時(shí)間：2022-05-31 10:06:33
來源：城市化網(wǎng) 作者：張英洪 劉雯
摘要：在快速城市化進(jìn)程中，特大和超大城市結(jié)合部地區(qū)大量村莊轉(zhuǎn)型成為城市社區(qū)的一部分。該文以北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)八家村及八家股份社為例，在深入調(diào)研的基礎(chǔ)上比較詳細(xì)地考察了以征地農(nóng)轉(zhuǎn)居或整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居、征收集體土地、以征地補(bǔ)償費(fèi)建立轉(zhuǎn)居農(nóng)民社會(huì)保障等為特征的傳統(tǒng)城市化政策路徑及村莊轉(zhuǎn)型的成本與公正問題。與村莊消失相伴生的是集體經(jīng)濟(jì)組織的驚人崛起，應(yīng)當(dāng)加快建立與特別法人相匹配的集體經(jīng)濟(jì)組織政策法律制度體系。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，城市化地區(qū)的村莊轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)城市化向城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉(zhuǎn)型跨越。
在特大和超大城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，有相當(dāng)數(shù)量的傳統(tǒng)村莊在快速城市化進(jìn)程中脫胎換骨式地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，實(shí)現(xiàn)了村莊經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的全面轉(zhuǎn)型。北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)八家村及八家股份經(jīng)濟(jì)合作社（簡(jiǎn)稱八家股份社）就是其中的一個(gè)典型案例。最近，我們對(duì)具有代表性的北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)原八家村及八家股份社進(jìn)行了調(diào)研，八家村的城市化轉(zhuǎn)型以及八家股份社的發(fā)展給人以許多深刻的思考和啟示。
八家村位于海淀區(qū)東升鎮(zhèn)中部，在中關(guān)村國(guó)家自主創(chuàng)新示范核心區(qū)內(nèi)，大致位于清華大學(xué)的東部、北京林業(yè)大學(xué)西部。2002年東升鄉(xiāng)開始推行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，2004年八家村啟動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革，2008年8月正式成立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織——八家股份經(jīng)濟(jì)合作社，隸屬于東升鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)合作總社。2010年，北京市啟動(dòng)城鄉(xiāng)結(jié)合部50個(gè)重點(diǎn)村建設(shè)工程，八家村被列入全市50個(gè)重點(diǎn)改造村之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年八家村有戶籍人口4692人，其中農(nóng)業(yè)戶籍人口1168人，來人口2.4萬人，高峰時(shí)流動(dòng)人口近6萬人。該村總占地面積2400畝，其中建設(shè)用地729畝，非建設(shè)用地1671畝。村集體總資產(chǎn)63336萬元，其中凈資產(chǎn)54860萬元，人均凈資產(chǎn)38.28萬元。
2013年6月八家村村民開始回遷上樓。2015年八家村實(shí)行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居。2019年9月，八家村民委員會(huì)建制被撤銷。
一、從八家村到八家股份社
（一）推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)股份化
八家村于2004年4月開始實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。
1、清產(chǎn)核資。海淀區(qū)東升鄉(xiāng)實(shí)行全鄉(xiāng)集體資產(chǎn)“一級(jí)所有”，即鄉(xiāng)、村企業(yè)的集體資產(chǎn)歸東升鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合作總社全體成員集體所有。截至2004年底，八家村完成集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，確認(rèn)村集體總資產(chǎn)35180.4萬元，凈資產(chǎn)33393.2萬元。
2、老股金退償。老股金退償對(duì)象是1950年代農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期入股人或其合法繼承人。老股金退償以原始股金的16倍進(jìn)行退償，采取一次性現(xiàn)金全額兌付方式退償。八家村有老股金961人,共計(jì) 2063040元。集體凈資產(chǎn)扣除老股金、預(yù)留社會(huì)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)基金后為317319383.22元，作為集體經(jīng)濟(jì)組織成員資產(chǎn)進(jìn)行量化。
3、確定身份和勞齡。個(gè)人身份就是有資格參加集體資產(chǎn)量化處置的人員，也即集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份。八家村確認(rèn)有資格參加集體資產(chǎn)量化處置的人員即成員股東429人，經(jīng)過2011年增資擴(kuò)股后現(xiàn)有成員股東534人。八家村將2003年12月31日確定為改革基準(zhǔn)日，從1956年1月1日到2003年12月31日為個(gè)人勞齡確認(rèn)期。
4、資產(chǎn)股權(quán)量化。可量化的凈資產(chǎn)總額中一部分量化為東升鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合作總社股份，剩余部分量化為八家村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的個(gè)人股份，八家村集體不占股份。個(gè)人量化資產(chǎn)按照基本份額、資源份額、勞齡份額的方法和比例進(jìn)行量化，其中基本份額占個(gè)人可量化資產(chǎn)總額的15%，資源份額占個(gè)人可量化資產(chǎn)總額的20%，勞齡份額占個(gè)人可量化資產(chǎn)總額的65%。
（二）建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)現(xiàn)村民股東化
2008年7月，正式成立八家股份經(jīng)濟(jì)合作社，共有股東429人，股東代表39人。2008年8月19日，八家股份社召開第一屆第一次股東代表大會(huì)，通過農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方案，八家村從此走上了從村民到股民的轉(zhuǎn)變之路。截至2010年，全村已有4417人辦理了個(gè)人資產(chǎn)量化份額的確認(rèn)和流轉(zhuǎn)手續(xù)，其中3909人申請(qǐng)退償個(gè)人資產(chǎn)量化份額，退償總額約2.02億元。2019年9月，北京市海淀區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局給八家股份社頒發(fā)了“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記證”，并賦予統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，八家股份社獲得了特別法人的市場(chǎng)地位。
2011年，八家股份社開展完善個(gè)人股權(quán)認(rèn)購(gòu)等工作，截至認(rèn)繳期滿，認(rèn)購(gòu)人數(shù)366人，其中原本社股東261人，新增股東105人，認(rèn)購(gòu)股數(shù)7217萬股，實(shí)際增資金額7577.85萬元。八家股份社股份總額達(dá)到188643623.20股，其中：東升鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)合作總社集體股為63463876.64股、占比為33.6%，八家村個(gè)人股東為125179746.56股（包括原個(gè)人入股53009746.56股，后增資擴(kuò)股增加的個(gè)人現(xiàn)金入股72170000股），占比為66.4%。
