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2024年11月21日
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在經濟動力層面看，各方（尤其是地方政府）關注的是下一步經濟增長的動力。新的經濟增長動力在哪里？經濟增長有各方面的經濟資源，例如勞動生產力的提高、管理方式的改進、技術的發展等等。但對政府來說，需要的是政府可以動員的經濟發展資源，例如政府財政性投資、通過稅收政策來刺激經濟投資、消費社會的建設等等。從過去三十年的經驗來觀察，城市化很有可能成為下一波政府可以提供的最有能量的經濟發展動力。雖然通過財政的擴張性投資很多年里已經全面鋪開，但是消費社會建設仍然是個長期的任務。對各級政府來說，通過城市化來驅動（地方）經濟發展是一個“短、平、快”的過程。
隨著中國工業化進程的加速，大量農民從土地上轉移出來，事實上的城市化也在加速。這是一個自然的過程。但是最近的趨勢則使人十分擔憂，那就是一些地方已經出現了通過政治和行政手段進行強制性城市化。一些地方政府把農村人口集中起來，形成小城鎮；一些地方鼓勵農民進城買房；也有一些地方甚至強制性要從農村來的大學生放棄農村戶口，強行推進所謂的城鄉統籌。凡此種種，不一而足。在表面上看，各地方都有冠冕堂皇的說辭，都是為了增進農民的利益。但是如果仔細考察一下，其實并不難發現，地方政府需要和關心的只是土地的城市化，而非人的城市化。對地方官員來說，土地可以推動地方經濟大發展，而人則是包袱。農民沒有價值，土地才有價值。經過這樣一個過程，本來是“以人為本”的城鄉統籌工程就變成了“以錢（或者GDP）為本”的過程了。
城市化需要大量的土地，這是不可避免的。大量土地的城市化也不是新鮮的事情，這種趨勢在中國已經持續了很多年了。但是，土地的城市化似乎一直和人的城市化脫節的，這已經導致了城市很多的問題。長時間以來，中國的城市產生了很多特殊的情況，城中村。一些居住在原來城市邊緣地帶的農民，因為城市的擴張，他們的土地被城市化。因為土地價格的暴漲，他們變得極為富裕。但他們中間除了少數在城市中找到工作的人，絕大部分并沒有被城市化。他們是城市中的一個特殊群體，整天無所事事，沉湎于各種非生產性的活動中。他們可以有短暫的富裕，但是不知道未來在哪里。從另外一個層面來說，也就是有關城市當局忽視了人的城市化。
農民工是另外一個更大規模的社會群體。他們和“城中村”群體不一樣。如果“城中村”群體中的很多人沒有成為城市人的技能和技術，那么農民工實際上是一群沒有城市身份的城市人。盡管他們來自農村，但在城市勞動和工作，已經掌握了一定的技能和技能，也就是具有了在城市的生存能力。對第二代農民工，尤其如此。他們出身在城市，或者從小就隨父母親在城市中長大，沒有任何有關農村的知識，缺乏在農村的生存能力。當然，現在第三代都出生了。
但是在很長時間里，地方政府對農民工的城市化毫無興趣。盡管最近幾年有些地方政府開始對一些農民工感興趣了，開始實行一些促成農民工身份轉型的政策，但是絕大多數農民工還是被拒絕賦予城市身份。實際的情況是，中國大多數大中型城市已經不能脫離農民工而運作。如果沒有農民工，大部分就會變成“死城”。城市的正常運作需要農民工，農民工的城市化也會在真正意義上推進城市化。再者，如果不能消化農民工，中國就會繼續是個三元社會，即農民、農民工和城市居民。而且，農民工這一元具有很大的不穩定性，非工非農，處于高度的流動狀態。所以，無論從哪個角度來說，中國城市化首先應當吸收這部分人。
盡管這并不是說所有農民工都想被城市所吸收，但政府應當讓那些已經具有城市生存能力的農民工獲得城市居民權。很顯然，這些實際上具有城市生存能力的人未被城市化僅僅是行政或政治的考量而已。和強制性城市化不同，這里體現的是用強制性手段迫使這些農民工保持農民身份。
