黃志亮 ：戶籍制度改革的重慶模式探索
時間：2011-06-28 09:51:53
來源：國家行政學院學報
一、改革的過程重慶市2007年6月獲批全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區后便開始探索改革城鄉二元戶籍制度的途徑，并在區縣層面上展開試點，其中江北區［1］和九龍坡區［2］的探索較為深入，積累了一些經驗。經過一年多的集中調研，2010年7月25日重慶市政府頒發了統籌城鄉戶籍制度改革的四份文件①，于8月15日全面啟動了戶籍制度改革，城鄉戶籍制度改革的重慶模式浮出水面。
?。ㄒ唬┺D移對象與目標規模。重慶市戶籍制度改革近期重點是將已經在城市穩定就業、穩定住所或納稅能力的農村戶籍人口轉為城市戶籍。主要轉移對象為四大類：1.在重慶城鎮打工的本地農民工；2.考入本地院校的本地農村戶籍大中專學生；3.本地農村戶籍復原轉業軍人；4.以往已征地但未轉非的本地失地農民。后三類無條件自愿轉戶。第一類則要求有穩定就業或收入來源，具體規定可參考《重慶市人民政府關于統籌城鄉戶籍制度改革的意見》等相關文件。根據重慶市政府組織的調查，目前符合條件的轉戶人口規模約為338.8萬人①，為此設立的轉移規模為：2010―2011年，新增城鎮居民300萬人；2012―2020年，進一步放寬城鎮入戶條件，新增城鎮居民700萬人。［3］
?。ǘ┺r民土地權益。重慶模式對農民土地權益和城市公共產品兩項難題的解決可以概括為“脫下三件衣服，穿上五件衣服”②。
農民土地權益方面，相關文件規定農民被“允許在3年內保留”宅基地和承包地的各項權益［4］， 3年過渡期后“可繼續按照依法自愿的原則處置農村土地，不強制農民退出土地?！保?］但依照《土地法》和《土地承包法》進城農民退出了集體經濟將不能享有只有農村集體成員才能有的土地權益。結合關于3年后未退地轉戶農民不滿意可以轉回農村的政策解讀，“依法自愿”可以理解為：3年內自愿退地，3年后城市戶口和農村土地只能擇其一，保留土地則須將戶籍轉回農村。
農民自愿退出的宅基地政府將對農村住房及其構筑物、附著物給予一次性補償，并參照地票價款一次性給予宅基地使用權補償及購房補助；農民自愿退出承包地，由村集體按本輪承包期內剩余年限和年平均流轉收益標準給予補償，村集體無力補償的由政府墊付。補償后的土地仍歸屬原農村集體經濟組織，但形成的建設用地指標（地票）和耕地指標則歸政府所屬的農村土地整治機構和國有土地儲備機構所有，補償款由政府墊付的承包地則由農村集體經濟組織委托農村土地整治機構代為管理，收益“歸還農村土地補償周轉金”。［6］
（三）城市公共產品。農民轉為城鎮戶口后即可取得在就業、教育、醫療方面與市民同等的權利，不以退地與否為前提。在養老保險中，農民轉戶后即可參加城鎮職工社會養老保險（有用人單位者）和城鄉居民社會養老保險，但“補建一定年限的養老保險”則必須以退出農村土地為前提，并且“退地補償費優先用于繳納一次性基本養老保險費”，③由“國有土地儲備機構通過地稅部門代繳”［7］ ，這對轉戶家庭中的中老年成員有重要影響，因為必須繳納累計15年保費到退休年齡后才能按月領取養老金。
對于城市公共產品供給所需資金，重慶方案提出了具有可操作性的辦法。以組建和現有的國有土地儲備和土地整理機構為主體，一方面為農民轉戶墊付退地補償和土地整理費用，從而獲得相應的建設指標、耕地指標和城規范圍內的征用農地，通過土地出讓和指標交易獲取收益，這些收益能夠用來支持城市增加公共產品供給。方案中為農民轉戶退地設計了3年的過渡期，也避免了集中退地面臨的資金壓力和城市公共產品需求的急劇上升。總體上，重慶方案解決了城市公共產品供給能力不充足制約戶籍制度改革的問題。
