改造項目在完善用地手續(xù)、稅費征收等方面，視同政府土地收儲辦理。新政的執(zhí)行有利于合理避開了土地歸宗交易過程中的額外稅賦，使得土地歸宗交易的稅賦降低接近90%左右。
5、合理配比工業(yè)用地的配套比例
政策的針對性。按照現(xiàn)行有關(guān)規(guī)定，工業(yè)項目所需行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地面積不得超過總用地面積的7%，計容建筑面積不得超過總計容建筑面積的12%。
政策創(chuàng)新舉措。近期出臺的《順德區(qū)村級工業(yè)區(qū)升級改造新型產(chǎn)業(yè)及綜合型產(chǎn)業(yè)用地管理暫行本法》、《村級工業(yè)園升級改造商品廠房建設(shè)指引》中規(guī)定：允許工業(yè)用地配套設(shè)施計容建筑面積占比標(biāo)準(zhǔn)提高到20%；將符合條件的新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）總計容建筑面積的占比可提高30%，以此優(yōu)化用地綜合開發(fā)。
6、推動村改項目土地市場一、二級聯(lián)動開發(fā)
政策的針對性。此前的有關(guān)政策界定的企業(yè)主體僅作為“前期投資人”參與項目前期土地整理，而“前期投資人”是否一定能參與之后的項目開發(fā)，則沒有明確界定。將企業(yè)主體參與一、二市場聯(lián)動開發(fā)割裂開來，極大的抑制了企業(yè)參與村改項目的積極性。
政策創(chuàng)新舉措。新近出臺的《順德區(qū)深入推進(jìn)城市更新（“三舊”改造）工作實施細(xì)則》對企業(yè)主體與村集體合作改造做出新的相應(yīng)規(guī)定：村集體可公開選定市場主體投資合作方，完成土地整理后可直接將土地協(xié)議出讓給市場主體合作方進(jìn)行項目開發(fā)建設(shè)。
三、圍繞村級工業(yè)區(qū)改造，改革體制機制
1、改革項目審批制度，快速聯(lián)審破解立項環(huán)節(jié)難題
改革創(chuàng)立項目聯(lián)審制度，以區(qū)級項目聯(lián)審會議制度一攬子解決項目中的政策、資金、審批、規(guī)劃等疑難雜癥。聯(lián)審會議聯(lián)審事項以項目為王，原則要求一次性申請整個項目各類問題；實行“限期審批制”和“否定報備制”，推動“一竿子到底”式的項目審批。
2、集聚區(qū)統(tǒng)籌未來產(chǎn)業(yè)空間，對村改實行分類指導(dǎo)
優(yōu)化全區(qū)產(chǎn)業(yè)空間布局，以產(chǎn)業(yè)空間布局為導(dǎo)向制定村級工業(yè)區(qū)改造的轉(zhuǎn)型升級方向。全區(qū)布局20個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，打造順德智能制造、機械裝備2大產(chǎn)業(yè)集群、1個現(xiàn)代都市產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶、4個特色產(chǎn)業(yè)組團(tuán)， 重構(gòu)順德產(chǎn)業(yè)空間。
3、以主題園區(qū)為抓手，啟動重點村改項目
根據(jù)空間分類，以主題園區(qū)形式啟動重點村級工業(yè)區(qū)改造項目，進(jìn)而漸進(jìn)式、分批次推動全區(qū)村級工業(yè)區(qū)改造。先期啟動30個主題園項目，綜合布局產(chǎn)業(yè)、辦公研發(fā)，產(chǎn)城融合配套居住、公共與交通，構(gòu)建4.0版新型主題產(chǎn)業(yè)園。
4、多種模式并舉，推動村級工業(yè)區(qū)土地整理
針對村級工業(yè)區(qū)現(xiàn)實情況，探索出政府直接征收、政府掛賬收儲、政府統(tǒng)租統(tǒng)管、企業(yè)長租自管、企業(yè)自主改造、政府主導(dǎo)生態(tài)修復(fù)六種模式并舉，實施村級工業(yè)區(qū)改造項目的土地整備。
四、順德推動村級工業(yè)區(qū)改造的經(jīng)驗與啟示
1、推進(jìn)以村級工業(yè)區(qū)改造為突破口的“二次開發(fā)”是珠三角實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的適時選擇
在建設(shè)“粵港澳大灣區(qū)”的新時代，在珠三角眾多地區(qū)亟待實施土地二次開發(fā)的關(guān)鍵時點上，城市更新、“三舊”改造的“重錘”首先應(yīng)該“擂”在哪里？順德的選擇是村級工業(yè)區(qū)。因為，村級工業(yè)區(qū)分布廣、占建設(shè)區(qū)的面積比重大，同時，土地的權(quán)屬相對集中、單一，改造后的功能可以主要安排產(chǎn)業(yè)，推動村級工業(yè)區(qū)改造的邊際收益和示范帶動效應(yīng)較明顯。可以預(yù)計，每成功推動一個村級工業(yè)區(qū)的改造，產(chǎn)業(yè)空間就增加了一些，現(xiàn)代化的產(chǎn)城融合區(qū)塊就增添了一個，順德整個區(qū)域距離“高質(zhì)量”又近了一步。
2、推進(jìn)村級工業(yè)區(qū)改造，政策和機制創(chuàng)新是關(guān)鍵
珠三角的村級工業(yè)區(qū)改造為什么遲遲不能如意推進(jìn)呢？究其原因是難點和制約因素多、政策的適應(yīng)性不足、推動改造的機制不健全所導(dǎo)致的。
機制的創(chuàng)新更多涉及的是系統(tǒng)內(nèi)部，只要下定決心對系統(tǒng)內(nèi)部的“條條塊塊”職能進(jìn)行流程重組，系統(tǒng)的效率就會提升。順德區(qū)此次圍繞推動村改，大膽改革項目審批機制和流程，創(chuàng)新了土地整理模式，對于村改的推動已經(jīng)收到了十分明顯的效果。
政策的創(chuàng)新往往需要“實驗權(quán)”的支持。正因為此，在推動村級工業(yè)區(qū)改造的進(jìn)程中，順德積極抓住了“高質(zhì)量發(fā)展體制機制創(chuàng)新實驗區(qū)”這一重大機遇，制訂一套實驗性、支持性、鼓勵性的政策，非常及時，十分必要。
3、政策創(chuàng)新必須堅持問題導(dǎo)向
政策創(chuàng)新是只為了給上級看、給別人看，還是真正的有助于事情的推動？問題導(dǎo)向“倒逼”制度創(chuàng)新是一條顛覆不破的真理！
今天的順德在推動村級工業(yè)區(qū)改造時也遇到了“真問題”，僅涉及國土規(guī)劃方面碰到“硬坎”就有10多個，政策上如果不能突破，村改極可能“難產(chǎn)”。因此，從《實驗區(qū)實施方案》中列明的“省級支持事項”、到2019年3-5月間密集出臺的系列文件，都是直面“真問題”、實驗出“真招”的“干貨”。