如果強制性城市化的重點在土地而非農民，那么不可避免的是城市的“農村化”。實際上，隨著城市化的加速，中國大中型城市的分化也越來越嚴重，表現之一就是不同社會群體之間的沖突和對立。一些城市就已經開始考慮以限制他們所界定的一些不符合城市身份的農民工或者外來人口的進入，以此來保持城市的“概念”。不過，這種做法只能說明，城市化過程中城市不同社會群體整合的失敗。
更為重要的，強制性城市化會不可避免地導致對農民的大剝奪，即農民的土地。此前，中國已經有兩波大規模的對農民的剝奪。第一波就是發生在毛澤東時代，為了國家主導的工業化的需要，國家從法律和政策規制上確立了城鄉差異，并利用“剪刀差”剝奪農業部門剩余來提供工業化所需要的原料和資金。有學者就把這種做法叫作“內部殖民地”。其實這種制度還有維護社會穩定的一面。通過城鄉的區隔，國家把大量的農民和城市生活隔離開來，從而保持城市的穩定。
可能是最后一次對農民的剝奪
第二波就是改革開放以來的工業化。這波工業化過程中，除了國家還出現了其他多個角色，包括民間資本和外來資本。大量的農民工被轉移到工業化過程之中。這本來應當是個進步。但是，這里農民被各種資本剝削的成分實在太重。各級政府往往和資本站在一起甚至結成聯盟，通過最大限度地壓低農民工的勞動報酬來獲取最大限度的利潤。在很多地方，在以往的數十年間，從來就沒有實現過產業升級，企業賴以生存和發展的似乎總是供給無限的農民工。同時，如上所說，地方政府通過戶口制度等方法拒絕賦予農民城市身份。對農民工的高強度的剝奪造成了所謂的“中國制造”的無限廉價。
一旦把城鄉統籌提高到國家政策的高度或者被視為是國家發展重點，那么如果沒有健全的保護農民土地法律和法規，就必然造成對農民的土地的掠奪，從而導致對農民的再次剝奪。盡管各方面可以說城市化是為了農民的利益，但行政力和政治力的介入，必然導致強制性的城市化。各級政府對土地財政和與土地相關的一切利益的追求的動機實在太大了，沒有任何力量可以阻擋得住他們。土地價值的不斷升值可以說已經成為地方財政和地方基建得以維持的基本預設。這些年的房地產發展已經在很大程度上說明了這個問題。在地方政府、開發商和銀行“聯盟”面前，誓言調控房價的中央政府顯得多么的無助。強制性的土地城市化已經局部開始，一旦形成風氣，中央政府也必然無能為力，只能眼睜睜地看著它發生。
如果這種情況發生，這也可能是最后一次對農民的剝奪，從而把億萬農民徹底變成無產階級、城市貧民和游民。其后果是不堪設想的。大規模的城市拆遷運動已經嚴重惡化了人民與政府、人民與發展商之間的關系。沒有人能夠預計得到，上億失地的土地在失去生計以后、強大的剝奪感的作用下會給中國社會穩定帶來什么。西方社會也經歷了一個漫長的城市化過程。但這是一個比較自然的過程，并不存在行政和政治力量的推動。西方的農民有各種產權保護機制。盡管在實際上，這些保護機制在強大的資本面前顯得無力，但至少政府并不能完全站在資本一邊。在很多場合，政府在資本主導的城市化過程中起到一種緩沖作用。如果按照現在的情形，中國政府和資本結合，一起推進中國的城市化，中國的城市化進程的速度肯定又會創造世界奇跡。
不過，人們須要問的是，這種城市化的意義到底在哪里？人而非土地，應當是任何社會存在的終極目的。所以，真正的城市化應該是圍繞著“人”來展開，“以人為本”。換句話說，是保證城市化是將更多農民納入到正常的城市社會生活中來。這樣，就迫切地需要城市以更公平的方式提供更多公共品，例如廉價住房、基礎教育、醫療和社保，還有最重要的，就是適合這種城市化運動的就業和培訓機會。要保證土地的增值變現成土地上人民福利和生活水平的提高。這樣，下一個時期的中國城市化進程才可能成為一劑促進經濟社會穩定發展的良藥，而不是導致社會經濟混亂的毒藥。當然，這就要求中國當前的財政體系，甚至整個經濟、政治體制，作出相應的調整。
作者是國大東亞所所長，文章僅代表個人看法