二、改革的評價根據前文對我國當前城鄉戶籍制度改革的內在邏輯，我們對重慶戶籍制度改革的主要方面展開評價。
?。ㄒ唬?nbsp;基本評價
重慶戶籍制度改革對解決當前城鄉二元戶籍制度造成的主要社會經濟問題取得了重大突破，將有效解決農村剩余勞動力轉移的問題，但對實現城鄉自由遷徙將形成潛在威脅。
重慶此次改革取得的重大突破主要有三：第一，在省級范圍內針對大規模農村剩余勞動力集中轉戶，而以往的改革主要針對少數人群；第二，以長期在重慶市城鎮務工的農民工為重點轉移對象，直接解決了區域內城市化滯后于工業化進程的問題；第三，對農民進城的農地處置和城市公共服務供給難題的解決提出了可操作的解決方案。
然而，重慶此次改革并沒有將著力點放在消除附著于戶籍上的城鄉利益差別上，而是在繼續以城鄉戶籍區界城鄉利益差別的前提下，集中將一批符合條件的已在事實上進城的農民由農村戶口轉為城市戶口。不僅如此，為了吸引符合條件的農民自愿轉移，需要穩定甚至進一步突出城鎮戶口相對于農村戶口的利益優勢（主要是社會保障和教育資源優勢），以便在土地成為農民凈福利的情況下，使農民愿意放棄宅基地和承包地。不難推斷，這種戶改的直接后果是，在保障改革目標（主要是轉移人口數）實現的壓力下，消除附著于戶籍的城鄉利益差別的改革驅動力將被削弱。最終，城鄉隔閡不僅沒有消除，反而更加鞏固，實現公民自由遷徙的改革目標更加難以實現。
?。ǘ?nbsp;經濟效率
重慶戶籍制度改革將會對農業和城市經濟規模與效率的擴大與提高產生顯著的促進作用。首先，改革集中快速地轉移大批農村剩余勞動力在城市落戶，將顯著提高農地經營規模，提高農業人口的人均收入，激發農業投資、農業技術進步、農地流轉和農地經營模式創新的動力；其次，已在城市就業的進城農民落戶城市將穩定其生活狀態和就業關系，有助于人力資本的積累，提高勞動生產率；第三，改革政策對于潛在進城農民的吸引將為城市二三產業發展提供充足的勞動力儲備，擴大城市經濟規模的增長空間；第四，城市人口的擴張將擴大市場需求，刺激城市產業分工細化，產生集聚效應，在自身經濟規模與效率提升的同時，輻射周邊地區經濟發展。
但是，由于重慶戶籍制度改革模式的主旨不在于消除城鄉戶籍隔閡，其對經濟效率的釋放不夠充分，并在長期存在制約經濟效率提高的威脅。主要威脅在于，改革后城鄉生產要素仍不能充分流動，農地依然附著于農民的戶籍身份，農民與市民兩個身份（及附帶的資金、物質資本和人力資本）之間的轉換仍存在制度障礙，農村勞動力和土地權益只能在政府主導下單向流動，不能在社會經濟動態變遷中相機流向效率更高的經濟活動中去，造成資源配置的低效率。這種資源配置的低效率會隨著時間的推移而積累，最終要求政府實行新的再配置或重啟更徹底的戶籍制度改革來解決。表1：不同方案對農民土地各項補償的估算值單位：元
編號單位數量平均單價最高單價平均金額最高金額地票1畝0.06115000200000690012000住房及構筑物2平方米40220330880013200青苗費3畝0.8100017608001408承包地補償4畝年1230050036006000土地補償款5畝1.115000160001650017600安置補助款6人128000280002800028000住房貨幣安置7平方米303000450090000135000農民新居購置價8平方米3080015002400045000征地方案人均補償額2+3+5+6+7144100195208戶改方案人均補償額1+2+3+42010032608269號文件調整后戶
改方案人均補償額
2+3+4+5
53700