截至2019年底，八家股份社共有股東534人（包括成立股份經(jīng)濟(jì)合作社時(shí)429名股東和新增105名股東），實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)總收入34881萬元，集體經(jīng)濟(jì)純收入14027萬元，股東分紅總額1937萬元，扣繳個(gè)人所得稅387萬元，稅后分紅1550萬元，上繳東升鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)合作總社508萬元。
（三）完成村民拆遷上樓，實(shí)現(xiàn)居住生活城市化
2009年3月統(tǒng)計(jì)八家地區(qū)拆遷范圍內(nèi)住宅共2601戶（1131個(gè)院落），其中農(nóng)業(yè)戶862戶，鄉(xiāng)內(nèi)非農(nóng)業(yè)戶1680戶，鄉(xiāng)外非農(nóng)戶59戶。用地范圍內(nèi)總?cè)丝?692人，其中農(nóng)業(yè)人口1433人（其中勞動(dòng)力709人、超轉(zhuǎn)584人、殘疾人45人、兒童95人），非農(nóng)業(yè)人口3259人。為解決征地后農(nóng)村村民的生產(chǎn)生活問題，根據(jù)征地農(nóng)轉(zhuǎn)居政策，政府允許八家村315名農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，其中勞動(dòng)力164名，超轉(zhuǎn)人員123名。
2009年10月八家村開始建設(shè)回遷房，回遷住宅用地11.73萬平方米已征收為國(guó)有土地，共建成回遷房3926套，回遷樓居住區(qū)即為八家嘉園小區(qū)，拆遷上樓的八家地區(qū)村居民全部入住八家嘉園小區(qū)。八家村部分土地被征收為國(guó)有土地后，現(xiàn)在尚有集體土地總面積1644.29畝，其中林地1351.72畝，建設(shè)用地292.54畝（含宅基地1畝）。
（四）實(shí)行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居，實(shí)現(xiàn)村民身份市民化
2015年八家村完成第一批整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居1003人，2017年八家村完成第二批整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居40人，兩批次共辦理整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居1043人，其中兒童47人，勞動(dòng)力551人，超轉(zhuǎn)人員（因國(guó)家建設(shè)征地農(nóng)民戶轉(zhuǎn)為非農(nóng)民戶的原農(nóng)村勞動(dòng)力中年齡超過轉(zhuǎn)工安置年限即男滿60周歲、女滿50周歲及其以上人員 、無贍養(yǎng)人的孤寡老人以及法定勞動(dòng)年齡范圍內(nèi)完全喪失勞動(dòng)能力的病殘人員）445人。實(shí)行整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居后，絕大部分原村民已經(jīng)納入北京市城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)體系。
但由于某些原因，截至2021年8月，原八家村尚有72人農(nóng)業(yè)戶籍人員未轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，主要是兒童和老人。2015年和2017年八家村先后兩次實(shí)行整建制轉(zhuǎn)居時(shí)，村集體承擔(dān)民政部門接收的超轉(zhuǎn)人員安置費(fèi)用分別為1.05億元、160.61萬元，合計(jì)約1.07億元。見表。
（五）撤村留社并居，實(shí)現(xiàn)基層治理社區(qū)化
到2019年9月，經(jīng)北京市海淀區(qū)人民政府批準(zhǔn)，八家村民委員會(huì)被正式撤銷。原八家村委會(huì)管理的村域公共事務(wù)，開始并入八家社區(qū)居委會(huì)管理。八家村委會(huì)建制撤銷后，八家村黨總支也隨即撤銷,同時(shí)設(shè)立八家股份社黨總支，原八家村黨總支書記改任八家股份社黨總支書記。八家村建制撤銷后，原八家村的治理模式由長(zhǎng)期以來基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的農(nóng)村村民自治模式向黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的城市社區(qū)自治模式轉(zhuǎn)變，八家股份社在社區(qū)治理中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。
（六）發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)業(yè)服務(wù)化
八家股份社圍繞所在商圈的產(chǎn)業(yè)布局和科技創(chuàng)新要素集聚的特征謀劃自身發(fā)展，逐漸步入以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展軌道，主營(yíng)業(yè)務(wù)涉及寫字樓租賃、物業(yè)管理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、科技服務(wù)、停車管理等方面，主要服務(wù)于商圈內(nèi)的企事業(yè)單位和原村所在社區(qū)居民生產(chǎn)生活。2008年，八家股份社總收入6059萬元，純收入2975萬元；到2019年底，八家股份社實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)總收入34881萬元，集體經(jīng)濟(jì)純收入14027萬元，2020年集體純收入約1.8億元。
（七）強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)管理，實(shí)現(xiàn)股份社治理創(chuàng)新化
一是構(gòu)建了“黨-社-企”三位一體權(quán)力框架和“社-管-監(jiān)”三位一體治理結(jié)構(gòu)。“黨-社-企”三位一體權(quán)力框架，是指八家股份社黨總支作為政治領(lǐng)導(dǎo)力量，居于核心領(lǐng)導(dǎo)地位，體現(xiàn)了集體經(jīng)濟(jì)組織堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治要求；八家股份社作為特別法人的集體經(jīng)濟(jì)組織，代表集體成員行使集體資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理權(quán)（集體資產(chǎn)所有權(quán)歸東升股份總社行使），按照規(guī)定在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門登記賦碼后，成為市場(chǎng)主體，體現(xiàn)了集體所有制的根本要求；京海公司是集體經(jīng)濟(jì)組織社員代表大會(huì)授權(quán)注冊(cè)的集體企業(yè)法人，與股份經(jīng)濟(jì)合作社實(shí)行“一套領(lǐng)導(dǎo)班子、兩塊牌子”的管理體制，對(duì)外開展市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，對(duì)所屬企業(yè)進(jìn)行管理，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下集體經(jīng)濟(jì)組織以企業(yè)法人身份走向市場(chǎng)的基本要求。“社-管-監(jiān)”三位一體治理結(jié)構(gòu)，是指八家股份社依據(jù)章程建立的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)，社員大會(huì)（代表大會(huì)）是八家股份社最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定股份社重大事項(xiàng)；管委會(huì)是社員大會(huì)（代表大會(huì)）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行使股份社經(jīng)營(yíng)管理職權(quán)；監(jiān)委會(huì)是股份社經(jīng)營(yíng)管理中的監(jiān)督檢查機(jī)構(gòu)，行使監(jiān)督檢查職權(quán)。
二是形成了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的開放性人力資源選錄機(jī)制。八家股份社順應(yīng)集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展的人才需求規(guī)律，在股份社管理人才選聘方面打破了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理人員封閉性的傳統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)工作人員的社會(huì)化和開放化錄用，主要有三類招聘渠道：第一類是股東就業(yè)安置，第二類是社會(huì)公開招聘，第三類是鎮(zhèn)級(jí)安排人才。自2008年到2021年，八家股份社共招聘大學(xué)生村官5名，現(xiàn)有4名在八家股份社工作。
