城市沖突中的社會管理重建
時間：2011-07-05 14:06:11
來源：城市化雜志 作者：呂程平
一段時間以來，有關“社會管理”的新聞頻頻出現于各類媒體，這與最高決策層的重視是緊密聯系的。5月30日，胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，研究加強和創新社會管理問題。會議指出，隨著實際情況的變化，中國社會管理理念思路、體制機制、法律政策、方法手段等方面還存在很多不適應的地方，解決社會管理領域存在的問題既十分緊迫又需要長期努力。有關評論指出，年初以來高層的一系列相關活動和表態，顯示出社會管理得到執政黨前所未有的關注，已經被提到“關乎國家長治久安”的政治高度。
社會沖突與制度缺失
就在此次政治局會議前幾天，5月26日江西撫州市三座政府建筑物連續發生爆炸，造成多人死傷。據報道，當場死亡的犯罪嫌疑人制造這場貌似“恐怖主義”爆炸案的動機是十年間這戶普通的家庭兩次因公路改擴建被拆遷，其對法院判決和賠償方案不滿。
而在這次政治局會議結束后的第二天，廣東潮州市和增城市先后出現川籍打工人員與當地人員發生糾紛，引致大規模群體事件，甚至出現暴力打砸的情況導致當地正常生產幾近停滯。
在前者，被拆者對強拆者的憤慨與對制度內解決的失望加之長期的生活壓力匯成弱者絕望的、失去理性的反抗。
于后者，勞資沖突、地域觀念、基層治理失序裹挾著誤解、謠言和別有用心的煽動構成了一個個社會沖突的引爆點。
引發社會沖突的不和諧因素激增的背后有著深層的社會結構性原因。
首先要看到的是，在社會急劇轉型期，以社會公正為導向的社會綜合制度體系遠未建立。這里所說的綜合制度體系并非僅指法治體系，而是保障社會各領域規范有序運行、社會穩態發展的、彼此之間相互聯系的制度約束的結構性缺失。這包括對公權力的制約、防止公共機構牟取自身利益導致權力異化的制度，也涉及到保障社會財富合理配置的市場制度和再分配制度。
正是各領域規范性制度及領域間制約性制度的殘缺直接導致并持續加劇著自改革開放以來逐漸擴大的社會斷裂線。請注意，這里用的不是通常被關注的貧富差距的擴大，事實上，收入差距在可控范圍的拉大是市場經濟建立的必然結果，只要有相應的社會保障制度，其本身并不會成為社會沖突的源頭。而社會斷裂線則要深刻的多，這樣的斷裂線不僅是物質層面相對明顯的貨幣收入的多寡，也是社會權利層面的；不僅是指顯性的權利如與職業和戶籍相聯系的社會福利水平，還包括隱形的與社會地位相關的、攫取資源能力及回避社會處罰及社會風險能力。同時，這樣的斷裂線同樣發生在心理和自我認知層面，這就表現在不同的身份群體（職業、地位、地域）之間、甚至不同個體之間隔膜、信任缺乏與排斥。前幾天有一則新聞，在城市地鐵里一個農民工寧愿蹲在門邊也不去坐在空著的位子，是這種社會心理隔膜較溫和的表現；而較激烈的情形中，這種隔膜很容易擴散為毫無理性的報復性行為，在不久前發生的另一起發泄性爆炸案中，犯罪嫌疑人甚至根本不認識受害人，只是因為“他從我恨的那個官員住的小區出來！”
面對這樣的社會多元分化與廣泛存在的社會斷裂，相應的社會管理則顯得滯后。應該講，新中國成立后的前30年，與高度集中的行政體制和資源分配體制相適應的是以戶籍制度和單位制度為代表的社會管理制度，這兩個制度相互配合把民眾組織于各個行政地域或“單位”之中，從而把對無數個體的管理轉變為對有限的組織化模塊的管理。這樣的制度對工業化積累階段的社會穩定發揮了相當大的作用。
社會管理：從態度到手法
