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2024年11月24日
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這是一個城市的電子地圖，上面布滿了五彩斑斕的色塊：盧灣、黃浦、崇文、宣武、南匯……有的名字蘊含歷史遺韻、有的通俗易懂、有的方便適用、有的還帶著生僻字。它們會在城市的各個角落被寫下、提起和說出，如空氣般尋常。
突然有一天，當這些名字消失時，一座城市在改變，一段歷史在悄悄改寫，一個新的征程開始起航。那么，新的城區能否承載這些失去和改變，承載這個時代的歷史變遷？
2011年7月1日，北京市原東城和崇文區、原西城和宣武區已經并區整整一年。之前的6月8日，上海又傳來“并區”的消息，撤銷盧灣區和黃浦區，建設新的黃浦區。
一些上海網友聚集在寬帶山社區上，深情寫下“如果在盧灣遇見你”的詩句，希望留下關于盧灣的美好記憶。要知道，合并之后，“盧灣”這個見證上海繁華和優雅的名稱會從很多個戶口本、街頭招牌和電波信號上消失。
縱然有再多的不舍，崇文、宣武、盧灣終將成為過去。隨著城市的發展，像盧灣這樣從地圖區劃名稱中消失的名稱還有很多。兩年前，上海浦東新區與南匯合并，從此，南匯區成為歷史書中的記載；五年前，哈爾濱市香坊區與動力區合并，動力區暫時放下了寓意三大動力企業發源地的稱謂，走向了新區。
“區劃調整”，這是城市發展中的必然，它如同歷史的碎片，拼接起，便成了一座城生長發育的軌跡。放大地圖，我們可以看到里面有星羅棋布的街道、正在擴建的商場、即將改造的圖書館、正在擴容的學校、正在招商的工業區……這里有百千萬的民眾，數千家的企業，他們的現在或未來，都與“并區”相關。
這是一個城市的大事件，與其說關乎百萬民眾和企業，不如說關乎一個城市的戰略思維和與時俱進的能力。
“各取所需”的姻緣
對于首都北京來講，改革開放三十多年來，中心城區的兩區合并還是頭一遭。
新區劃意味兩區財政上統一，說白了，兩家的錢放在一個袋子里花。如果像原西城區和宣武區、原東城區和崇文區一樣，富人家的姑娘與窮人家的小伙兒聯姻，什么才能說服彼此？
“每次走過菜市口附近的那些低矮民房，我都在感慨，當看到奧運村建得那么漂亮，CBD高樓林立，這里什么時候能夠跟上首都的步伐，不再像‘貧民區’？”在北京生活了幾十年，老肖每天上班都要經過宣武區。有些老社區低矮破落，為了不影響美觀，有的街區用一堵仿古的墻壁遮住過往人們的視線。
而在西城，赫赫有名的金融街，聚集著近百家跨國銀行、保險公司、證券公司等金融機構。這里上班的人們西裝革履、談吐優雅，帶著國際化的精英范兒。金融街是原西城區財政來源的錢罐子，每年帶來上千億元人民幣的稅收。
2008年奧運會后，北京打出了建設“世界城市”的口號，然而，作為首都核心功能區，“東富西貴、南窮北賤”的歷史分割依然在中心城區留下不協調的印記。在中國蓬勃發展的三十多年來，即使城南那些常年坐在胡同口曬太陽的老人家，也覺得身邊的變化太慢了。
“合并”對破舊的老街區來說，是搭上了北城的現代化“列車”，對于發達城區來說，也并非在無私分享發展的蛋糕。
北京金融街的高樓已經鱗次櫛比，但依然有很多企業要求入駐，而現有的機構也需要擴充經營和辦公空間，金融街亟待擴容。
而在首都核心區域，毗鄰金融街的宣武區有成片尚未開發和改造的老城區，這在首都核心區域已絕無僅有。
北京市常務副市長吉林在回答記者提問時，用一句話概括了“并區”的緣由——“突破原有行政區劃的制約，促進北部的優勢資源向南部輻射延伸，實現整體提升、聯動發展，提高首都功能核心區的發展水平”。
在上海，南匯對浦東的利好，也是如此。對于南匯并入，浦東新區將這稱為“第二次創業”。如果說，土地就可以帶來發展空間的話，浦東的發展空間就此擴大了一倍多。在與浦東新區的一位工作人員交流中，她激動地向《中國經濟周刊》記者表示，合并帶來的不僅僅是發展空間的拓展，而是一種新的能量的迸發。
