以傳播城市化專業知識為己任
2024年11月24日
星期日
設為首頁
|
加入收藏
搜索
一、日本水資源概況
日本在氣候帶上屬于亞洲季風地帶，降水量比較充沛，多年平均降水量在１７００ｍｍ到１８００ｍｍ之間，接近于世界平均年降水量９７０ｍｍ的兩倍。但由于日本是一個狹長的島國，地形特征決定了其河流長度短而比降大，最長的河流信濃川不過３６７ｋｍ，河水從源頭到入海所需時間較短。同時由于降水量的季節分布不均衡程度較大，河流的最大流量與最小流量之比普遍比較懸殊。因此，洪澇災害發生比較頻繁，干旱缺水也偶有發生。從人均水資源占有量來看，全球平均為７０４５ｍ３，日本為３３２３ｍ３，日本尚不到全球平均水平的一半。
從水資源利用的情況看，以１９９８年數據為例，總用水量８８７億ｍ３中，農業用水為５８６億ｍ３，占６６％，城市用水為３０１億ｍ３，占３４％。如果把城市用水進一步分解為工業用水和生活用水（包括家庭用水和城市活動用水），則工業用水為１３７億ｍ３，占１５％，生活用水為１６４億ｍ３，占１９％。從總用水量的變化來看，１９７５年為８５０億ｍ３，１９９０年達到峰值的８９４億ｍ３，其后略有下降。下降的主要原因是工業用水量的減少，與此同時農業用水保持穩定，生活用水略有增加。這里需要加以說明的是，工業用水量實際上是“淡水補給量”的概念。由于大部分工業用水都被回收重復利用（１９９９年工業用水的回收率達到了７８．１％），工業實際用水量遠遠大于淡水補給量。１９９９年工業實際用水量是５６４億ｍ３。由此可見，日本工業用水的循環利用達到了相當高的水平。
二、日本水資源管理體系的基本現狀
１．法律體系
日本的水資源管理法律體系以《水資源開發促進法》為龍頭，主要包括《水資源開發公團法》《水源地域對策特別措施法》《河川法》《特定多目的大壩法》《電源開發促進法》《工業用水法》《水道法》《工業用水道事業法》《工廠排水規制法》《水質保全法》《水質污濁防止法》《湖泊水質保全特別措施法》等項法律。
２．組織體系
日本中央政府中與水資源管理工作有關的機構較多，在２００１年１月政府機構大規模改革之前涉及６個部級（日本稱為“省”）機構，分別是環境廳（水質保全局負責水質的保護）、國土廳（水資源部負責水資源規劃）、厚生省（生活衛生局水道環境部負責飲用水的衛生）、農林水產省（林野廳指導部負責河流上游的流域治理）、通商產業省（環境立地局負責工業用水，資源能源廳負責水力發電的規劃管理）、建設省（河川局負責河流的治水和利水，都市局下水道部負責下水道的規劃和綜合協調）。２００１年１月政府機構改革之后，因國土廳和建設省都被合并在國土交通省之內，相關的部級機構減少為５個，分別是環境省、國土交通省、厚生勞動省、經濟產業省和農林水產省，但從具體負責的局級機構來看并無實質性變化。
３．規劃體系
日本的水資源規劃分為全國規劃和水系規劃兩個層次。但無論從規劃的制定還是實施來看，兩個層次之間的聯系并不緊密。從規劃的沿革來看，則是先有水系規劃，后有全國規劃。
水系規劃是根據《水資源開發促進法》的規定，以“水資源開發水系”為對象，從１９６２年開始制定的。根據該法的規定，凡是在產業發展和城市人口增加迅速、需要制定緊急用水對策的區域，作為該區域主要供水水源的河流水系將被指定為“水資源開發水系”，并對該水系制定水資源開發基本規劃。自《水資源開發促進法》頒布實施以來，先后有利根川、淀川、筑后川、木曾川、吉野川、荒川、豐川等７條河流的水系受到指定，并制定了各個水系的水資源開發基本規劃。規劃的基本內容包括：各部門用水量的預測及供給目標，為了達到供給目標所需要興建的設施的基本情況，其他有關水資源綜合開發利用合理化的重要事項。
對于都道府縣一級的地方政府是否制定本地區的水資源規劃，日本沒有統一的規定和要求，由各地方政府根據需要自行制定。目前，在全部４７個都道府縣中，有２０個縣擁有自己的水資源規劃，另有一些地方是將有關的內容反映在當地的綜合規劃中。
４．政府資金投入體系