三是建立健全了公開透明規(guī)范的股份社內(nèi)部管理制度。八家股份社建立股東代表大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等治理架構(gòu)，又繼承了原村委會(huì)有效的民主管理遺產(chǎn)，建立起比較健全的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)和比較規(guī)范的內(nèi)部管理規(guī)章制度。
八家村在城市化轉(zhuǎn)型過程中以及八家股份社在集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中面臨和存在一些深層次的問題和矛盾，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元體制強(qiáng)約束下的傳統(tǒng)城市化模式上，這些問題和矛盾大都超越了鄉(xiāng)村和股份社層面所能有效解決的范圍，主要有城鄉(xiāng)制度轉(zhuǎn)軌問題、開發(fā)改造遺留問題、集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展問題。
二、思考與建議：走城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉(zhuǎn)型之路
八家村的城市化轉(zhuǎn)型以及八家股份社的發(fā)展，是在長(zhǎng)期城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制大背景、快速城市化沖擊的時(shí)代大潮流、正在推進(jìn)的城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展大趨勢(shì)中進(jìn)行的，既有許多探索創(chuàng)新做法，也受到城鄉(xiāng)二元體制的嚴(yán)重制約，特別是以征地農(nóng)轉(zhuǎn)居或整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居、征收集體土地、以征地補(bǔ)償費(fèi)建立轉(zhuǎn)居農(nóng)民社會(huì)保障等為特征的傳統(tǒng)城市化政策路徑，已經(jīng)與快速發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程不相協(xié)調(diào)。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程中，城市化地區(qū)的村莊轉(zhuǎn)型應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)城市化向城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉(zhuǎn)型跨越。
（一）改變城鄉(xiāng)二元體制框架內(nèi)的村莊傳統(tǒng)城市化模式，將城鄉(xiāng)一體化的政策制度成果融入到村莊新型城市化之中，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)-城轉(zhuǎn)型公平化
八家村城市化轉(zhuǎn)型是在城鄉(xiāng)二元體制約束下推進(jìn)的城市化模式，其路徑主要體現(xiàn)在將農(nóng)民由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)戶口，將集體土地征收為國(guó)有土地，將征地拆遷轉(zhuǎn)居農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社保體系等等，這就是在既有的城鄉(xiāng)二元體制前提下，將農(nóng)村體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘畜w制，最后消滅農(nóng)村體制，實(shí)現(xiàn)城市化。這種城鄉(xiāng)二元體制框架內(nèi)的村莊城市化轉(zhuǎn)型，不但使農(nóng)村集體和農(nóng)民付出的傳統(tǒng)城市化轉(zhuǎn)型成本過高，而且使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策制度成果和新型城市化發(fā)展要求得不到應(yīng)有的充分體現(xiàn)。應(yīng)當(dāng)按照體現(xiàn)以人為本、城鄉(xiāng)平等、制度開放要求的新型城市化模式，做出系統(tǒng)性政策調(diào)整和工作方式轉(zhuǎn)變,使村莊城市化轉(zhuǎn)型的過程同時(shí)是公民權(quán)利發(fā)展的過程，也是維護(hù)社會(huì)公平正義的過程。
1、落實(shí)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革政策，改變征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的傳統(tǒng)做法
在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革政策實(shí)施之前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度條件下，因城市化發(fā)展的需要而實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居的做法有其合理性和現(xiàn)實(shí)選擇性，但在國(guó)務(wù)院以及北京市政府已經(jīng)實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍政策后，作為傳統(tǒng)城市化重要特征的征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居政策就失去了基本前提與合法性，應(yīng)當(dāng)盡快改變。
2014年7月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，明確規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年9月，北京市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》同樣規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這說明已經(jīng)沒有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，不再存在農(nóng)轉(zhuǎn)居或農(nóng)轉(zhuǎn)非的制度前提。建議盡快廢除2004年7月施行的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償辦法》（俗稱148號(hào)令）第19條 “征用農(nóng)民集體所有土地的，相應(yīng)的農(nóng)村村民應(yīng)當(dāng)同時(shí)轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”的規(guī)定。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)全面落實(shí)戶籍改革政策，統(tǒng)一將以前的農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口登記為居民戶口，不再實(shí)行征地農(nóng)轉(zhuǎn)居和整建制農(nóng)轉(zhuǎn)居政策。
在新型城市化進(jìn)程中，不管農(nóng)民是否征地拆遷上樓，也不管是否撤村建居，都不再存在居民戶口由農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的問題。八家村尚未參加農(nóng)轉(zhuǎn)居的少數(shù)村民，其戶口性質(zhì)可以直接登記為居民戶口，保障其作為社區(qū)居民以及社員股東的各項(xiàng)權(quán)益。
2、執(zhí)行農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市的法律規(guī)定，不再推行征地城市化的舊模式
作為傳統(tǒng)城市化顯著標(biāo)志之一的征地城市化模式，對(duì)集體土地實(shí)行蠶食鯨吞，既損害了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，又限制了農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，也破壞了農(nóng)村土地集體所有制。2020年1月1日起施行新修訂的《土地管理法》，明確規(guī)定因公共利益的需要才能征收集體土地，同時(shí)允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接入市，歷史性地改變了過去農(nóng)村集體土地必須先征收為國(guó)有土地后才能進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，這就使傳統(tǒng)的征地城市化模式不再成為農(nóng)民唯一而被動(dòng)的選擇，農(nóng)民可以在集體土地上依法自主實(shí)現(xiàn)城市化，這是新型城市化的基本路徑之一。