并區創造了一個新的平臺，各區都能根據自己特征站在一個新的起點上。濱海新區區政府對塘沽、漢沽、大港的產業進行分工，實現優勢互補；而北京經濟技術開發區在整合中獲得了土地，大興區獲得了就業和稅收。在“并區”中，利益分割上無法完全的均等，一方的妥協，需要的是遠見。
行政“洗牌”后的利益分配
兩區合并，變動最大的就是機構的精簡、統一。這是一個城市的重大決策，牽涉到被調整方各個層面的利益。
“相當敏感和復雜。”民政部區劃司區劃管理處的一位負責人告訴《中國經濟周刊》。
國家發展和改革委員會國土開發與地區經濟研究所副所長肖金成對《中國經濟周刊》表示，“每次的區劃調整前期都是保密的，消息公布時對民眾來說很突然，實則醞釀了很長時間。”
對于所有被調整區域的公職人員來說，“并區”是一次徹底的洗牌。
一年多前，李東(化名)被調入原宣武區文化委員會，不久后，便經歷了這次“并區”。李東記得那段時間整日地開會，由區里部署調整的具體工作，對于媒體的采訪，他們當時也無暇顧及了。
北京“并區”的整個過程顯得雷厲風行。2010年6月，區劃調整方案被中央批復后，全市召開了全市廳局以上的干部會議，7月1日，四個區召開了處級以上干部座談會，7月份新東城區已開始合署辦公了。
“在機構編制、人員、崗位確定之前，有關系的開始找關系，沒關系的則是感覺前途未卜。”原宣武區的一位公職人員向記者透露了當時的情形。“在宣武區文化委員會中有四五人進行了分流，在西城區和宣武區合并以后，政府各個部門的人員多了，但總的人數少了。”
“分流一般有幾種形式，有些人被調到市里，有些人則被派出去學習，另外一些接近退休年齡的則鼓勵提前退休。”李東向記者介紹。如今 ，合并后，他所在機構的副處級的干部比原來多了，晉升的幾率就小了。李東身邊的很多同事，有人正期待每一兩年的一次人事調整，就趕上了“并區”，于是少了一次晉升提拔的機會。
哈爾濱香坊區和動力區的合并就顯得壓力更大。原動力、香坊兩區的處級干部達500人，科級干部就有1000多人，當時只有不到50名的干部可以分流，其他人員如何安排，成為并區最大的壓力。
相對而言，進入新西城工作，李東是幸運的。“新西城管轄范圍大，舞臺更廣闊了，責任也更大了。”對于調整后的工作壓力，李東已經有了心理準備。
“因為一些老人和不適合留任的人員被分流了，合署辦公后效率就高了，原來5個人干的活現在3個人來做，成本也降低了。”經歷東城和崇文合并的原崇文區老干部局的一位工作人員告訴《中國經濟周刊》。而且，由于兩個區的人合署辦公，在管理理念上、工作方式上的交鋒反而帶來了一種活力，“這種感覺是好多年都沒有的了。”
改變帶來的也不全是壓力。區劃調整之后，干部員工的工資、福利以及一些激勵政策就高不就低，“哪個區的好就用哪個區的。”李東說，這樣的優勢互補還用在了街道管理上，比如以前宣武區打造街區文化品牌的手法就被新西城所吸納推廣。
這是一種“1+1>2”的合并，在天津濱海新區，這種行政整合后的力量更為明顯：三區一盤棋，曾經所涉機構太多、區與區之間行政辦事難協調的問題終于得到解決。
至今，中國很多城市的行政區劃還是沿用上個世紀50年代的版圖，那時候，城市很小，城市的行政區則更小。相對于后來形成的城市新區，老城區的面積已經顯得微不足道。麻雀雖小，五臟俱全，在盧灣這樣一個只有8平方公里的區域里，設有和1000多平方公里的浦東新區一樣多的行政機構。對于老城區來講，以“并區”的方式精簡行政機構、整合行政資源已經成為一種必然。
對于新區來講，雖然原浦東新區有著500多平方公里的區域面積，但站在打造世界“中心”城市的野心上，浦東新區需要更廣闊的土地、更高的視野、更全局的規劃，再納入一倍的土地也不在話下，濱海也是如此。
對開發區來講也是如此，如果說，老城區的“并區”是百姓喜聞樂見的行政精簡，那么對于新城區來說，并區就意味著插上了騰飛的翅膀，上面坐著雄心勃勃的掌舵者。
“開發區”的擴張沖動