日本的水資源管理方面的政府資金投入分為確保生活用水、確保工業用水、確保農業用水、促進水資源開發、促進水資源有效利用、水源和水質的保全、地下水利用的合理化、水源區對策等８個項目。這些資金投入分散在政府的各有關部門，如確保生活用水在厚生勞動省，確保工業用水在經濟產業省，確保農業用水在農林水產省。２００１年的水資源管理政府資金投入額為２３９５６億日元，占當年政府一般會計預算支出的３．０％。各項目資金投入額及其比重如下表所示。從表中可以看出，在各支出項目中水源和水質保全支出占較大的比重，僅此一項便占到了總支出的６８．５％。也就是說，日本目前水資源管理的投入重點已經不是通過開源來繼續擴大供給量，而是保護水質和改善水資源環境。
三、日本水資源管理若干重要方面的做法
１．水權
在日本，水權的原始形態是在漫長的農業社會時期村落共同體之間出于利益協調的需要而自然形成的。１８９６年日本第一部河川法（舊河川法）制定時，在形式上對水資源的利用采取許可制，但實際上是對既成事實加以認定，由此而形成的水權被稱為沿襲水利權。１９６４年日本對河川法進行了根本性的修改，將過去以治水對策為核心的舊法修改為水資源開發利用與治水并重的新法，但新河川法對沿襲水利權未做觸動，一律視為在新法下仍得到許可。根據有關統計，目前在一級河流（主要由國家管理的、比較重要的河流）上共有取水點約１０萬處，其中的８．２萬處屬于沿襲水利權。沿襲水利權的主體一般是村落共同體，取水規模一般不大，絕大多數都是取水量在１ｍ３／ｓ以下、灌溉面積在３０ｈｍ２以下的小規模用水。沿襲水利權之外的水權，則都是工業化和城市化發展進程中，為滿足工業用水和城市用水需要通過水資源開發工程（水庫和引水工程等）形成的，水權的所有者是水資源開發項目的管理者，一般為中央或地方政府。也有一些農村地區根據１９４９年制定的《土地改良法》對農田進行了包括修建引水和灌溉設施在內的大規模農田改造，水權形態也相應地發生了變更，從過去村落共同體所擁有的沿襲水利權過渡為以“土地改良區”（仍是農民的自治性組織，其地域范圍一般與村大體一致）為擁有者的水權。除水力發電以外的水權每１０年進行一次調整和重新認定，水力發電的水權每３０年進行一次調整和重新認定。
從上述的水權制度形成過程來看，日本的水權制度安排隱含著尊重已經形成的權屬格局，后來者主要通過另辟來源滿足自身需要的原則。
２．水價
日本的水價按生活用自來水、工業用水和農業用水分為３個不同的體系。
生活用自來水的供給者是各地方政府設立的自來水公司，均為公營企業。１９９９年，日本全國的自來水平均價格（按各公司供水量的加權平均，下同）為１４１日元／ｍ３，而平均供水成本為１８１日元／ｍ３。供水成本由水資源費、折舊費、貸款利息、維修費、動力費、人工費等組成。水價低于成本的部分由地方財政負擔。２００１年３月經修訂后重新頒布的《水道法》中對自來水公司規定了公開其成本信息的義務，目的在于增進消費者的理解。
工業用水的提供者同樣是地方政府的自來水公司。２０００年，日本全國的工業用水平均價格為２４．０７日元／ｍ３，大大低于生活用自來水的價格。造成這種巨大價格差的原因主要有以下三點：第一，供水成本本身的差異。由于生活用自來水對水質要求較高，管線進入千家萬戶，因此設施成本和處理成本都要高于工業用水。第二，中央政府從促進產業振興的角度出發，對地方政府的工業用水設施建設費用給予補貼，中央政府的負擔比例可達到５０％。第三，許多地方政府出于吸引投資的考慮，實行工業用水的優惠價格，由地方財政對自來水公司進行補貼。
農業用水的使用者——農民由于本身擁有水權，因此不是按用水量支付費用，而是以支付水利設施的建設費用（分期還貸）和維護管理費的形式付費，這些費用均以農戶所擁有的土地面積作為分攤標準。１９９８年，日本水稻種植農戶的水利費平均支付標準為７９３３０日元／ｈｍ２，相當于農戶生產成本的５．９％。
此外，城市居民除負擔水費外還須負擔污水處理費。１９９９年，城市居民所平均支付的污水處理費價格為１２１日元／ｍ３，而實際平均處理成本為２０６日元／ｍ３。
３．河流管理中中央與地方政府的分工
