趙樹凱：基層政府的體制癥結(jié)
時間：2011-06-24 10:37:12
來源：中國改革論壇
基層政府作為現(xiàn)代官僚機構(gòu)，其制度化程度不夠。而制度化不足的癥結(jié)有三個側(cè)面：公司化的運行邏輯、運動化的工作機制、碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)。簡單地說，基層政府有三個問題尚未解決：做什么事情，怎樣做事情，如何自我管束。
20世紀90年代后期東亞金融危機以后，人們開始檢視東亞“發(fā)展型政府”的問題。有學者提出，發(fā)展型政府只是一個“過渡階段”。結(jié)合對于中國基層政府的觀察研究，筆者認為，中國的地方政府可以歸為發(fā)展型政府，但又不同于東亞一般國家的發(fā)展型政府。重要區(qū)別在于，中國地方政府在追求經(jīng)濟發(fā)展過程中的公司化特征更加深刻和突出。所以，我們提出了“基層政府公司化”的概念。
“基層政府公司化”并非僅僅表現(xiàn)為政府領(lǐng)導人的觀念，更重要的，是一種有機的政府運行體系和運行機制。這個體系的核心問題是政府本身的官僚化程度低，或者說，作為現(xiàn)代官僚機構(gòu)，其制度化程度不夠。制度化不足的癥結(jié)有三個側(cè)面，即：公司化的運行邏輯，運動化的工作機制，碎片化的權(quán)威結(jié)構(gòu)。簡單地說，基層政府有三個問題尚未解決：做什么事情，怎樣做事情，如何自我管束。地方發(fā)展的若干成就，可以由此找到解釋；地方發(fā)展中的若干失誤，也可以由此找到解釋。
國外已經(jīng)有學者研究提出，發(fā)展型政府不是一個可持續(xù)的過程，只是一個從“欠發(fā)達”進入“發(fā)達”的短暫過程中所能選擇的過渡形態(tài)。在經(jīng)歷一個時期的發(fā)展以后，它面臨著難以為繼的問題。學者認為，發(fā)展型政府必須向監(jiān)管型政府轉(zhuǎn)型，日本就是轉(zhuǎn)型的成功案例。那么在中國，政府在經(jīng)濟發(fā)展的深度介入方式是否也需要轉(zhuǎn)變？我們認為，過去發(fā)展中的問題已經(jīng)充分顯現(xiàn)，政府轉(zhuǎn)型必須開始。本文試圖刻畫我國基層政府的這些問題和特征，以藉此尋找改革的方向和路標。
(1)公司化的政府運行邏輯
在市場經(jīng)濟體制下，政府的職能是提供公共物品和服務(wù)。但是，在以招商引資為第一要務(wù)的地區(qū)，政府已混同于一間經(jīng)營工業(yè)園的公司，過分強調(diào)經(jīng)濟發(fā)展職能的地方政府已被公司化了。在地方政府領(lǐng)導人的話語里，充滿了“土地便宜”、“稅收優(yōu)惠”、“勞動力便宜”等宣言和許諾。外來投資者成為政府的最高客戶，公眾的要求則被忽略。在工商企業(yè)與本地民眾發(fā)生沖突的時候，地方政府往往不惜違法來保護工商企業(yè)。這些地方政府以增加投資為拉動增長的主要手段，以GDP為自己的營業(yè)額，以地方財政收入為利潤。在有些地方的公路兩側(cè)，我們可以找到諸如“誰和招商引資過不去，就是和全縣人民過不去”
之類堂而皇之的大標語。政府對商業(yè)運營的支持能夠促進工商業(yè)的發(fā)展，但忘記了自己的角色，政府把自己變成了市場競爭的一個主體，做了許多原本該是市場做的事情。政府官員的注意力主要是在投資者或者說有錢人的身上，或者說，政策取向更向有錢人傾斜。公權(quán)力過分介入市場運行，混淆了政商之間的界限，反而更加不利于建立公平的市場經(jīng)濟環(huán)境。
這種公司化的政府運行機制，使政府對于基層社會的公共需要缺乏回應(yīng)能力。首先，在政府運作過程中，民眾的需要和要求難以迅速反饋到政府體系中來。或者說，反饋的方式主要是非常規(guī)性的，如上訪、群體性事件。而那些設(shè)計好的制度化通道運行不暢，或被廢棄、或被堵塞。其次，在信息反饋上來以后，政府的處理機制也不健全。從政府部門工作人員來說，缺乏為民眾做事的激勵機制，也就缺少對相關(guān)信息做出反應(yīng)的動力。由此可見，政府改革已經(jīng)落后于經(jīng)濟社會的發(fā)展。