經過近20年的哺育，“經濟開發區”等一些城市新區已經從孩子長成青年，它們在急速對外擴張。這種擴張背后，開發區與所在行政區的分割線在以各種整合、融合的方式被模糊，甚至有了“破格”的沖動。
經濟開發區誕生于上個世紀90年代，當時，國家在多個城市設立的不同發展主題的經濟開發區，就如同一個個小“特區”：歸屬于所在市區，享有特殊的土地、稅收等優惠政策。
2010年，北京經濟技術開發區開始了“融入大興”的行動——相對浦東新區吸納南匯來講，這只是“并區”的前奏。
“北京經濟技術開發區”是個官方名稱，人們更習慣于叫它亦莊開發區。亦莊開發區屬國家級開發區，位于通州、大興的交會處，自1992年開建并對外招商以來，已經有3800多家企業聚集，其中世界500強的企業就有90家。
相比大興區1000多平方公里的土地，幾十平方公里的亦莊開發區只是冰山一角，而它創造的GDP卻是大興的兩倍多。18年來，亦莊已累計創造了上萬億的工業產值。
“我是亦莊的，跟大興不一樣”，這種經濟能量所生成的驕傲，亦莊人似乎從不掩飾。作為國家級開發區，雖然亦莊開發區受市政府直接管轄，在行政級別上跟大興一樣，但地位上似乎比大興高一頭，一些高學歷的年輕人也樂于在這里發展。
大興也曾有人表示，正是因為亦莊經濟開發區的優惠政策帶來的吸附效應，導致了大興的招商引資更為困難，大興區的發展反而受到了制約。將亦莊開發區放入大興，自然是大興一直的夢想，然而開發區畢竟是北京市直轄單位，大興區難以吞下。
近年來，亦莊發展遇到了瓶頸。在北京市，亦莊雖然與其他16個區縣并列，但開發區管委會主要負責經濟開發建設，并不具備行政區劃的管理職能。在亦莊來說，道路等公共設施的建設維護、持有開發區戶籍的員工子女的上學等問題都需要大興區政府協調。
另外，亦莊急需土地。開發區現有的土地已經不能滿足更多企業的入駐、擴廠以及建設配套生活區、功能區的需求。 2010年1月26日，大興區區委書記林克慶曾表示，由于亦莊一些項目急于落地，春節后，亦莊將往大興區擴區12平方公里，其中8.3平方公里是產業功能區。
對于大興來說，亦莊擴區也是一件好事，不僅可以帶動當地就業，也帶動了大興的工業和城區建設。
此時，兩區顯得更親密了。
2010年初，北京市正式推動大興區和亦莊開發區行政資源的整合，亦莊開發區和大興區要共同打造城市南部制造業新區，成為北京新的“增長極”。此后，“南部新區”這一名稱開始頻頻出現在人們的視野。
整合有條不紊地進行。當年2月，大興和亦莊的主要領導干部進行了交叉任職，大興區委書記林克慶兼任中共北京市委經濟技術開發區工作委員會書記，這為打破大興區對于亦莊開發區的行政壁壘，給予土地、戶籍等方面的優惠政策提供了條件。
2011年，當《中國經濟周刊》記者來到亦莊開發區時，這里持開發區戶籍的居民可以申請政策性住房了，其子女在大興幼兒園上學也不再需要交納借讀費了。這在以前都是不可想象的。
此時，人們不再刻意將大興和亦莊分開，而統稱為“南部新區”。
如果說亦莊和大興正在打一套“并區”動作的太極拳，浦東新區與南匯的合并則可以說已經收官。浦東新區是國家級綜合配套改革試驗區，擁有一套完整的行政管理體制， 與南匯合并后，兩區領導班子就合為一套，行政機構融為一體。如果說亦莊是兩家共一個餐桌吃飯，時而互通有無，而浦東與南匯則已是一個鍋里吃飯，真正是一家了。無論是土地，還是社保、戶籍、基礎建設和公共服務，兩區都得保持高度一致。
作為國家另一個綜合配套改革試驗區，天津濱海新區走了另一條路徑。曾經的天津濱海新區管委會只是一個類似于學術單位的指導性機構，不具備財政、規劃、建設的權限，這讓濱海新區的藍圖無法執行。當三區合并成立濱海新區政府時，三區政府成為一級政府，濱海新區的區域戰略開始真正得到踐行。
到2010年5月，我國已經有78個國家級經濟開發區，其中很多開發區都是跨行政區，在行政審批上需要多個區政府協調，這就產生了打破行政區壁壘的需要。“另外，當前很多開發區已經進入到飽和的階段，有的開發區已經數次擴區，未來開發區的擴張可能會成為推動行政區劃調整的一大動因。”肖金成表示。
