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2024年11月24日
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較高的城鎮化率是我國實現現代化的基本前提。當前，我國正處于常住人口城鎮化率邁入60%的關鍵時期，受新增農民工數量大幅減少的影響，城鎮化增速面臨快速下滑的態勢，這將深刻影響我國現代化進程。筆者建議“十四五” 時期，適應我國人口流動的新形勢，加大力度推動存量農民工在城鎮落戶定居，帶動其家屬的城鎮化，從而遏制我國城鎮化增速快速下滑態勢，為2035年基本實現現代化奠定基礎。
較高的城鎮化率是到2035年我國基本實現現代化的重要前提
2019年我國城鎮化率為60.6%，略高于世界平均水平，但在G20國家中還處于倒數第三，僅排在印度和印尼之前，我國農村人口規模依然相當于美國整個國家人口規模的2倍。雖然高城鎮化率不是衡量發達國家的數據表征，但卻是美國、英國、德國、法國、日本等發達國家的典型特征，其水平都在80%左右，日本甚至高達91.1%。從世界各國可以看出，達到城鄉動態平衡的飽和城鎮化率大都接近或超過80%。
我國是世界人口第一大國，人口基數大，農村人均耕地少，要在全國范圍內實現現代化即城市和農村均實現現代化，必須大規模減少農村人口，達到比美國等發達國家更高的城鎮化率（由于人口基數大，即使我國城鎮化率達到90%，也還有1.4億的農村人口） 。試想，即使到2035年基本實現現代化時我國城鎮化率達到75%，也還有25%的人口（約3.5億人）在我國農村地區，其農村人口規模比國土面積與我國相當的美國一國的人口規模（3. 27億人）還要大， 如此大規模的人口居住在農村要基本實現現代化是不太現實的。而我國到2035年要達到75%的城鎮化水平，意味著2019-2035年我國城鎮化增速至少要達到年均提高0.9個百分點。
如不采取措施，“十四五” 及更長一段時期我國城鎮化速率將快速下滑
城鎮化水平是衡量中國城鎮化進程的重要標尺，城鎮人口是測算城鎮化水平的核心指標。城鎮人口的統計，涉及城鎮人口自然增長、鄉城遷移人口、城鄉劃分范圍變化三個方面，任何一方面的變動都會對城鎮化水平、速度產生影響。
（一）當前，我國城鎮化速率變化較大程度上取決于每年新增農民工數量
通常認為，十年一次的人口普查數據提供的城鎮化率大致能更真實地反映城鎮化情況，即2010年的城鎮化率（49.95%）是相對準確的。以此為基礎，通過對每年的新增城鎮人口增長因素進行分解，可以推算和分析“十四五”及更長一段時期我國城鎮化速度。
剔除人為的城鄉劃分范圍的影響，每年我國新增城鎮人口包括城鎮人口的自然增長；新增農民工數量；普通高等院校的農村籍新生；農村籍入伍人員。2010年以來我國城鎮人口的自然增長每年基本穩定在350萬左右、普通高等院校的農村籍新生每年穩定在320萬左右、農村籍入伍人員每年穩定在25萬左右，預計“十四五”時期城鎮人口自然增長率、我國高考招生規模、征兵規模不會發生重大變化，相應地我國城鎮人口的自然增長、普通高等院校的農村籍新生、農村籍入伍人員也將保持相對穩定，由此可以推出“十四五”及較長一段時期我國新增城鎮人口以及城鎮速率主要取決于新增農民工數量。
（二）我國每年新增農民工數量下降將是長期趨勢