日本的《河川法》中對河流管理中中央與地方政府的分工有著明確的規定。首先，河流按照其重要程度被分為“一級河川”、“二級河川”和“準用河川”。“一級河川”由中央政府（國土交通大臣）指定，其重要程度最高。其中又分為兩類，即特別重要的區間由中央政府直接管理，稱為“直轄管理區間”；其余區間由中央政府委托都道府縣政府進行管理，稱為“指定區間”。“二級河川”由都道府縣知事指定并管理，其重要程度次于“一級河川”。其余的河流均為“準用河川”，由市町村級地方政府負責管理。從河流的數目來看，目前共有“一級河川”１０９水系，“二級河川”２７１８水系，“準用河川”１４１３１條。按不同主體所管理的河流長度占總長度的比重來看，“直轄管理區間”占７％，“指定區間”占５４％，“二級河川”占１４％，“準用河川”占２５％。也就是說，日本河流總長度的６８％是由都道府縣級地方政府來管理的。
《河川法》中專門有一章對河流管理所需費用的負擔原則作了詳盡的規定。“受益者負擔”的原則在這些規定中有比較充分的體現。
近年來，日本正在對河流管理中中央與地方政府的分工進行新的探討，以使河流的管理體系能夠與經濟和社會的變化相適應。
４．對水源區的利益補償機制
對水源區的利益補償是區域利益補償的一個比較典型的情形。水源區要承擔庫區淹沒損失、因保護庫區生態環境和水質的需要而使生產和生活活動受到限制等影響，而因此受益的卻是下游地區，所以通過恰當的利益補償機制對水源區進行補償是必不可少的。以下是日本在這方面的做法。
日本迫切地感到建立水源區利益補償制度的需要，是在２０世紀６０年代經濟步入高速增長時期以后。當時工業和城市用水急劇增加，需要大量修建水庫以開發新的水源。但水庫的建設主體與庫區居民之間往往就補償問題曠日持久地爭執不下。人們開始認識到，僅僅靠水庫建設主體能夠承擔的經濟補償是不夠的，需要采取更為綜合的對策。在這種背景下，１９７２年制定的《琵琶湖綜合開發特別措施法》在建立對水源區的綜合利益補償機制方面開了先河。以該法為基礎，琵琶湖綜合開發規劃中包括了對水源區的一系列綜合開發和整治項目，國家提高了對這些項目的經費負擔比例，同時下游受益地區也負擔水源區的部分項目經費。１９７３年制定的《水源地區對策特別措施法》則把這種做法變為普遍制度而固定下來。目前，日本的水源區所享有的利益補償共由３部分組成：水庫建設主體以支付搬遷費等形式對居民的直接經濟補償，依據《水源地區對策特別措施法》采取的補償措施，通過“水源地區對策基金”采取的補償措施。
５．地下水管理
日本在工業化的初中期階段曾因過量開采地下水而造成大范圍的地面沉降和海水入侵等突出問題。在最為典型的關東平原地區，地面沉降的高峰期從３０年代開始到７０年代為止持續了４０多年時間，有的觀測點累積沉降值超過了４ｍ。針對這種狀況，日本的對策主要是通過立法手段對地下水的開采進行限制，收到了比較明顯的效果。
日本專為限制地下水的開采而制定的法律有兩項，一項是制定于１９５６年的《工業用水法》，目的在于限制地面沉降嚴重地區的工業企業對地下水的開采，其限制對象區域包括１０個都府縣的１７個區域。還有一項是《關于限制建筑物取用地下水的法律》，限制對象區域是地面沉降極端嚴重的地區，涉及４個都府縣的有關區域。在限制對象區域內，建造和使用動力抽水水井均須經過地方政府的批準。
除了上述法律手段之外，還有三個地面沉降嚴重的地區制定了《防止地面沉降對策大綱》，分別是名古屋周邊地區、福岡縣及佐賀縣部分地區、關東平原北部地區。這三個“大綱”分別對各自對象區域的地下水開采總量提出了限制目標。
此外，關于人工涵養地下水的研究和嘗試目前日本各地開展較多。主要方法包括：在地表水的豐水期進行人工回灌，建造滲透池，對城市路面使用透水性材料，在有條件的地方建造地下水庫等等。
６．行政主管部門之間的溝通與協調
如前所述，日本中央政府中與水資源管理有關的部級機構在機構改革之前多達６個。這些機構各自為政、彼此之間缺乏溝通和協調的弊端受到來自各方面的批評。但是最近，改變這種狀況的努力已經開始。在原國土廳水資源部水資源規劃處處長的倡議下，以６個有關部級機構的９個相關處為成員的“構筑健全的水循環體系相關省廳聯絡會議”于１９９８年８月組成。該會議以構建健全的水循環體系為目標，開展了各部門之間的信息溝通和意見交換，并研究相互之間開展合作和協調的方式和途徑。
四、借鑒與建議