公司化所以成為政府運行的基本邏輯，主要有兩個方面的根源。首先是整個政府體系自上而下的體制性要求—對于發(fā)展的片面理解，發(fā)展指標的壓力型設(shè)計，成為政府公司化運行的公開旗幟。雖然現(xiàn)在“科學發(fā)展”已經(jīng)成為重要的理念和號召，但是在從上到下的政府業(yè)績考核中，GDP和財政收入依然是核心標準。其次是地方政府自身的利益性激勵。在政府管理實踐中，政府利益是客觀存在的，各級政府有本級政府的利益，不同部門也有不同部門的利益，而政府官員的個人利益也是重要因素。基層政府行為失范既與自身利益惡性膨脹有關(guān)，也與上級政府的不當行為有關(guān)。所以，整個政府體系產(chǎn)生的體制壓力和地方政府實體內(nèi)生的利益追求，這.兩者奇妙緊密地結(jié)合在一起，成為政府運行的基本動力。
(2)運動化的政府工作機制
政府運行以“運動”為重要特征，但這種運動并不是民間社會力量自動生成的“社會運動”，而是政府通過行政力量來推動營造的“政府運動”。從政府運動的內(nèi)容來看，主要是經(jīng)濟領(lǐng)域的，如早期的“大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“發(fā)展小城鎮(zhèn)”，晚近的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”、“發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟”等等；也有社會領(lǐng)域的，如“普九達標”、“計劃生育達標”；還有政治領(lǐng)域的，如“政務(wù)公開”、大規(guī)模的政治學習活動等等。從政府運動的層次來看，有全國性運動，也有地方性運動，還有基層性運動。省里有省里的運動，縣里有縣里的運動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以有自己的運動，比如省里有“創(chuàng)建文明村”，縣里可以有“百村振興”。這些上下名稱不同、大小規(guī)模各異的運動，在實質(zhì)內(nèi)容上，有的基本一致，有的則各具神韻，也有一些其實是各唱其調(diào)。從這些政府運動的發(fā)生過程來看，基本上都是領(lǐng)導要求部署啟動，檢查考核評比開路，宣傳發(fā)動的時候轟轟烈烈，檢查驗收浩浩蕩蕩。在這個過程中，各級都會涌現(xiàn)出若干典型，早期的典型可能是自己出現(xiàn)的，后來的典型，特別是領(lǐng)導親自抓的典型，則基本上都是各級政府傾人力物力營造出來的。運動的結(jié)果，基本上都是表面上皆大歡喜，總結(jié)起來成果累累，非常成功，上級領(lǐng)導抓得對，下級領(lǐng)導做得好。但是在實際工作中，或者是形式主義成風，用“文件落實文件”、“會議落實會議”，或者是強迫命令造成種種后遺癥，如現(xiàn)在的巨量鄉(xiāng)村債務(wù)有相當部分就是這些運動的“豐碩成果”。
考察發(fā)現(xiàn)，基層政府的工作基本上都是在這些運動中開展，而常規(guī)工作分量很低。到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最經(jīng)常用的術(shù)語是“中心工作”，各部門的常規(guī)工作則是“業(yè)務(wù)工作”。中心工作其實就是“運動”，“業(yè)務(wù)工作”要服從“中心工作”。有不少干部，雖然編制在業(yè)務(wù)部門，其實長年累月在應(yīng)付各種“中心工作”。可以說，基層政府至今沒有學會“按部就班”地工作。以運動為政府工作的基本形式，我們將這種政府運作稱為“運動型政府”。這種體制的動員能力很強，可以辦成一些按常規(guī)辦不成的事情，但是負面的作用也非常大。可以說，運動型的政府工作機制已經(jīng)難以為繼。