在新型城市化進(jìn)程中，村民可以根據(jù)規(guī)劃在集體土地上集中居住上樓，不必將住宅用地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地；農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以依法合規(guī)直接使用集體建設(shè)用地興辦企業(yè)，或者以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營(yíng)等形式與其他單位、個(gè)人共同舉辦企業(yè)，也可以通過出讓、出租等方式將集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交由單位或個(gè)人使用。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的城中村或城郊村，可以根據(jù)實(shí)際情況撤銷村委會(huì)建制，但除了因公共利益需要征收集體土地并給予合理補(bǔ)償外，村莊其他集體土地不必征收為國(guó)有土地，集體土地既可以建設(shè)城市公園，也可以建設(shè)村民住宅小區(qū)，還可以發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)。其實(shí)，從更深層意義上說，即便是公共利益的需要，也不必將集體土地征收為國(guó)有土地，根據(jù)建設(shè)規(guī)劃，可以實(shí)行集體土地使用權(quán)出租代替征收的建設(shè)模式，這也體現(xiàn)“農(nóng)村改革不論怎么改，都不能把農(nóng)村集體所有制改垮了”的底線要求。建議盡快全面修訂《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償辦法》，清理和廢除其中不符合新《土地管理法》和戶籍制度改革、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的有關(guān)規(guī)定。有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)從建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)的戰(zhàn)略高度，適應(yīng)首都城市化、城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的迫切需要，切實(shí)加強(qiáng)首都涉農(nóng)立法工作，改變首都涉農(nóng)立法明顯滯后的局面，以良法保障善治。
城市化的快速發(fā)展與實(shí)踐的不斷創(chuàng)新，使城市規(guī)劃內(nèi)的城市建成區(qū)有集體土地，城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村地區(qū)也有國(guó)有土地。因此，《憲法》第10條“城市的土地屬于國(guó)家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)有所有的以外，屬于集體所有” 的規(guī)定的內(nèi)涵和外延已發(fā)生了重大變化，應(yīng)當(dāng)重新認(rèn)識(shí)和修訂。
3、根據(jù)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度一體化的新進(jìn)展新要求，廢除征地式社會(huì)保險(xiǎn)的過時(shí)規(guī)定
2004年實(shí)施至今的《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償辦法》，對(duì)征收農(nóng)民集體所有土地涉及的人員安置、就業(yè)促進(jìn)、社會(huì)保險(xiǎn)等都方面作了規(guī)定，這些規(guī)定都是在城鄉(xiāng)二元體制尚未破除也即在城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度、城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障等制度仍然存在的前提下制定“逢征必保”的政策，在當(dāng)時(shí)條件下具有一定的合理性和必要性。
但隨著農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立和城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化政策的不斷推進(jìn)，覆蓋農(nóng)民在內(nèi)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度已普遍建立起來。比如，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法的通知》（京政發(fā)〔2008〕49號(hào)）自2009年1月1日起施行，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試行辦法的通知》(京政發(fā)〔2007〕34號(hào))同時(shí)廢止，這標(biāo)志著北京市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度并軌；《北京市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法》自2018年1月1日起施行，《北京市人民政府關(guān)于印發(fā)北京市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)辦法的通知》(京政發(fā)〔2010〕38號(hào))和《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市政府體改辦等部門關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施意見的通知》(京政辦發(fā)〔2003〕31號(hào))同時(shí)廢止，這標(biāo)志著城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度并軌。不管農(nóng)村集體土地是否被征收，農(nóng)民都已經(jīng)開始平等享有社會(huì)保險(xiǎn)的權(quán)利。建議盡快廢止《北京市建設(shè)征地補(bǔ)償辦法》中有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)定。特別是對(duì)于征地超轉(zhuǎn)人員每人少則繳納幾十萬元、多則每人繳納高達(dá)數(shù)百萬元社會(huì)保障費(fèi)用的政策，基層干部和農(nóng)民群眾意見非常大，應(yīng)當(dāng)盡快廢止。
自2004年7月1日起執(zhí)行《北京市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市民政局關(guān)于征地超轉(zhuǎn)人員生活和醫(yī)療補(bǔ)助若干問題意見的通知》以來，雖然征地超轉(zhuǎn)人員的政策有過幾次調(diào)整完善，但總體上看已不合時(shí)宜，更不合情理，建議盡快廢止征地超轉(zhuǎn)人員有關(guān)政策。應(yīng)將征收農(nóng)村集體土地與社會(huì)保障制度脫鉤，農(nóng)村集體土地征地走公正合理的財(cái)產(chǎn)補(bǔ)償和合理安置途徑，社會(huì)保障制度走城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化之路，實(shí)現(xiàn)從征地社會(huì)保險(xiǎn)制度向城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)變，盡快將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)整合為統(tǒng)一的不分身份和職業(yè)的基本醫(yī)療保險(xiǎn)、基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，特別是要強(qiáng)化政府提供公共產(chǎn)品的職責(zé)，明確規(guī)定從土地出讓收入中設(shè)立專項(xiàng)資金用于補(bǔ)齊農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)待遇短板，充分體現(xiàn)以工哺農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的政策導(dǎo)向，切實(shí)提高城鄉(xiāng)居民社會(huì)保障待遇水平，縮小城鄉(xiāng)居民社保差距，助推共同富裕。
（二）構(gòu)建市場(chǎng)化、法治化的集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部制度環(huán)境，保障和實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織身份地位特別法人化
新型城市化中的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，對(duì)市場(chǎng)化、法治化的外部制度環(huán)境提出了現(xiàn)實(shí)的迫切要求，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《民法典》確定的特別法人的定位，加快構(gòu)建有利于集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度環(huán)境。