83208*主要估算依據為：《重慶市土地管理規定》、《重慶市人民政府關于調整征地補償安置政策有關事項的通知》、《重慶市戶籍制度改革農村土地退出與利用辦法（試行）》和重慶市渝北區征地農轉非住房安置相關價格標準。
（三） 農民權益
重慶戶籍制度改革中將農民權益的保護放在了重要位置，突出體現在對農民的“自愿”原則，這是保護農民權益的根本所在。除此之外，改革方案還在以下方面體現了對農民權益的保護與改善：（1）退地有3年過渡期；（2）為退地轉戶農民可反悔；（3）對農民工轉戶門檻低；（4）退出土地的農村集體農地所有權不變；（5）建設用地指標有補償；（6）在校生轉戶保留以后的征地權益；（7）進入城鎮社保后仍能在5年內適用計劃生育政策。［8］
然而，在外界普遍質疑的“土地換戶口”問題上，的確存在對農民權益的威脅：
首先，按照改革設計方案和相關法律法規，進城農民最終要在“城市戶口”和“農村土地”之間做出二者擇一的選擇，3年過渡期后不退出農地，則必須轉回農村戶口。即使按照目前補償最為充分的征地“農轉非”政策對進城農民土地權益進行補償，農民土地的當前價值和隨經濟發展形成的未來價值增值均難以充分體現。
其次，改革方案的補償顯著低于原征地“農轉非”政策。在表中我們列出了征地補償方案、戶改方案和渝辦發〔2010〕269號文件調整后的戶改方案中對農民土地各項補償的估算值。分析顯示，按初始方案，此次轉戶農民人均補償較征地補償平均差額為12萬多元。為了解決這個問題，重慶市政府在269號文中做出調整，宅基地使用權和購房補助不再依據地票價格，而是分別參照征地農轉非的土地補償款和“農民新村房屋價格乘以同時期征地住房安置標準面積的一定比例給予補償”，但這樣仍然有人均約9萬余元差額。
再次，進城農民穿上的城市“五件衣服”含金量不足。五件衣服中只有“教育”直接解決了進城農民子女入學問題，最具含金量。住房方面，重慶大規模集中修建并收取租金的“公租房”對進城農民是有利的，但能否適合收入偏低、就業地點多變的進城農民家庭長期居住仍需要實踐檢驗。就業方面，在市場化就業中進城轉戶農民并不比未轉戶農民更有優勢。在“養老”和“醫療”方面，全國基本的養老和醫療保險正在快速趨向城鄉一體化，而保障更強的保險則需要用人單位繳納保險費，企業按市場法則會選擇低成本勞動力，最終最可能出現的結果是企業選擇非轉戶農民或將所繳納保險費變相從職工工資中抵扣。在這個問題上不能依賴企業主的道德水平或政治覺悟。總之，進城退地實質上形成了農民“土地換社?！钡默F實，進城農民脫下“三件衣服”后，政府在農民理應享有的公共服務之外為進城農民添加的“衣服”十分單薄。
?。ㄋ模?nbsp;社會秩序
“三農”問題的存在包含了對社會秩序的重大威脅，這直接推動“統籌城鄉發展”上升為近期國家戰略和落實科學發展觀的首要任務。重慶戶改快速解決了轄區內本籍農民工的城市落戶問題，對穩定城鄉社會秩序有積極影響。一方面，使農民工及家庭的城市生活正?；?，有了安居樂業的基礎，化解了農民工高流動性對社會秩序的消極影響；另一方面，解決了農村社會空巢老人和留守兒童等社會問題，使農村社會趨向新的穩態。
但是，重慶方案也增加了三項新的社會不穩定因素：
第一，正如農民權益分析中所顯示的，重慶戶籍改革方案在土地問題上與農民的長遠利益并不完全契合，在執行中有可能突破“自愿”原則，形成具體實施部門“強迫”、“誤導”或變相強迫誤導的方式推進改革。由此可能引起農民及新生代對政府的不滿。
第二，與公民自由遷徙條件下農民自主進城不同，重慶改革是以利用甚至強化附著在戶籍上的城鄉差別的方式，用“政府之手”將農民轉移進城，且農民一旦退地就割斷了與農村的基本聯系。這批農民的主體主要進入城市低收入崗位，一旦宏觀經濟出現較大波動，他們是受沖擊影響最為嚴重的階層，極易引發社會動蕩。
