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2024年11月22日
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資金困局已成為保障房建設的首要難題，但現在這一困局的解決開始出現曙光。日前，國家發改委發布的《關于利用債券融資支持保障性住房建設有關問題的通知》明確表示，支持符合條件的地方政府投融資平臺公司和其他企業，通過發行企業債券進行保障性住房項目融資。這是繼6月17日財政部公布重點投向保障房的2011年地方政府債券首次代理發行計劃之后，國家部委第二次從政策方面為保障房建設開辟融資渠道。
政策：發債融資為保障房開綠燈
此次《通知》明確表示，企業債券具有期限長、利率低的優勢，是保障性住房項目市場融資的較好工具。為完成“十二五”規劃提出的保障性住房建設任務，各地按《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》進行規范后繼續保留的投融資平臺公司申請發行企業債券，募集資金應優先用于各地保障性住房建設。
通知中說，地方政府投融資平臺公司從事包括公租房、廉租房、經濟適用房、限價房、棚戶區改造等保障性住房項目建設的，符合條件的可申請通過發行企業債券的方式進行保障性住房建設項目的融資；從事或承擔公租房、廉租房、經濟適用房、限價房、棚戶區改造等保障性住房建設項目的其他企業，也可在政府核定的保障性住房建設投資額度內，通過發行企業債券進行項目融資。
國家發改委要求，各地發改委應加強對發行人募集資金使用方向的引導、監督，保障募集資金的專款專用。要督促發行人落實償債計劃及保障措施，按計劃提取償債基金，進行專戶管理。
同時，財政部最新發布發債計劃顯示，今年仍將發行2000億元地方債，所募集的資金將優先用于保障房建設。6月27日，財政部啟動了今年地方債首期代理發行計劃，涉及11個省市，共計504億元，重點投向保障房安居工程。
現狀：資金缺口近萬億元
該通知的出臺，被視為保障房建設的“及時雨”。
根據住建部要求，今年要新開工建設1000萬套保障房，而且必須在11月底之前開工。但根據住建部數據，截至5月底，全國城鎮保障性住房和各類棚戶區改造住房開工占全年計劃的34％。開工率雖優于去年，但仍然跟不上預期的步伐。
束縛保障房前進的首要瓶頸就是資金問題。
經住建部測算，1000萬套至少需投資13000億元，其中中央、省級和市縣政府承擔5000多億元，主要投資廉租房（包括發放廉租補貼）、公租房和棚改房。剩余的8000多億元要通過社會機構投入和被保障對象以及所在企業籌集，主要投資經適房、雙限房和公租房。
在中央、省級和市縣政府承擔5000萬元資金中，目前能確定的是中央近1300億的撥款，地方政府籌措的3700億元，在土地出讓遇冷、地方債務驟升的背景下，形勢不容樂觀。
在背負著沉重債務負擔的同時，要完成1000萬套保障房建設，地方政府面臨著巨大的資金挑戰。與政府籌資相比，需要從社會籌集的8000億元更不容樂觀。
上海易居房地產研究院綜合研究部部長楊紅旭表示，很多企業不愿意投資保障房領域。“這個領域投資回報率太低，政府控制利潤率，而且部分項目，比如公租房、廉租房不能賣。需要通過長期租金收益收回投資，企業無法控制風險，所以民間資本也不愿意介入。”
即便是參與保障房國有開發企業也一肚子苦水。某保障房項目負責人告訴記者，目前運作保障房項目只能打“短平快”，一個環節被耽誤，就有賠錢的可能。“如果長期投入得不到回報，占壓企業資金，即便是國企也承受不了啊。”
反應：政府企業積極運作發債
6月22日，北京住總集團董事長張貴林對媒體表示，住總今年將發行20億元5年期企業債，將用于今年的8個保障房項目。同時，他透露，北京今年整體計劃發行500億元債券用于保障房和重大工程建設，目前正在審批中。
據了解，住總集團2011年計劃開工保障房面積為100萬平方米，約占北京市今年總計劃的8%。北京市計劃今年開工20萬套保障房，面積約為1200-1500萬平米。張貴林透露，1-5月，北京保障房開工率超過40%。
張貴林透露，除了住總，北京首開集團和北京金隅集團都在參與發行保障房專項企業債。而首開集團在6月3日就已經啟動了今年的第三次融資，擬在銀行間市場發行不超過43億元的中期票據，所募集資金將用于保障性住房項目的建設。
據業內人士透露，對發地方債、企業債支持保障房建設一事，中央政府相關部門上半年就已放出口風表示支持。“此次通知只是把此事公開確定化了。”
與企業債相比，地方債發行更為積極。根據財政部公布的今年地方債首期代理發行計劃中，涉及11個省市，其中云南的發行規模最大，共79億，陜西、山東、新疆分別發行68億、62億和60億。根據公開資料，湖北今年擬發行86億地方債，上海擬發行71億元，保障安居房都是重要投入方向。
觀點：能否持久有待市場檢驗
地方債和企業債的政策破冰被認為是政府大舉推動保障房融資創新的重要信號，但發債能否解決保障房的資金困局呢？
中原地產華北區董事總經理李文杰表示，發行企業債券拓寬了企業建設保障房的資金來源，有利于加快保障房的建設步伐。同時他提醒，企業債券只是一種融資渠道，并不能從根本上解決保障房建設的資金問題，要想快速推進保障房建設的進程還需要各方的協調配合。另外一方面，作為金融產品，如果它的投資回報率較高，購買此類債券有利可圖，一些企業和個人可能會考慮購進，否則，其能否順利發行、市場是否買賬依然是未知數。
楊紅旭也表達了同樣的觀點。他認為這一政策值得肯定，促進保障房建設，事關民生，但是通過發債只能緩解保障房的資金問題，而且還取決于能發行多少，如果能售出上千億，則效果顯著，如僅售出四五百億，并不能帶來實質性的改善。此外，地方債以政府信用做擔保，信用級別比較高，僅次于國債，銷售相對樂觀點，但企業債信譽度應該比地方債要低一點，它的銷售效果與如何定價，如何定利率密切相關，現在不可得知。
僅靠企業發債遠遠不夠
中國城市發展研究院常務副院長章惠生表示，允許發行企業債券來拓寬保障房的融資渠道是可取的，但也有一定的風險，如果沒有相關的細則出臺規范，那么難保企業挪用保障房的資金去建設其他項目。整體而言，這種方式還是臨時的權宜之計，在保障房建設方面，政府應是主角，如果出臺的各種措施不夠謹慎，即使出發點是好的，也難保最終的執行效果。
章惠生同時指出，“僅僅依靠企業發債來擴大資金來源是不夠的，保障房建設應該特事特辦，政府應該圈出一塊來，從金融機構那里獲取一些穩定或者閑置的專項資金，專款專用在保障房建設上，才能真正助力保障房建設。”
另一位不愿具名的業內人士告訴記者，保障房建設的制度一直處于滯后狀態，發行企業債券也只是一個方向，“怎么發，回收的資金怎么用，別人愿不愿意買都是問題，基本上來說，這種方式是遠水解不了近渴”。他認為，保障房面臨的問題不僅僅是資金問題，“進入、退出的標準是什么都不明晰，包括資金問題在內。”
著名財經評論員葉檀絲毫沒有掩蓋對發行企業債券的擔憂，其撰文表示，“發債解決資金難題是個好主意，習慣了在股市一文不發圈大錢的企業進入債券市場，不得不對債權人的本金與紅利有所交代。要真正保護債權人的利益，順勢推動中國債券市場的發展，政府還有很長的路要走。
