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2024年11月24日
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著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨曾經說過，中國城鎮化與新技術革命是影響21世紀的兩件大事。中國城鎮化在過去的30里得到了迅猛的發展，截至2009年，城鎮化率已達到46.6%，城鎮人口達到6.2億人。從絕對數量上來看，中國的城鎮化規模已經躍居全球第一，但事實上，絕對數量代表不了絕對質量，中國城鎮化的高速發展過程是存在重大問題的。在沒有嚴格控制農村與城市的發展水平與速度的基礎上，在產業轉型沒有真正實現前，強行通過征地等方式進行的高速城鎮化終究會留下社會弊端。有鑒于此，從“十二五”規劃的相關任務要求人手，結合中國當前的發展狀況，對未來階段的城鎮化路徑進行分析與選擇是十分必要的。
改變粗放的城鎮化發展方式
中國城鎮化存在虛高現象，而且隨著社會經濟的發展，以往低成本的城鎮化階段將一去不復返。這就為未來城鎮化的路徑選擇提出了問題：如何從根本上
改變粗放的城鎮化發展方式?中國城鎮化的健康發展究竟需要哪些必備前提?
“十二五”規劃指出了未來5年我國經濟、社會的努力方向，特別是針對城鎮化發展、民生發展及產業發展，提出了具體要求：“強農惠農，加快社會主義新農村建設;轉型升級，提高產業核心競爭力;優化格局，促進區域協調發展和城鎮化健康發展。”這些具體問題的提出，看似是社會發展的不同方面，但若將其置于城鎮化的大背景下，這些要求實際上是一個問題的不同方面。
農村、農民、農業是城鎮化發展的主要目標。“三農”問題由來已久，是城鎮化過程中要解決問題的重中之重。過去的城鎮化過程存在低成本、粗放的特點，在一定程度上仍然以犧牲農村和農民的利益為代價實現城市的快速擴張，這也是我國城鎮化推進過程中出現的種種問題的根源。因此，優化城鎮化模式，實現區域的健康穩定發展，將“三農”問題置于首位，實現農村與城市的協同效應是關鍵。
產業是城鎮化發展的穩固之基。產業發展是任何經濟體的基礎與命脈，是經濟體實現絕對增長的源泉。但這里的產業發展并非簡單的產業擴張，而是融入新技術、實現內涵增長、合理利用生產要素實現的規模擴張。“十二五”規劃又一次提出了要增強產業的核心競爭力，在發展第一、第二產業的同時，推進服務業發展，實現新階段的產業轉型。
產業發展與城鎮化之間究何關系?簡單說，一個經濟體的增長基礎在于產業，特別是第一、第二產業。雖然土地資產化在當前的經濟金融環境中越發重要，但是單純的資本運作并不能使城鎮化步入健康的發展軌道。忽略產業發展，過度重視土地資本，正是我國城鎮化過程中出現問題的又一個原因。雖然通過土地資本的運作可以在城鎮化改造過程中實現基本的農村建設、農民補償及基礎設施配建，但是土地資本作用的發揮往往在一個時點上，而城鎮化的長期發展則是一個時段問題，這就形成了一種局面：很多地方建設了新城，但是沒有很好的布局產業，新城逐漸發展成為“死城”。
產業發展是保證城鎮化長遠健康發展的穩固之基，在通過土地資產化實現基本的區域更新后，就必須利用好產業的長期增長效應，在區域內部形成一個良性循環、優化城鎮化覆蓋區域的“要素增長模式”。
三農、產業與城鎮化的良性互動
“三農”問題、產業發展與城鎮化之間的關系實際上是互為因果的。我國城鎮化模式面臨著轉型，在這個背景下，制度及政策層面也創新了一系列方式以彌補城鄉間的差距，力圖將城鎮化過程中的軟、硬環境建設同步實施，保障區域整合后城鄉間的長期協調發展。從問題的根源看，當前城鎮化的各種推進形式并不重要—土地綜合整治也好，傳統的征地模式也好，只要不偏離最終的目標，皆是可取的。下面以土地綜合整治為例，闡述未來城鄉統籌與城鎮化發展較為理想的路徑與內涵。
城鄉統籌作為整個理論框架的核心，與“三農”問題的解決是息息相關的。產業發展是城鎮化推進的生命力之源，任何一個區域的更新和長遠發展，還要根據該區域產業規模及產業布局而定。因此，城鄉統籌過程中，應該通過對區域產業的資源整合與結構優化實現農村發展，進而滿足農民的長期就業需求及實現生活水平的提升。
土地綜合整治是近年來推行的一種政策，通過建設用地指標的城鄉間流動及土地資產化，籌集城鎮化推進過程中的資金，最終實現區域的發展及“三農”問題的解決。城鎮化地區則可以根據地理位置的優勢進行不同的發展定位。也就是說，未來的城鎮化要不拘一格，不一定以“攤大餅”的方式全部納入一個城市建成圈內，而是根據地域的文化、生態及產業特點進行合理布局，大力發展小城鎮及衛星城，緩解中心城區的人口、交通等方面壓力。
從整體的模式來看，未來城鎮化將依托區域產業特點及地域特色進行。要避免原有模式的弊端，不僅要考慮區域發展的當前情況，更重要的是著眼于產業布局及農村、農民的長遠發展，將城鎮化建立在一個穩健的基礎之上，將民生問題、社會問題結合經濟問題組成“一攬子”計劃，杜絕原有城鎮化過程中出現的只顧眼前利益、過分關注土地資產而忽略區域長遠發展的短視現象，為“十二五”核心目標任務的完成打下堅實的基礎。
優化城鎮化推進模式
正如斯蒂格利茨所說，中國城鎮化是一個足以影響世界的偉大的進程。從短期來看，它與我國整體環境的提升和國民素質的提高息息相關;從長期來看，它將影響我國經濟結構轉型和社會民生目標的實現。因此，優化城鎮化的推進模式，將其置于一個合理、良性的路徑之下是十分必要的。
“三農”問題是我國城鎮化要戮力解決的重要問題。可以說，“三農”問題源自于當年的城鄉發展政策，也必然要在當前新的城鄉發展模式中進行解決。但是，僅僅依靠城鎮化過程中產生的土地資產溢價，是不可能實現的，必須借助于地區的產業發展。長期以來，由于地方政府的短視，對產業發展不夠重視，對產業布局的遠期規劃不足，導致地區城鎮化后沒有增長極，阻礙了城鎮化根本目標的實現。
未來的城鎮化必然要將上述幾個要素進行綜合考慮，產業布局與“三農”問題的解決要置于同一層面上進行，只有產業層次提升了、產業規模擴大了，才能使地方煥發出生命力，也才能在長期發展中對人力、資金及技術等支撐經濟長期增長的要素產生吸引力。這樣的城鎮化推進模式也才能將社會、經濟納入長期良性發展的進程。
（作者為中國人民大學土地政策與制度研究中心主任）