本文提出的“運動化政府”，在運行方式上與通常所說的“動員型政府”有某些共通之處。根據(jù)國外學者的研究，動員型政府的主要特征是國家壟斷一切動員性資源，壟斷所有政治性組織，只有國家可以動員國民。“動員型”政府以集權(quán)為特征，表現(xiàn)為組織集權(quán)和個人集權(quán)的雙重結(jié)合。中國地方政府體制在若干方面具有這種特征，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也具有這種特征。“運動化”的政府運行機制，在具體過程中表現(xiàn)為自上而下的壓力傳遞。這種壓力傳遞過程曾經(jīng)被國內(nèi)學者用“壓力型體制”來解釋。壓力型體制是一級政治組織(縣鄉(xiāng))為了實現(xiàn)經(jīng)濟趕超、完成上級下達的各項指標，而采取的數(shù)量化任務(wù)分解的管理方式和物質(zhì)化的評價體系。我們的觀察發(fā)現(xiàn)，“運動化”政府運行機制還有更深刻的內(nèi)在結(jié)構(gòu)特征。其一，行政性共振。在政府的“運動化”運行中，形成類似物理學上的共振現(xiàn)象，形式上和聲勢上，上下政府之間有一致的強烈呼應(yīng)，比如某些政府部署，雖然實際發(fā)生的效果不佳，甚至下級政府缺乏認同，但是表面上都在貫徹執(zhí)行，形式上都表達了贊成，匯報時都說成效顯著。有的基層領(lǐng)導人說，“上邊搞這個運動，不就是為了讓下邊說好嗎，那我們就往好里說”。第二，責任和權(quán)力的動態(tài)分離。這種責任和權(quán)力動態(tài)分離主要表現(xiàn)在幾對關(guān)系上：在上下級領(lǐng)導之間，上級行使權(quán)力，下級承擔責任；在黨政領(lǐng)導之間，黨的領(lǐng)導行使權(quán)力，行政領(lǐng)導承擔責任；在前后任領(lǐng)導之間，前任領(lǐng)導行使權(quán)力，后任領(lǐng)導承擔責任。比如現(xiàn)在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)形成過程，就是典型的“前任花錢，后任還賬”機制形成的。第三，政府體系封閉運行。就初衷來說，這些政府“運動”意在動員全社會或者說要影響全社會；但是，運行的結(jié)果卻是，它成為政府體系內(nèi)部的“游戲”，對于社會的影響力非常有限。或者說，許多目標在于動員和影響農(nóng)民的運動，其實在農(nóng)民中沒有什么反響，甚至農(nóng)民并不搭理，變成了政府的“自說自話”。這些運動雖然對于社會的動員能力弱，但是在政府本身的動員能力依然很強，可以在政府內(nèi)搞得“有聲有色”。而就其根源來看，這是因為政府內(nèi)部的集權(quán)造成的。基層政府中突出的上級集權(quán)和領(lǐng)導個人集權(quán)，是這些“運動”得以風風火火的關(guān)鍵。
(3)碎片化的政府權(quán)威體系
碎片化現(xiàn)象似乎是與運動化相沖突的現(xiàn)象，但這恰恰是地方政府運行過程的重要特征。準確地說，應(yīng)該是形式上的運動化，實質(zhì)上的碎片化。就其具體表現(xiàn)來說，主要有：第一是“價值”的碎片化，下級對于上級的服從往往只是象征性的。對于上級的部署精神，下級往往從思想上就不認同，只是表現(xiàn)出表面上的認同或者順從。第二是“體制”的碎片化，不同層級政府之間、不同政府部門之間，根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署。所以我們看到，基層的領(lǐng)導講話，上級怎么講，下級怎么講，但是講話完了往往煙消云散；許多政策文件，上級怎么寫，下級也怎么寫，如法炮制，層層轉(zhuǎn)發(fā)，轉(zhuǎn)發(fā)完了往往一了百了。但是，不同層級、不同部門，各有訴求，各有表達手段。因此出現(xiàn)眾多的“文件打架”，執(zhí)行文件的人員打架。這樣，看上去一呼百應(yīng)的政府體制其實是蘊涵著內(nèi)在的割裂。
“碎片化權(quán)威”(fragmented
authority)是美國政治學家李侃如(Kenneth Lieberthal )和奧森伯格(Oksenberg)在《中國的政府決策》(Policy
Making in
China)中提出的，主要基于上個世紀八十年代的中國有關(guān)決策過程的考察，特別是能源部門的政策過程。他們認為，造成碎片化權(quán)威政治的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃而制度化不足，而改革過程中的決策權(quán)下放則加劇了這一問題。其主要特征是具有碎片化的分層結(jié)構(gòu)特征的國家，在離心的官僚機構(gòu)中形成一個談判的政策過程。這樣的政策過程是相互間不銜接的、漸進的。這種狀況的出現(xiàn)主要有三個層次的原因：一是意識形態(tài)的淡化。