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2024年11月24日
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一、一種新的視角
城鄉的二元結構我們關注的較多，最近《半月談》雜志刊發調查性報道指出，在大城市，除了這種二元結構之外，戶籍人口與非戶籍進城務工人員又構成了一種新的二元結構。但學者們僅僅關注傳統的城鄉二元結構及城市里新的戶籍二元結構，似乎對農村的戶籍制度并沒有太多研究，然而隨著中國經濟的發展，將出現大量的農轉非人口，而這些人口中有很大一部分并沒有遷到城市成為真正的“城里的城市人”，他們或者戶口已遷出但仍住在農村，成為“農村的城里人”，這部分人以在城里有較為正式職業的人為主；或者戶口雖在農村但已經轉為非農業，成為“農村的城市人”，這部分人以外地求學的畢業生為主。于是在農村地區形成一種新的二元結構，這里筆者暫稱其為“農村戶籍二元結構”（ 筆者之所以要將戶籍已經遷出農村并轉為非農業的人口也歸于二元中的一極，不只是因為這部分人仍住在農村，更重要的是因為他們的責任田與宅基地并沒有因戶口的遷出而被收回，農業政策會對他們的利益影響很大，他們跟農村地區的非農戶口共同構成與農業戶口對立的一元）。
二、農村戶籍二元結構帶來的問題
國家在推行農村政策時如果不考慮農業與非農業人口在農村地區并存的事實，一方面難以兼顧各方利益，另一方面因為利益的相互交織與對立，將使政策很難發揮它設想的功效。以新型農村合作醫療保險制度為例：根據剛頒布的《社會保險法》第二十四條規定：“ 國家建立和完善新型農村合作醫療制度。新型農村合作醫療的管理辦法，由國務院規定”。但國務院并未就新農合的參保對象做統一的規定，實踐上看多為地方政府出臺實施的細則，而各地由于并沒有考慮到農村戶籍的二元結構，在制定細則時不免存在政策不到位、難以對參保對象作出合理界定的情況。各地對參保對象做了不同規定，如四川新津縣規定其縣參保對象為：“凡本縣農村戶籍，以及購買農村小集鎮戶口，繼續從事農業生產活動的居民”，這里農村戶籍是什么意思？是只要戶口在農村，不管農業、非農業都可以？另外，農業戶口的農民很多都不再從事農業生產了，卻去要求已經擁有城鎮戶口的人繼續從事農業生產，顯然不合理；鄭州惠濟區規定：“凡居住在本區的農民，未參加城鎮職工基本醫療保險或城鎮居民基本醫療保險的，以戶為單位自愿參加”。這里“農民”指的哪類人員？是指戶口在農村還是指擁有農村擁有農業戶口人員或者是必須指仍從事農業生產的人員？那再追問農業生產又指什么 在自己責任田上耕作，還是包括將土地使用權轉包給他人從事農業生產自己再在這塊田地上給別人打工？ 以實際例子做材料：農村地區原為農業戶口異地求學的學生，畢業將戶口遷回原籍地時，多被當地戶籍管理部門要求轉為非農業戶口以提高當地的城鎮化率。但在這部分畢業生就業前很可能會處在無醫療保險保障的處境，學校的醫保因戶口遷出自然不能在發揮作用，而已轉為非農業戶口很可能因當地政府要求參保對象是“農業戶口”、“農民”、“從事農業生產”的政策被排除新農合的保障之外。但這時畢業生正在各地找工作，面臨身心壓力及意外傷害要遠大于在校期間，他們也不可能有閑暇與足夠的資金去購買商業保險。正是需要給予保障的時候所有本應有的保障方式都失去了其功效，但他們卻在似乎并無多少用途的時候支付著各種保險的費用，這對他們顯然是不公平的，他們的家庭也很可能因病致貧返貧。
農村地區戶籍制度的二元對立使得我們必須對原有的一些名詞作重新的詮釋，諸如農民諸如農業生產。但這種問題只是農村戶籍二元結構帶來的一個很小的方面，我們完全可以通過兼顧與全面考慮政策的出臺去解決，例如我們可以規定新農合的參保對象是戶口在農村地區未參加城鎮職工基本醫療保險或城鎮居民基本醫療保險的人員，不去做農業非農業、從事農業生產與否的區分。然而，農村戶籍二元對立會帶來的問題遠不止這些， 如果不有效解決的話很可能威脅中國的穩定與發展大局。
如果僅靠政策的調整就能夠有效協調各方利益不會帶來太多的問題，因為各方利益的糾纏與沖突還不甚嚴重，就像新農合政策上只涉及國家與參保對象兩方，國家將農村的非農業戶籍人口納入保障范圍的舉措本身并不損害其他農業人口的利益。我們常感嘆農業政策很難推行，之所以很難推行的原因就是因為政策調整的對象本身的利益往往彼此交織，很難有效區分。加之，農業生產的機械化已經使實際從事農業人口的減少，農民也不再需要進行必要的聯合，農村地區人們間的感情聯系逐漸淡漠，一旦產生糾紛很難解決。政策推行的成本在增加。