1、處理好集體經(jīng)濟(jì)組織合作社化與公司化的關(guān)系
集體經(jīng)濟(jì)組織原本是依據(jù)合作社的理念和原則，在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動(dòng)中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，鄉(xiāng)村社區(qū)型合作社是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的本來身份名稱。隨著人民公社的解體和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從人民公社母體中分離出來的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然有政治和法律地位，但長(zhǎng)期沒有法人地位，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)又有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需要和發(fā)展優(yōu)勢(shì)，于是集體經(jīng)濟(jì)組織的公司化就應(yīng)運(yùn)而生。
1980年代北京市郊區(qū)就普遍建立農(nóng)工商公司，統(tǒng)一在工商部門登記注冊(cè)，作為集體經(jīng)濟(jì)組織走向市場(chǎng)開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的合法身份。后來鄉(xiāng)村兩級(jí)又恢復(fù)建立社區(qū)型鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)合作社，這就使集體經(jīng)濟(jì)組織同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)工商公司兩個(gè)名稱，實(shí)行“兩塊牌子、一套人馬”，經(jīng)濟(jì)合作社主要是名義上的存在，而農(nóng)工商公司則是實(shí)體化的存在。2017年3月通過的《民法總則》首次將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人。隨著《民法典》的實(shí)施以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織專門立法的推進(jìn)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織必然全面走向法人化、實(shí)體化，因而解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“一體兩面”問題、處理好經(jīng)濟(jì)合作社與農(nóng)工商公司之間的關(guān)系，不但是一個(gè)十分重要的法律問題，也是一個(gè)十分迫切的現(xiàn)實(shí)問題。
八家股份社與京海公司的關(guān)系面臨三種可能選擇：一是保持目前“一套班子、兩塊牌子”的格局不變。但這不利于八家股份社進(jìn)一步規(guī)范化、實(shí)體化、法人化發(fā)展。二是撤銷京海公司，保留八家股份社。這涉及到集體資產(chǎn)過戶、企業(yè)經(jīng)營(yíng)品牌損失等重大問題。按照相關(guān)法律，辦理資產(chǎn)過戶手續(xù)按規(guī)定應(yīng)繳納資產(chǎn)額3%的契稅、0.3%的交易費(fèi)、5.5%-5.65%的營(yíng)業(yè)稅及附加、25%的企業(yè)所得稅、0.5%的手續(xù)費(fèi)、0.05%的印花稅等，這對(duì)于集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)來說，是個(gè)重大的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。此外，京海公司在市場(chǎng)上已經(jīng)營(yíng)30多年，形成了較好的企業(yè)品牌和信譽(yù)形象，一旦被注銷，則損失巨大。三是保留京海公司，將京海公司作為八家股份社全資控股的所屬集體所有制企業(yè)，并以京海公司為母公司，控股或參股若干家子公司，這可能是《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》頒布實(shí)施后最合理的選擇。
但必須明確的是，如因政策因素需要將集體資產(chǎn)從京海公司過戶到八家股份社的，應(yīng)當(dāng)區(qū)別于其他公司之間市場(chǎng)交易類的資產(chǎn)過戶，免收過戶稅費(fèi)。
2、構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)、集體企業(yè)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)、國(guó)有企業(yè)同等重要、平等對(duì)待的政策制度體系
黨的十八大報(bào)告明確提出：“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、同等受到法律保護(hù)。”除了在意識(shí)形態(tài)上始終強(qiáng)調(diào)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性之外，更應(yīng)當(dāng)在政策制度上構(gòu)建起集體經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)同等重要、同等對(duì)待、同等保護(hù)的發(fā)展條件和營(yíng)商環(huán)境。
首先，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)依法平等使用生產(chǎn)要素。比如在勞動(dòng)力使用上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員充分就業(yè)的基礎(chǔ)上，要像國(guó)有企業(yè)一樣公開平等面向社會(huì)招錄勞動(dòng)力，在制度上保障集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)人員醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各項(xiàng)社會(huì)保障權(quán)利和工資福利待遇；進(jìn)一步放寬戶口控制，回歸戶口登記功能，給予從社會(huì)上招聘勞動(dòng)力安家落戶保障；遵照國(guó)際勞工組織有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)要求，建立規(guī)范的工會(huì)組織，保障和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)職工合法權(quán)益；凡是國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)的優(yōu)惠支持政策同樣適用和惠及集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)；制定集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)人力資本發(fā)展規(guī)劃，加強(qiáng)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)的人力資本培訓(xùn)。在土地資源利用上，集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)應(yīng)當(dāng)與國(guó)有企業(yè)一樣平等使用土地資源，特別是要改變過去那種農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在自己集體土地被低價(jià)征收后再通過招拍掛方式高價(jià)買回土地使用權(quán)來進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的不合理政策，應(yīng)當(dāng)依據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的新規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織可以自主利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地發(fā)展集體產(chǎn)業(yè)，壯大集體經(jīng)濟(jì)。