第三，在城鄉間藩籬依然存在的情況下，進城農民與留鄉農民將是兩個邊界明晰的群體，他們在未來發展水平相同甚至相近的可能較小，更可能出現的是一群體發展明顯優于另一群體①。這種情況下，發展滯后群體將形成對“政府之手”的普遍不滿或指責，形成新的社會問題。
五、 結論與建議根據以上分析，可以將重慶模式的戶籍制度改革界定為：在不根本改變城鄉二元戶籍制度和農村土地管理制度框架下，以政府行政力量為主要推力，以轉戶為基本動力的驅動農村剩余勞動力大規模進城的加速工業化和城市化運動。
重慶模式較之以往的戶籍改革有重大突破。它采取了綜合配套的改革方式，提出了可操作性強、啟動迅速、見效明顯的實施方案，有助于解決區域內城市化滯后的問題，實現農民工在城市的集中落戶，提高農村人均土地經營規模，緩解“三農”問題，形成了具有鮮明特色的重慶模式。但是，重慶模式并未觸動阻礙公民自由遷徙、城鄉要素自由流動和城鄉公共服務均等化的城鄉二元制度框架，甚至借力于傳統制度框架，依靠戶籍制度固化的城鄉利益差別和農村土地制度造成的城鄉同地不同價來保障改革措施的順利實施。因此，與城鄉一體化的戶籍制度改革方向吻合度不高，不利于實現公民自由遷徙，從長期看，形成了對長遠經濟效率、農民權益和社會持續穩定的潛在威脅。
?、倏紤]到進城農民在城市中的收入水平和社會地位，以及未來經濟發展中土地稀缺性的不斷提高，農產品價格的上漲，較可能出現的情況是留鄉農民整體狀況好于進城農民。我們認為，從城鄉一體化的長期戰略看，如果重慶模式能夠以實現城鄉居民雙向自由流動為目標，完成以下幾項重要調整和改進，將進一步優化重慶模式的政策取向，使重慶戶籍制度改革在破解城鄉一體化難題上真正具有普遍意義。
第一，強化以利益驅動基礎上的自愿作為農民轉戶進城的先決條件。通過加快工業化進程和提高工業化質量，提高農民進城的預期收益，同時改善進城農民住房條件，為其提供法律與政策保護，使農民通過對進城利弊的權衡，自覺地適應工業化進程和城市的吸納能力選擇進城與留鄉，基本實現城鎮化與工業化的同步。
第二，以城鄉居民共同富裕為目標，允許進城農民家庭保留農村土地權益。建國60余年，至少三代農民已經在土地上為國家和城市的發展做出了巨大貢獻和犧牲，農業稅取消后，農民剛剛享受到土地帶來的好處，沒有理由再將土地作為農民享有公共財政早應提供的公共服務的代價。
第三，以城鄉一體化為目標，加速城鄉公共服務均等化。停止在戶籍改革中對城市戶口優越性的宣傳，使城鄉居民充分認識城鄉公共服務均等化的緊迫性和必然趨勢，將改革的主要力量集中在制訂和實施城鄉公共服務均等化的方案上來，重點推進城鄉義務教育均等化和醫療、基本養老保險的城鄉一體化，清理政府與事業單位基于戶籍對城鄉居民的差別服務與管理，逐步建立城鄉一體的公共服務體系。
第四，繼續以信息公開維護農民權益。改革方向和措施能否符合社會發展趨勢，尤其是能否維護農民權益，很大程度上取決于社會輿論的監督，而輿論的監督要求有充分的信息公開。重慶模式目前的信息公開較為充分，這也是本文能夠展開分析的前提。隨著改革中各種問題的逐漸暴露，保持信息公開的難度將有所加大，但問題的解決也更加依賴于信息的公開。
“摸著石頭過河”是我國漸進式改革的基本策略，正是由于改革中不斷發現問題并及時調整，才開創出一條中國特色社會主義道路。重慶模式戶籍制度改革是勇敢而有益的探索，有優點有不足，但都因其務實高效的改革行動為國家的改革發展提供了新鮮經驗和進一步優化的基礎。通過對改革方案的及時調整，重慶模式肯定能繼續走在統籌城鄉改革前列，為重慶社會經濟發展奠定基礎，為我國深化改革提供更好借鑒。
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