根據國家統計局的農民工監測報告，我國新增農民工數量呈下降態勢，由2010年1245萬人下降到2019年的241萬人，年均下降16.7%。新增農民工數量下降的主要原因是每年可供進入勞動者隊伍的農村人口的大為減少：一方面，我國的人口年齡結構發生了變化。如果以16-18歲三個年齡隊列的農村人口平均值作為每年新進入勞動年齡的農村人口數量，2016年新進入勞動年齡的農村人口約為800萬左右，而這一數字在10年前的2006年約為1100萬；另一方面，大量農村勞動年齡人口進入高校。在1998年高校擴招之前，每年的普通高校新生約為100萬，其中農村籍比例約40%；而到2015年我國普通高校新生人數超過820萬，農村籍比例超過60%。由此可見，農民工總量增速的下降將是一個長期趨勢。
（ 三） 如果不采取措施，“十四五”及更長一段時期我國城鎮化速率將快速下降到年均增長僅0.5個百分點
2019年我國新增農民工數量僅為241萬人，預計到“十四五” 時期我國新增農民工將接近“零增長”，那么我國新增城鎮人口主要來自每年350萬左右的城鎮自然增長人口、320萬左右的普通高等院校的農村籍新生以及25萬左右農村籍入伍人員，即每年的新增城鎮人口將穩定在695萬左右，即城鎮化速率將從“十三五”時期的年均1.1個百分點下降到0.5個百分點。與此同時，當前我國城鎮建成區面積已達11.9 萬平方公里，按1平方公里承載1萬人計算，足以容納我國超過80%的人口，我國城市快速擴張的時代已經過去，通過城鄉劃分范圍調整提高城鎮化率已經沒有現實基礎了。
實施存量農民工落戶定居工程，帶動家屬隨遷城鎮是防止“十四五”及更長一段時期城鎮化速率快速下滑的關鍵
我國農村勞動力向城鎮轉移的過程，與發達國家歷史上鄉城轉移的一個最大不同之處就在于發達國家歷史上的鄉城遷移是舉家遷移，而我國的農民工大多并未攜帶家屬。當前，在我國的外出農民工中，實現舉家遷移的農民工只有兩成左右，有約2/3的農村義務教育學齡階段兒童在農村留守，可見留在農村的大多是老人、婦女和兒童，是農民工的家屬。當前，我國農村戶籍人口約為8.2億，扣除2.8億的農民工數量后，還剩約5.4億，這些人大部分是外出農民工的留守家屬，而他們正是未來城鎮化水平提升的主要貢獻力量?？梢灶A見，隨著新增農民工數量的快速下降，農民工家屬成為新增城鎮人口的主力。
要實現2035年達到75%的常住人口城鎮化率，必須推動存量農民工落戶定居城鎮帶動家屬的城鎮化。2019年我國常住人口城鎮化率為60.6%，要實現到2035年我國城鎮化率達到75%的目標，年均增速必須達到0.90個百分點，這與不采取措施預計“十四五”時期下降到0.5個百分點還有年均0.4個百分點的差距，即年均570萬左右的新增城鎮人口缺口。只有加大力度，實施存量農民工落戶定居工程，推動存量農民工加快落戶定居城鎮，從而帶動農民工家屬的城鎮化才能彌補這一缺口，從而維持相對較高的城鎮化速率。
當然，推動存量農民工家屬的城鎮化，需要加快建立使農民工家屬在城鎮長期生活的保障機制。與農民工不同，農民工家屬更多是消費型而非生產型群體，對教育、醫療、住房、社會保障等公共服務的需求遠高于農民工自身。為適應這種變化， 建議“十四五”及更長一段時期我國要以戶籍制度改革為總牽引，推動住房、教育、醫療、社會保障等公共服務的配套改革，增強對城鎮公共服務的保障水平。特別是要把住房保障作為幫助農民工及家屬落戶城鎮的關鍵環節，增強以解決城鎮新居民住房需求為重點，擴大外來人口密集地區土地供給，鼓勵地方政府利用集體建設用地為落戶農民工提供基本住房保障，建立健全購租并舉的住房制度，加快完善城鎮住房保障體系。
文章來源：《中國發展觀察》雜志2020年第12期，本文系2019年度國家社科基金重點項目《推進農民工落戶的區域差別化政策體系構建研究》（批準號19AJL009）的階段性成果之一
（作者：歐陽慧，系國家發改委國土開發與地區經濟研究所城鎮發展室主任、研究員、城市化委員會委員）