此次中央政治局會議提出，要積極推進社會管理理念、體制、機制、制度、方法創新。事實上，作為政府公共服務職能之一的社會管理職能，其自身機制受制于如上談到的更為宏觀和結構性的制度設計，即單純的社會管理機制本身的創新是有其在深度、廣度和效度上的局限性的，但不可否認的是，直接面向社會民眾，并常置于社會矛盾、潛在沖突點之中的社會管理職能執行的好壞，對社會穩態控制、民情民怨調節有著立竿見影的治標功效。這也就是中央在所謂社會沖突高發期大力倡導社會管理創新的立意了。
社會管理可粗略地分為兩個層面：工作態度和工作方法。
如同一般社會工作的常識，社會管理做得如何，態度遠比手段來得重要。有評論說，社會管理用心就好，確實如此，我黨在早年革命戰爭和根據地建設時期有著不勝枚舉的群眾工作經驗，因為當時的領導者深知在嚴峻的戰爭環境中，與群眾關系處理的如何直接關系到弱小革命政權的存亡。“周雖舊邦，其命維新”，如果真能把群眾疾苦、把普通民眾的利益放在工作的首位，恐怕手段的創新是水到渠成的。
如果說工作態度反映的是社會管理職能中的相對不變性，那么社會管理的具體機制和手法則是顯現了其時代適應性。隨著單位制度的瓦解和戶籍管理的弱化，社會管理的方法需要一系列的調整，而這其中最根本的恐怕是“管理式”工作思維定勢向“供給式”思維的轉變，即社會管理主體由民眾的管制者向公平制度和公共服務平臺的供給者轉變。這其中最大的分野在于，社會管理的手段不再只是制裁、處罰這樣簡單，而重在搭建反映民眾訴求、引導民眾積極進取、維護社會公序良俗的社會互動平臺。在這樣的平臺上，社會組織逐漸發育并承擔相應社會功能，政府從公共服務的直接供給者向總買單者轉變。
巫溪經驗：“用心就好”
重慶巫溪在社會管理的態度上和機制上都提供了可資借鑒的經驗。
重慶巫溪是個典型的勞務輸出地區，地區勞動力、資源外流，組織渙散、縣城社區環境臟亂，上訪頻繁、社會問題突出。面對這樣的局面，當地政府采取了三方面的措施，在幾年的實施過程中收到了很好的成效：
一是以群眾精神“喚醒”為先導， 發揮黨員的作用，重構黨群關系。當地北門溝小區，黨員、積極分子們成立清運北門溝垃圾的“特別行動小組”，帶領群眾組成近千人的垃圾清掃隊，只用了一周時間就清除了十余年來堆積如山的垃圾。用自己的力量除掉了當地的“龍須溝”，也豁亮了當地干部群眾的心。 這讓當地政府深刻認識到改善干群關系，喚醒民眾主人翁意識的重要性。在北門溝清理之后，縣政府趁熱打鐵籌資20萬元，按照北門溝群眾愿望進行引導，硬化道路、綠化社區。一個完全由政府投資需近200萬才能完成的工程，在以群眾為導向的工作方法下，僅用20萬就得到徹底解決并贏得了群眾的贊譽。
二是社會管理機制創新。巫溪縣率先在全市成立了群眾工作部，將縣信訪辦、四城同創辦、三項活動辦進行統籌，并將群眾工作體系延伸到部門、鄉鎮、村社區，構建了三大工作體系，即民眾聯絡體系、民怨調處體系、民情調查體系，完善了縣級領導入戶走訪、下社區、城中村接訪、民意調查、三會一聽證等社會管理工作機制，以群眾工作為基礎，著力解決民計、民生問題，形成全民參與，政府管控，局部調控，樂和建設的社會管理新機制。
三是社會管理網格化的系統實踐。2007年開始，巫溪探索了網格化管理模式，創造性地將縣城劃分成110個網格狀單元，在網格單元內實行立體式管理模式。由若干領導干部、社會督查員、環衛工作人員組成的網格小組的主要任務是收集民意、化解矛盾、維護社區環境等。通過“網格化管理”整合了行政資源和社會資源，提升了黨政干部的社會責任感，打破了干群之間的信任和情感壁壘。
客觀地看，被概括為“樂和工作法”的巫溪經驗中很多做法不過是中共早期優良傳統的回歸，毛澤東曾用更精確的語言概括為“從群眾中來、到群眾中去”的工作法則。創新也好，回歸也罷，總之是讓我們又一次體驗到了“社會管理用心就好”這句話的意味。
