張英洪：北京市海淀區唐家嶺村城市化轉型的調查與思考
時間：2022-07-02 17:37:23
來源：城市化網
城市化委員會委員、北京市農村經濟研究中心研究員張英洪的文章《從“蟻族”聚居村到現代都市區——北京市海淀區唐家嶺村城市化轉型的調查與思考》日前在中國農村網刊發。全文如下：
唐家嶺村隸屬于北京市海淀區西北旺鎮，20世紀90年代以來北京快速的城市化，推動了唐家嶺村從傳統鄉村到城鄉結合部，再到現代大都市社區的歷史性飛躍。
一、基本情況：曾經著名的“蟻族”聚居村
2009年底，唐家嶺村戶籍人口3364人，其中非農業戶籍人口2039人、農業戶籍人口1325人，外來人口5萬多人。外來人口相當一部分是在唐家嶺村附近中關村企業上班的大學畢業生，他們被稱為“蟻族”。
2010年5月，作為全市城鄉結合部50個重點改造村之一的唐家嶺村，以村民代表大會方式通過自主制定的全村騰退改造方案。2018年10月，唐家嶺村委會建制被撤銷，結束了村居并存的歷史。截至2020年底，唐家嶺社區常住戶籍人口1335戶3550人，轄區內居住總人口12939人；村域總面積483.06公頃，其中基本農田19.26公頃、園地141.41公頃、林地19.26公頃、規劃用地231.58公頃、交通運輸用地52.42公頃、水域及水利設施用地16.49公頃、其他用地2.64公頃。
二、唐家嶺村城市化轉型的主要做法
（一）實行舊村騰退搬遷上樓，集中建設唐家嶺新城
2010年唐家嶺地區正式啟動整體改造工程，2012年7月開始回遷上樓。根據騰退安置政策，唐家嶺村安置房面積按村民原有宅基地面積1:1置換。被騰退搬遷戶家庭人均面積不足50平方米的，可按人均50平方米補足。唐家嶺村騰退搬遷方案還規定了相關獎勵政策。村民騰退舊村建成的唐家嶺新城，占地面積11.7公頃，總建筑面積約為34.74萬平方米，共18棟住宅3159套，居住戶籍人口1335戶。
（二）推進農村集體產權制度改革，成立股份經濟合作社
唐家嶺村以2010年12月31日為時點進行了清產核資，確認唐家嶺村集體資產總額455412161.49元，凈資產45514861.17元。唐家嶺村股權設置包括集體股與個人股，集體股占10%、個人股占90%，全村共有1796人享有基本份額，股東去世與繼承人合并入股，最終入股股東1791人。
2016年，唐家嶺村經濟合作社轉制成立唐家嶺村股份經濟合作社。2019年12月，唐家嶺村股份經濟合作社完成農村集體經濟組織登記賦碼換證工作。2020年，唐家嶺村股份社股東每年每股分紅高達4萬元。
（三）實行整建制農轉非，實現農民身份市民化
進入21世紀以來，唐家嶺村集體土地先后被征收1710畝，現在尚有集體土地4170畝。自2004年7月1日施行《北京市建設征地補償辦法》后，唐家嶺村征地轉非和整建制農轉非均依此實施“逢征必轉”“逢征必保”政策。在2006年前，唐家嶺村征地轉非306人；2006年，唐家嶺村兩次征地分別完成勞動力轉非473人和200人，勞動力轉非費用為3376.8萬元；2011年，唐家嶺村完成921人征地轉非，勞動力轉非費用為6431.6萬元；2015年12月，唐家嶺村進行最后一次280人的整建制轉非，勞動力轉非費用為709萬元。2006年以后唐家嶺村取得征地批復的土地1703.662畝，征地補償金額為128334.805萬元。
唐家嶺村征地轉非和整建制農轉非一共涉及2180人，農轉非費用共計29945萬元，人均農轉非費用13.7萬元。其中：勞動力轉非涉及1871人，勞動力轉非費用共計13475萬元，人均轉非費用7.2萬元；超轉人員309人，繳納超轉費用16470萬元，人均53.3萬元。由于唐家嶺地區整體轉非時間比較早，且為了節約轉非成本，唐家嶺村前期優先安排了超轉人員轉非工作，所以人均53.3萬元看起來相對不高。但是根據海淀區西北旺鎮2020年整建制轉非的6個村來看，一名超轉人員最高轉非費用高達766萬元。
（四）創新集體土地入市方式，率先建設集體公共租賃住房
2012年，唐家嶺村經批準，在全國率先開展利用集體產業用地建設公租房試點。唐家嶺村公租房建筑面積73749.92平方米，共建成1498套公租房。按照有關要求，唐家嶺公租房項目納入政府保障性住房規劃和年度計劃，按照每平方米每月55元的價格整體租賃給海淀區住房保障辦公室。2017年，唐家嶺公租房項目正式移交海淀區住保辦統一管理和配租。截至2021年底，唐家嶺公租房居住率達到90%，居住在公租房里的人員基本上都是附近企事業單位的工作人員。2020年，唐家嶺村股份經濟合作社從公租房項目中收取租金4933萬元。