作為能夠促進政策制定和執(zhí)行的共享價值觀，不再能夠使得官員們保持對上級的忠誠和服從。不同的部門開始形成各自的部門價值和部門文化。二是政治結(jié)構(gòu)的改變。部門天然就有分工，改革中的分權(quán)造成了權(quán)威和資源的分散分布。尤其是財政分權(quán)和允許部門自行創(chuàng)收來彌補財政不足的政策，使得各部門都取得了經(jīng)濟決策權(quán)，地方有強烈的沖動去謀取地方的利益，部門有動機去謀取單位自身的利益，即預(yù)算外收入。官僚機構(gòu)具備了追求自身政策偏好、維護自身利益的權(quán)力、動機和資源，對上級政策的忠誠也有所下降。三是政策制定和執(zhí)行過程的分析。這個層次的分析涉及到官僚機構(gòu)內(nèi)部的聯(lián)盟、政策參與者的價值觀、權(quán)威和資源的結(jié)構(gòu)性分布以及獎勵機制。第四，對信息的控制是造成碎片化權(quán)威的一個重要的因素：信息在上下級和同級之間的流動，信息失真也是重要原因，下級的領(lǐng)導可以選擇性地向上級提供資訊。
考察當前地方政府的實際運行過程，碎片化已成為日益突出的問題。政府運行的重要機制是非正式規(guī)則主導下的
“個人運作”，或者說政府部門的運行已經(jīng)被植根于政府內(nèi)部的人際關(guān)系結(jié)構(gòu)中。雖然說起來，政府的各種審批、許可都有明確的原則規(guī)定。但是實際上，在職位安排、項目批準、資金撥付等若干方面，事情的成敗主要依靠政府內(nèi)部的個人交往，或者是說“關(guān)系”，是官員個人的社會資本。在“關(guān)系”的作用下，政府部門、特別是上下級單位，工作互動被私人化，公事要當成私事辦才辦得通；而上級重要人物的個人要求則成為下級的重要職責內(nèi)工作，私事要當成公事辦，才能維持好與上級重要部門的關(guān)系。在相近領(lǐng)導、同級官員、直接上下級之間，充斥著個人色彩濃厚的討價還價。討價還價成為政府部門工作的重要方式，不僅存在于政策制定過程中，也存在于政策執(zhí)行過程中。不同政策相互間不銜接的，政府權(quán)力往往被用于謀取私利，而且許多私利介于合法與非法之間的灰色地帶。在這樣的政府運行過程中，正式的制度規(guī)范往往成為擺設(shè)，難以建立有效的法律框架，無法形成共同的價值和公認的程序。這些問題其實是傳統(tǒng)政府模式的特征，需要向制度化的現(xiàn)代政府模式轉(zhuǎn)變。
從這個角度來看，這種碎片化特征的政府體制并不是一個現(xiàn)代官僚體制。而究其根源，關(guān)鍵在于預(yù)算制度的分散化。現(xiàn)在正在推行的預(yù)算改革，如部門預(yù)算、收支兩條線、國庫集中支付等等，主要內(nèi)容是政府內(nèi)部權(quán)力重新劃分，只能解決官僚體系自身的建設(shè)問題，而不能解決民眾參與問題，因此可能導致改革推動力不足的問題。即便如此，在基層這些改革的實際功效十分很微弱。在上級政府，由于預(yù)算過程本身的民主化和參與性問題沒有解決，一定程度上也是強化了個別實權(quán)部門的力量，使得個人關(guān)系在預(yù)算資源分配中的問題更加突出。在地方政府內(nèi)部，機構(gòu)間缺乏統(tǒng)一的管理和協(xié)調(diào)，幾乎每個機構(gòu)都有各自的預(yù)算或者預(yù)算追求，許多政府的項目都要經(jīng)過這些部門過濾。在不同層級的執(zhí)行中，資源損失和效率損失不斷放大，政策不斷變形。
正如《聯(lián)邦黨人文集》第五十一篇中所說的：“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被統(tǒng)治者，然后再使政府管理自身。”政府權(quán)威體系的碎片化提出的巨大挑戰(zhàn)就是，政府難以控制其自身。比較政治學的研究表明，政府的民主化和制度化可能結(jié)合在一起，也可能是分別進行。對于中國的基層政府來說，理論上民主化和制度化是在同時推進，但民主化基礎(chǔ)既不堅實，制度化進程尤其稚嫩而滯后。要解決基層政府的這些問題，使得政府有效地管理和控制其自身，推進制度建設(shè)尤為迫切。最重要的出路在于，引入民主參與、讓民眾的力量來強化對政府的有效控制。目前看來，雖然經(jīng)濟現(xiàn)代化水平迅速躍升，但是，艱難的政府轉(zhuǎn)型才剛剛起步。