其次，同等保護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)的各項(xiàng)合法權(quán)益。集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，涉及合同糾紛等相關(guān)法律糾紛和矛盾問題的，都應(yīng)當(dāng)在公正的政策法律范圍內(nèi)合理合法地解決，改變“重國(guó)有、輕集體”的傳統(tǒng)思想觀念和工作方式。八家股份社（京海公司）至今存在的一些懸而未決的歷史遺留問題，應(yīng)當(dāng)在法治的軌道上得到及時(shí)有效地解決。法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在營(yíng)造良好的法治環(huán)境上做出表率，付出行動(dòng)，首先要在法治政府、誠(chéng)信政府建設(shè)上取得實(shí)效，以政府自身建設(shè)的法治化、誠(chéng)信化，推動(dòng)營(yíng)商環(huán)境的法治化、誠(chéng)信化，彰顯法治中國(guó)首善之區(qū)的價(jià)值定位與實(shí)踐要求。
3、建立健全與特別法人相適應(yīng)、有利于集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)稅金融制度體系
集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人，集經(jīng)營(yíng)性與公益性于一身，既有與其他營(yíng)利法人平等進(jìn)入市場(chǎng)、公平參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一般性，也有與其他營(yíng)利性市場(chǎng)主體承擔(dān)不一樣的社區(qū)公益性事務(wù)等特殊性。因此，在公共政策制定和制度構(gòu)建中，既要積極營(yíng)造平等對(duì)待、公平合理的市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商環(huán)境，又要積極構(gòu)建符合特別法人特性、體現(xiàn)特別法人要求的財(cái)稅金融等制度體系。
首先，建立有利于集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)發(fā)展的財(cái)稅制度。建立扶持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)政專項(xiàng)基金，持續(xù)支持、推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)組織體系建設(shè)，鼓勵(lì)、引導(dǎo)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大。盡快改變以現(xiàn)行營(yíng)利法人稅法體系對(duì)待和要求特別法人納稅的不當(dāng)做法，加快研究制定適應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的新稅制。比如，對(duì)于集體資產(chǎn)在集體企業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社之間過戶問題，應(yīng)當(dāng)免交資產(chǎn)過戶契稅等稅費(fèi)；對(duì)于因推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革而實(shí)行按股分紅的，應(yīng)當(dāng)減免股東個(gè)人紅利稅，或以“先征后返”方式全額返還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，支持集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展。將撤村建居后的社區(qū)公共管理和公共服務(wù)費(fèi)用納入財(cái)政預(yù)算，強(qiáng)化公共財(cái)政對(duì)撤村后新建城市社區(qū)公共產(chǎn)品的供給責(zé)任，及時(shí)將集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)的社區(qū)公共管理和公共服務(wù)職能移交給社區(qū)居委會(huì)，減輕集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)公共管理和公共服務(wù)負(fù)擔(dān)。在集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)社區(qū)公共管理和公共服務(wù)職能未剝離之前，應(yīng)當(dāng)相應(yīng)減免集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)的稅費(fèi)，并給予財(cái)政補(bǔ)貼。考慮到集體經(jīng)濟(jì)組織本身所具有的公益性與經(jīng)營(yíng)性并存的特性，即使將社區(qū)公共管理和公共服務(wù)職能剝離出去后，集體經(jīng)濟(jì)組織也不可避免地在社區(qū)公共事務(wù)中發(fā)揮重要作用，因此建立支持集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)財(cái)稅政策制度，具有內(nèi)在的合理性和必要性。
其次，積極發(fā)展合作金融，滿足農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)發(fā)展的金融需求。在鼓勵(lì)商業(yè)金融機(jī)構(gòu)為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)提供融資服務(wù)的同時(shí)，在戰(zhàn)略上加強(qiáng)城鄉(xiāng)合作金融體系建設(shè)，積極探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織為主體發(fā)展農(nóng)村合作金融的有效途徑，強(qiáng)化構(gòu)建與集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)相匹配的合作金融服務(wù)體系，加快補(bǔ)齊城鄉(xiāng)合作金融的短板，多渠道滿足集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)投融資需求。
再次，建立有利于高層次優(yōu)秀人才到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制度，健全集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)吸引外部?jī)?yōu)秀人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)的體制機(jī)制。要像國(guó)有企業(yè)一樣，在集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)實(shí)行開放式用人制度，加快建立健全職業(yè)經(jīng)理人聘任機(jī)制，形成科學(xué)合理的薪酬制度，促進(jìn)人力資源向集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)合理流動(dòng)，加快推動(dòng)城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障制度城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)社會(huì)保障、國(guó)有企業(yè)與集體企業(yè)待遇之間的差別，使在集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員能夠享受到與在國(guó)有企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員同等的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障待遇，全面實(shí)行就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在就業(yè)地或居住地落戶登記制度，保障家庭功能，建立職工家庭福利制度。
（三）加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織的制度化、規(guī)范化建設(shè)，優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制，確保集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果由集體成員共享化
集體經(jīng)濟(jì)組織作為組織農(nóng)民、富裕農(nóng)民、服務(wù)成員的重要組織載體，是推動(dòng)基層治理現(xiàn)代化、實(shí)現(xiàn)共同富裕的重要依托和中堅(jiān)力量。要像抓基層黨組織建設(shè)那樣重視抓集體經(jīng)濟(jì)組織的建設(shè)，像重視國(guó)有企業(yè)改革那樣重視集體企業(yè)的改革，像重視國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展那樣重視集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員共享集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。
1、強(qiáng)化集體經(jīng)濟(jì)組織制度建設(shè)