農村地區利益的彼此交織與對抗，很大程度上是由于戶籍的二元結構帶來的。前段時間很多媒體報道：許多地區的農民不想種地而盼拆遷、盼望國家征地、轉讓耕地和宅基地。著名三農學者賀雪峰認為期望賣掉自己土地的農民主要是兩類人，一類是在城市里有較好收入來源，能過上體面生活的農民；一類是進城后生活上遭遇困難，變賣土地以解燃眉之急的。正如賀教授分析的，很多轉讓自己責任田和宅基地的農民確實屬于這兩類人。但筆者調查發現真正急于轉讓土地的卻是戶口已經轉為非農業的所謂的“農村的城里人”和“農村的城市人”，因為他們害怕農業戶口的喪失可能會使自己的責任田被國家無償收回。基于這種恐懼他們急切的盼望將土地甚至宅基地都轉讓出去以換取現實貨幣，而在外打工、經商并在城市里有較好收入甚至住房的人卻并不急于轉讓，因為他們有土地將會升值的預期，他們更會選擇找人代耕而靜觀土地行情。有人說農民的這種擔憂完全是沒有道理的，恐懼只是他們自己的設想，國家并沒有說要收回這些土地。的確，根據《中華人民共和國農村土地承包法》 第二十六條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地”。另據本條規定“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”。該法雖也規定了國家收回農民所承包土地的條件即“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地”，這個條件其實是很嚴格的，因為很少有農民能達到國家被收回土地的條件，這似乎是在維護轉非部分人員的利益。但這里只規定了“收回”而未對征收與征用時的補償問題做說明，另外政策是誰也無法預料的是不確定的，今后國家完全可能以他們已經轉為非農業戶口為由無償收回土地或征用、征收時不給予補償，正是基于這種預期和“將自己當作土地所有人而非承包人”的思想，他們才不顧可能再次重陷貧困的危險去轉讓自己的土地。因此，與其說是因為在城市有了體面的生活或在城里的生活陷入困頓去轉讓土地，不如說是戶口變了而必須去轉讓土地。
就實踐而言，雖然農村的城里人和城市人將土地流轉出去可能會使他們的生活因為少了農業收入而沒有原來更為寬裕，卻不會留下難以解決的隱患。因為若這部分人的土地沒有流轉出去，國家在進行土地政策調整時或就是在進行土地征收征用時，如果國家不給予或別農業戶口的少給予補償，他們很可能以農業戶口的人員也并非主要以農業收入為主要來源況且收入比自己還高，或者因工作原因戶口遷入城市轉為非農業戶口的人員可能以僅是自己轉人城市，而自己的收入難以維持家庭生計。況且在城市的成就是自己努力的結果，國家不給以補償無疑是在保護落后為由；戶口仍留在農村但轉為非農業戶口的人則可能以沒有收入來源為由，阻礙國家政策的推行。若給予他們跟農業人口同樣多的補償，農業戶口的人一定抱怨這部分城里人卻來分享自己的補償費，因為國家補償肯定會以集體土地的數量為依據，農村的“城里人”、“城市人”分了補償費顯然他們的份額就少了。
土地征收中的利益沖突只是二元結構給農村帶來的種種問題中的一個方面，在農業種植結構的調整和土地的整合、水利的修建、集體土地的使用上由于各方的收入來源情況及對國家政策的預期不同，定然難以形成有效的共識。這種利益的交織與對立如果處理不當極易引起鄰里矛盾甚至家族間的群體沖突，可以說農村戶籍的二元結構若難以有效調適不僅使國家農業政策的推行舉步維艱，甚至農村乃至整個社會的穩定都受到影響。
四、結語
基于以上的分析，我們完全有理由說國家必須對這種可能的沖突結果做預先的制度規定，國家有必要專門出臺政策明確戶口對以后土地流轉和征收的影響或者加大對《土地承包法》相關規定的宣傳，不要讓農民去胡亂猜測政策的可能走向，否則不僅18億畝土地紅線保不住，而且農民沒了耕地甚至宅基地，城市生活一旦出現困頓他們將再無退路。畢竟農村的戶籍二元對立因轉非人口數量還不是太多而不太尖銳，政策的出臺還不會觸及太多人的利益，隨著城市化進程的推進、各種教育的普及、城鄉互動的加強，農轉非人口會越來越多且必然成為一種趨勢，那時候政策推行的成本肯定將會急劇增加。
農村戶籍二元結構跟城市里一樣會對農村地區乃至整個國家的發展產生重大的影響，我們在把目光投向城市地區的時候也有必要回頭反觀農村的發展，因為隨著勞動力價格的提高，中國必然要擺脫靠低附加值的勞動密集型產業支撐發展的模式而實現產業結構的升級，這就需要轉移大量的勞動力，這也將導致再次出現農民工返鄉的大潮，屆時農村的穩定與繁榮將是中國未來一段時間保持健康持續發展的基本前提。因此，對農村戶籍的二元結構這一可能影響農村整體發展的問題，也應成為需要我們認真研究的一個重要方向。