（五）發揮集體經濟組織主體作用，發展壯大集體經濟
唐家嶺村在城市化轉型進程中，充分發揮集體經濟組織即村經濟合作社、村股份經濟合作社在集體經濟發展中的主體作用。2012年，經北京市政府和海淀區政府批準的唐家嶺產業園項目，就是利用集體土地建設的產業園，總用地面積103680.97平方米。唐家嶺產業園項目由唐家嶺村經濟合作社開發建設，建設總投資11億元。2011年4月，唐家嶺村與西北旺鎮下屬企業北京百旺種植園簽訂為期20年的土地租賃合同，租賃面積為448畝，年租金為179.2萬元。截至2020年底，唐家嶺村集體經濟總收入1億多元。
（六）撤銷村委會，實現村莊治理社區化
2002年，唐家嶺地區就設立了唐家嶺社區居委會。2019年2月，海淀區人民政府正式批復撤銷唐家嶺村民委員會建制。唐家嶺撤村后，唐家嶺村股份經濟合作社與社區居委會聯合辦公，各司其職，共同推進工作。股份社的主要職能是發展壯大集體經濟，促進集體資產保值增值，切實維護股東合法權益；居委會的職能是辦理社區居民的公共事務和公益事業，組織開展社區便民利民服務、公益服務和志愿互助服務等。當社區在服務居民的過程中，出現經費缺口，股份社通過股東代表大會決議，可以向社區提供活動經費。
三、思考與啟示
唐家嶺村城市化轉型提供的最大啟示，就是要實現從城鄉二元體制中的傳統城市化轉向城鄉一體的新型城市化。
（一）農村集體產權制度改革是維護和發展農村集體和農民財產權利的有效方式
北京市按照“撤村不撤社、資產變股權、農民當股東”的思路和原則推進農村集體產權制度改革，比較公平合理地維護了農村集體和農民群眾的財產權利，堅持和發展了新型集體經濟，這是城市化進程中城中村和城郊村實現城市化轉型發展最為重要的基本經驗。唐家嶺村的城市化轉型就是堅持和受益于這條基本經驗。
但國家層面支持農村集體產權制度改革的稅收政策法律建設滯后和缺位比較突出。農村集體產權制度改革過程中可能涉及的增值稅、企業所得稅、土地增值稅、資產轉移所涉稅收、回遷房和農民安居工程所涉稅收、集體收益分配稅收（紅利稅）等，都缺乏相應的稅收政策法律支持。為深化農村集體產權制度改革，國家層面應當盡快研究出臺支持集體產權制度改革和農村集體經濟發展的稅收制度、財政制度、金融制度，應當減免農村集體產權制度改革中相關稅收，加大財政金融支持。
（二）農村集體經濟組織是社區投資建設、經濟發展和治理的重要主體
唐家嶺村集體經濟組織在城市化轉型發展中發揮了不可替代的作用，主要體現在三個方面：一是發揮了村莊投資開發建設主體作用。唐家嶺村經濟合作社（股份經濟合作社）及其所屬公司承擔了唐家嶺村騰退改造和投資開發建設的重要任務，這就保障了村集體和村民成為村莊城市化建設的主體。二是承擔了集體經濟發展壯大的主體責任。唐家嶺村經濟合作社（股份經濟合作社）及其所屬公司負責集體產業園區建設和其他集體經濟發展責任，這與那些將集體經濟組織排除在外的村莊經濟建設模式形成鮮明對比。三是發揮了社區治理的重要作用。無論是撤村前的村莊社區還是撤村后的城市社區，集體經濟組織都是社區治理的重要主體之一，特別是在村莊城市化轉型中，集體經濟組織具有其他組織都難以具備的文化紐帶、情感維系、經濟依賴、服務保障等生活共同體功能。
但集體經濟組織的發展仍然面臨不少問題，需要與時俱進地改革完善。一方面，從外部環境上說，亟須加快構建集體經濟組織公平發展的制度環境。另一方面，從內部治理來說，應當高度重視集體經濟組織內部治理體系和治理能力現代化建設，維護和發展集體經濟組織成員的民主權利和財產權利。
（三）集體建設用地入市是增強村莊自主發展的重大制度創新
農村集體建設用地入市是一項讓多方受益的重大制度創新成果。一是實現了城鄉結合部地區村莊從低端的“瓦片經濟”向中高端的“租賃經濟”的成功轉型；二是為城鄉結合部地區大量外來就業人口提供了相對體面的居住需要；三是為發展壯大集體經濟提供了有保障、低風險、可持續的收入來源。