立足于建設(shè)法治中國(guó)首善之區(qū)的戰(zhàn)略要求，制定集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的立法規(guī)劃，有步驟地推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織系列立法工作，營(yíng)造有利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織振興的法治環(huán)境，推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度化、規(guī)范化。
首先，在國(guó)家層面正在起草《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》的基礎(chǔ)上，借鑒黑龍江、廣東、上海、四川等地已制定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例”的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合北京實(shí)際，盡快制定《北京市農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》，出臺(tái)支持集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體政策，構(gòu)建集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律法規(guī)和政策體系。
其次，完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織示范章程（試行）》，加強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織章程修訂完善工作，堅(jiān)持按章程辦事，制定適宜城市化地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的股權(quán)流轉(zhuǎn)方式。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，只有集體資產(chǎn)股權(quán)的有序流轉(zhuǎn)和有償退出，才能實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，體現(xiàn)成員持有集體資產(chǎn)股份的價(jià)值，才能顯現(xiàn)它們作為生產(chǎn)要素的潛在市場(chǎng)價(jià)值。著眼于集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，建立新型集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)流轉(zhuǎn)和退出機(jī)制，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織封閉性與開放性的有機(jī)統(tǒng)一。針對(duì)有法定繼承權(quán)的集體成員親屬、集體企業(yè)高管、職業(yè)經(jīng)理人等特殊群體，應(yīng)明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員認(rèn)定程序與資格條件，完善股權(quán)轉(zhuǎn)讓辦法；探索持股權(quán)與表決權(quán)分離機(jī)制，通過制度創(chuàng)新，既保障成員利益，也發(fā)揮集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)的效應(yīng)。針對(duì)已經(jīng)長(zhǎng)期離開股份社所在地的股東，建立股權(quán)有償退出機(jī)制，明確成員資格退出條件。保障集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)員工的基本權(quán)益。
2、創(chuàng)新集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管方式
已經(jīng)實(shí)現(xiàn)城市化轉(zhuǎn)型的集體經(jīng)濟(jì)組織與傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織有很大的不同，這對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)監(jiān)督管理和指導(dǎo)服務(wù)提出了新要求。
首先，把握集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)涵與外延的巨大變化。城市化地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織，在市場(chǎng)化改革和城市化沖擊下，其內(nèi)涵與外延都不同于傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。比如，從產(chǎn)業(yè)類型上說，八家股份社已經(jīng)從傳統(tǒng)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)轉(zhuǎn)向發(fā)展都市型服務(wù)產(chǎn)業(yè)，即從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為第三產(chǎn)業(yè)；從成員身份上說，八家股份社絕大多數(shù)社員從農(nóng)業(yè)戶口整建制轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，即實(shí)現(xiàn)了從農(nóng)民向市民身份的轉(zhuǎn)變；從居住方式來，八家股份社絕大多數(shù)居民已經(jīng)告別傳統(tǒng)鄉(xiāng)村院落居住方式，通過拆遷上樓住進(jìn)城市小區(qū)，即從農(nóng)村居民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｔ谝呀?jīng)基本上沒有農(nóng)業(yè)、沒有農(nóng)村也沒有農(nóng)民的情況下，農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的認(rèn)識(shí)以及相關(guān)管理服務(wù)工作，應(yīng)當(dāng)與時(shí)使俱進(jìn)地做出相應(yīng)轉(zhuǎn)變。例如，自2021年10月1日起施行的《四川省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織條例》第3條對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義是：“以集體所有的土地為基本生產(chǎn)資料，實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制的經(jīng)濟(jì)組織。”這個(gè)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的定義，就不適合像八家股份社這類城市化地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織，因?yàn)榘思夜煞萆缂炔皇且约w所有的土地為基本生產(chǎn)資料，主要是以集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)為基本生產(chǎn)資料；也不實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營(yíng)體制，而是實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)體制。所以城市化地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)質(zhì)上是以集體資產(chǎn)為基本生產(chǎn)資料、實(shí)行集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織。此外，城市化地區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織其實(shí)也已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘屑w經(jīng)濟(jì)組織，但它又不同于原初意義上的城市集體經(jīng)濟(jì)組織，而是從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)型發(fā)展而來、帶有許多農(nóng)村基因的集體經(jīng)濟(jì)組織。