我國的水資源基本態勢較日本遠為嚴峻。我國的年均降水量為６５０ｍｍ，只相當于日本的１／３強；我國的人均水資源量為２２２０ｍ３，只相當于日本的２／３。而且水資源的空間分布的不均衡程度遠甚于日本，國土面積的４５％是年降雨量在４００ｍｍ以下的干旱半干旱地帶。西北地區面積占全國總面積的１／３，水資源量僅占全國的４．６％；黃河、淮河、海河三大流域的河川徑流量不到全國的６％，而耕地面積卻占全國的４０％。我國的水資源目前面臨著水資源緊缺、洪澇災害頻繁、水質污染嚴重和水生態環境惡化４大問題。由此可見，我國需要比日本更加嚴格和科學的水資源管理體系，非此不足以應對我們所面臨的極其嚴峻的水資源態勢。
從這樣的基本認識出發，在借鑒日本的有關做法的基礎上，對完善我國的水資源管理體系提出如下思考和建議。
１．強化以大江大河流域為單位的水資源管理
大江大河流域其本身形成一個完整的生態系統。同時，大江大河流域又存在著眾多的利益相關者，這些利益相關者圍繞水資源的利用和保護在很多方面都需要進行利益的協調。因此，無論是從自然的角度還是從社會的角度出發，把大江大河流域作為一個完整的單元進行水資源管理都是非常必要的。從目前的實際情況看，我國的大江大河流域實際上處于分割管轄的狀態，由不同行政區劃的不同主體分別行使管理權。我國雖然設有七大流域的管理機構，但這些機構只是水利部下屬的副部級或局級事業單位，沒有獨立的管理職責，缺乏統一調度和管理流域水資源的功能，沒有能力協調流域內部各個行政區之間的水資源管理工作，因而水資源實際上無法真正實現流域統一管理。由此而引發的問題很多，最突出的表現就是黃河的斷流和淮河的嚴重污染。
為改變這種狀況，亟須強化以大江大河流域為單位的水資源管理。當務之急，是建立必要的法律和制度保障。包括為大江大河專門立法，以法律為依據大幅度強化流域管理機構的職能，賦予其對全流域的水資源的開發、利用和保護實施統一監督管理的權限，目標是實現以流域為單元的水資源統一規劃、統一調度、統一監測和統一管理。同時，需要建立有效的參與機制，使流域眾多利益相關者的意見能夠得到充分的反映和協調。
２．建立和完善對水源區的利益補償機制
借鑒日本的成功經驗，建議我國采取以下方式盡快建立對水源區的利益補償機制。第一，制定《水源保護區法》。該法除規定水源保護區的劃定辦法、各類主體對保護水源保護區的責任和義務之外，還應規定國家對水源保護區實行利益補償的原則，作為實施利益補償的法律依據。第二，根據該法規定，各個水源保護區應制定“水源保護區綜合發展規劃”，國家和省級政府共同分擔實施規劃所需的資金。第三，根據該法規定，各水源保護區所在流域的有關地方政府共同組建流域共同基金，出資比例由有關各方主要按在水資源利用中的受益程度協商確定。基金的用途主要用來支持和鼓勵對水源區和上游地區的生態環境保護和水質保護行動。
３．加快推行一元化的水資源管理體制
長期以來，我國實行的是分級分部門的水資源管理體制，造成了城鄉分割和部門分割的體制特征，被稱之為“多龍治水”體制。在這種體制下，管水量的不管水質，管水源的不管供水，供水的不管排水，排水的不管治污，治污的不管回用，其結果是難以制定統一、規范、配套的管理法規和政策，不利于水資源的合理配置。同時，由于多部門管理，職能交叉，政出多門，推委扯皮，行政效率低下。
由于上述這些明顯的弊端，我國一些地方已經探索建立了水資源統一管理的水務局模式。深圳市于１９９３年組建了全國第一個城市水務局。２０００年５月，上海水務局掛牌成立。最近兩年，這一模式推廣的速度較快。深圳和上海等地的實踐表明，這種對涉水事務進行統一管理的模式既提高了行政效率，也提高了水資源的利用效率，改革是成功的。但是，由于這種改革牽涉到多個部門之間的利益協調，實施的障礙也不少。建議有關部門對已有的探索進行深入的調查研究，認真總結正反兩方面的經驗，鼓勵各地方盡快建立水資源的統一管理體制。
在國家層次上，新《水法》的表述為：“國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作”，“國務院有關部門按照職責分工，負責水資源開發、利用、節約和保護的有關工作”。這實際上是對我國目前水資源的管理和監督主要由水利部負責、但其他一些部門的工作也與水資源的開發、利用、節約和保護分別有關這種格局的客觀描述。我們認為，在國家層次上的確是難以實現如地方上那樣的涉水事務在機構上的一元化。但日本通過建立部際聯絡會議的方式來加強各部門之間的協調和溝通的嘗試非常值得我們借鑒。建議水利部在這方面應主動牽頭、出面組織。