隨著新修訂的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》施行，已于2004年7月1日施行的《北京市建設征地補償安置辦法》與上位法及實際情況極不相符，亟須全面系統地加以修改。一是建議由市人大常委會組織開展《北京市建設征地補償安置辦法》的修改工作，統籌兼顧，超越部門利益的羈絆，保障地方立法的公正性和權威性。二是適應鄉村振興和新型城市化發展的現實需要，調整和改變長期以來土地增減掛鉤的政策做法，保障和規范城鄉結合部地區村莊以及傳統鄉村地區產業用地的需求。三是保障農村集體經濟組織利用集體經營性建設用地入市的自主權，規范集體經營性建設用地入市相關程序，制定公平合理的集體經營性建設用地入市稅費政策，保障集體經濟組織及其成員依法合理享有集體經營性建設用地入市的收益。
（四）城鄉一體化的制度供給是新型農村城市化的迫切需要
在城鄉二元體制尚未破除的情況下，農村城市化模式的基本內容：一是通過政府強制征地，將農村集體土地變性為國有土地，然后在國有土地上進行開發建設；二是通過征地農轉非或整建制農轉非，將農業戶籍身份轉變為非農業戶籍身份；三是農村集體和農民繳納巨額費用，將轉非農民納入城鎮社會保障體系。唐家嶺村的城市化轉型，既體現了新型城市化的創新探索，又帶有深刻的傳統城市化模式的烙印。
新時期推進農村新型城市化，必須堅持和體現城鄉一體化發展的根本要求。
一是貫徹落實城鄉統一的戶籍制度改革政策，停止實行征地農轉非和整建制農轉非政策。2014年7月國務院《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》以及2016年9月北京市政府印發的《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，都明確規定建立城鄉統一的戶口登記制度，取消農業戶口和非農業戶口的劃分，統一登記為居民戶口。因此，征地農轉非和整建制農轉非已經失去了基本的政策前提，建議盡快修改《北京市建設征地補償安置辦法》中有關“逢征必轉”的規定，不再實行征地農轉非和整建制農轉非。公安部門應當依據城鄉統一的戶口政策，免費將全市戶籍居民戶口統一更改登記為居民戶口。全市城鄉居民只有居住地和職業之分，不再有農業戶口和非農業戶口之別。
二是貫徹落實《土地管理法》和《土地管理法實施條例》，縮小征地范圍，保障和規范集體建設用地入市。建議盡快修改《北京市建設征地補償安置辦法》有關建設征地的規定，嚴格遵守因公共利益需要征收農民集體土地的規定；明確和規范農村集體經濟組織使用集體建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同興辦企業的相關規定，保障和賦予農村集體經濟組織更多的土地發展權，發展壯大集體經濟，促進共同富裕。隨著城市化和城鄉一體化的發展，一個重要現象是，城市也有農村集體土地，也有農業產業；農村也有國有土地，也有非農產業。因此有關“城市土地屬于國有、城市郊區和農村土地屬于集體所有”的靜止性法律規定應當重新認識和調整。
三是加快推進和實現城鄉基本公共服務均等化，改變“逢征必保”政策體系。在城鄉統一的社會保障制度建立之前確立的“逢征必保”政策已經不合時宜，建議盡快廢止《北京市建設征地補償安置辦法》有關“逢征必保”的規定及其延伸的超轉人員生活和醫療保障規定，統一走城鄉基本公共服務均等化之路。應當明確的是，不管是否被征地，農民都應有平等享有社會保障的權利。應當按照城鄉基本公共服務均等化的政策路徑加快提高農民社會保障水平。建議將城鎮職工和城鄉居民兩套基本醫療保險、基本養老保險政策，統一整合為不分城鄉、身份和職業的基本醫療保險和基本養老保險。為加快補齊農民社會保障短板，建議從土地出讓收入中設立專項資金用于提高農民社會保障水平，可以優先補齊撤村建居地區農民社會保障與市民社會保障的差距。
四是統籌推進城市化中的撤村與建居工作，將社區公共服務供給納入公共財政保障體系。撤村與建居是城市化中的重大問題，涉及多個職能部門方方面面的工作，需要統籌兼顧，相互銜接。城市化進程中撤銷村委會后，原村委會負責的社區公共管理和公共服務事務應當有序移交給社區居委會負責，相關公共產品供給費用應當納入公共財政保障范圍。撤村后保留和發展起來的集體經濟組織在社區公共治理中承擔重要職責，政府應當對集體經濟組織所承擔的社區公共服務給予相應的財政補貼，或減免相關稅費，合理減輕集體經濟組織的社會性負擔。