其次，健全集體資產(chǎn)監(jiān)督管理體制和機(jī)制。在特大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)村集體資產(chǎn)總額巨大，有的超過同區(qū)域范圍內(nèi)的國(guó)有資產(chǎn)，有的與國(guó)有資產(chǎn)總額相當(dāng)。我們?cè)M織課題組研究估算，2013年北京市農(nóng)村集體資產(chǎn)總額達(dá)10.4萬億元。為加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理，北京市海淀區(qū)借鑒國(guó)資委監(jiān)管模式，于2013年12月在全國(guó)率先成立了首家農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱“農(nóng)資委”），這對(duì)于加強(qiáng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)督管理發(fā)揮了重要作用。經(jīng)過多年的實(shí)踐探索，為進(jìn)一步加強(qiáng)和完善集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，特別是針對(duì)在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中容易被忽視和邊緣化、在城市建設(shè)管理中也容易被忽視和邊緣化的城市化地區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織面臨的改革發(fā)展問題，建議在市級(jí)層面建立集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（筆者認(rèn)為簡(jiǎn)稱“集資委”更合適），既可設(shè)在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門，也可直接隸屬于市政府管轄，可按市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)設(shè)立集資委。市級(jí)集資委主要職責(zé)是研究制定集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)劃和政策指導(dǎo)意見；監(jiān)督管理集體資產(chǎn)，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值；指導(dǎo)規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的制度化、規(guī)范化、信息化建設(shè)，督促檢查集體經(jīng)濟(jì)組織遵守和執(zhí)行章程情況；指導(dǎo)推進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，健全內(nèi)部治理機(jī)制；依照法定程序?qū)λO(jiān)管集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行任免、考核、獎(jiǎng)懲，建立符合特別法人要求的選人、用人機(jī)制，完善經(jīng)營(yíng)者激勵(lì)和約束制度；研究起草集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大的政策法規(guī)，制定相關(guān)監(jiān)督管理制度；為集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供政策指導(dǎo)和服務(wù),維護(hù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員的各項(xiàng)權(quán)益；開展集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)查研究，協(xié)調(diào)解決集體經(jīng)濟(jì)組織和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的重大問題等。
3、保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利
建立集體經(jīng)濟(jì)組織、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的根本目的在于組織農(nóng)民、富裕農(nóng)民，維護(hù)和發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，保障社員股東當(dāng)家作主，實(shí)現(xiàn)共同富裕。
首先，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的民主權(quán)利。集體經(jīng)濟(jì)組織是建立在集體資產(chǎn)由成員集體所有基礎(chǔ)上的社區(qū)型經(jīng)濟(jì)組織，內(nèi)在需要集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主參與，當(dāng)家作主。可以說，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織中的民主與農(nóng)村村民自治中的民主相輔相成、相得益彰，構(gòu)成了鄉(xiāng)村基層民主的兩大支柱，對(duì)于保障基層群眾當(dāng)家作主、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。基層黨組織在保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員民主權(quán)利上要發(fā)揮關(guān)鍵性的領(lǐng)導(dǎo)作用，促進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織民主管理、依法經(jīng)營(yíng)。集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格落實(shí)章程，確保章程規(guī)定的成員（代表）大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)制得到有序運(yùn)行，章程規(guī)定的成員權(quán)利得到有效維護(hù)。堅(jiān)持和推行社務(wù)公開，營(yíng)造公開透明、寬松民主的良好氛圍，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)管理的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)，形成集體經(jīng)濟(jì)組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分體現(xiàn)和保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的主人翁地位，確保集體成員民主權(quán)利得到有效保障，集體成員自由意志得到充分體現(xiàn)。
其次，保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員財(cái)產(chǎn)權(quán)利。集體資產(chǎn)是集體成員集體所有的資產(chǎn)，必須進(jìn)一步解放思想，深化改革，充分保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員的各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，增加集體經(jīng)濟(jì)組織成員的財(cái)產(chǎn)性收入，為實(shí)現(xiàn)共同富裕提供重要保障。加大集體資產(chǎn)監(jiān)督管理力度，防止集體資產(chǎn)流失和被侵奪，特別是將全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國(guó)向集體經(jīng)濟(jì)組織延伸，防止集體資產(chǎn)領(lǐng)域里的“小官巨貪”現(xiàn)象；提高集體資產(chǎn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)水平，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值，特別是要適應(yīng)市場(chǎng)化、城市化、國(guó)際化發(fā)展的需要，促進(jìn)符合條件的集體經(jīng)濟(jì)組織和集體企業(yè)做大做強(qiáng)，建立健全集體企業(yè)引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人體制機(jī)制，推動(dòng)優(yōu)質(zhì)集體企業(yè)掛牌上市，營(yíng)造集體產(chǎn)業(yè)越做越強(qiáng)的營(yíng)商環(huán)境；堅(jiān)持和規(guī)范集體收益分配制度，保障社員股東的集體收益分配權(quán)，特別是要盡快建立健全與集體收益分配相適應(yīng)的財(cái)稅制度，減免社員股東分紅稅費(fèi)，增加社員股東財(cái)產(chǎn)性收入，從制度上保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員真正享有集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，充分發(fā)揮集體經(jīng)濟(jì)組織在推動(dòng)城鄉(xiāng)基層善治、實(shí)現(xiàn)共同富裕上的獨(dú)特功能和積極作用。
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（作者張英洪系中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)委員、北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）
