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2024年11月24日
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編者按：
上期城市化雜志智慧欄目刊發了李兵第司長《我國城鄉統籌規劃：制度構建與政策思考》（上），引發了讀者的強烈反響。本期，我們繼續刊發《我國城鄉統籌規劃：制度構建與政策思考》（下），以饗讀者。
城鄉統籌規劃要不斷推進國家規劃體制的深層次改革
1、堅持城鄉統籌規劃的科學認知
由于城鄉統籌規劃尚在探索，也反映了一些急需重視解決的問題或是苗頭性的傾向。一是缺乏城鄉統籌規劃的科學指引，只唯上，主觀盲目的調整農村居民點，缺乏對農村生活的基本了解和對農民群眾的尊重。個別地方甚至規定農村居民點必須調整的規模底限，如人口規模小于50人的自然村一律搬遷。二是缺乏科學求實的精神，陷入自然主義的規劃指引，不動腦子，不做研究，簡單地服從以前的規劃，缺乏對農村居民點布局狀況的深入分析，提不出農村居民點今后發展變化的特殊規律，以及適時調整的引導建議。三是為了城鎮發展建設用地指標，偏執地調整農村居民點，隨意加大農村居民點建設密度，個別規劃師職業道德缺失，規劃工作理念與方向上出現重大偏差 。對這些問題或苗頭傾向必須及時糾正。
城鄉統籌規劃要正確的全面的認識和把握當前的城鄉關系（前已述及）。這是科學編制城鄉統籌規劃的認識基礎。城鄉統籌規劃是一個多目標層的規劃。制定規劃不但要落實城鄉統籌的要求，更要把握城鄉統籌的方向（城市支持農村、工業反哺農業）；不但要關注發展目標的設定，更要關注發展過程中的政策設計；不但要看改革成果分配的公平性，更要關注生產條件和發展環境的公平性。城鄉統籌規劃更多的是關注城鄉發展利益的協調機制，統籌城鄉發展的基本政策，落實城鄉互利發展的重大項目，破解城鄉發展資源環境的相互制約，努力促進城鄉之間協調友好的發展。
城鄉統籌規劃要把握基本方向。根據當前國家城鄉統籌部署，各地組織編制城鄉統籌規劃是順應形勢發展要求而為而謀的重要工作。城鄉統籌規劃的基礎法律依據依然是城鄉規劃法，城鄉規劃法確定的“先規劃后建設”，無規劃不能建設的基本原則依然適用。公共領域的公共投資是保證發展條件和發展環境基本公平的重要手段，針對城鄉差距擴大的新成因（農村主要資源要素價值流失），加強城鄉統籌規劃對公共財政投資的科學引導，加強對重點小城鎮、中心村發展的規劃指引，實現以規劃促進城鄉資源要素的合理配置，以市場力量實現城鄉資源要素的公平競爭，應是城鄉統籌規劃必須把握的基本方向。
2、探索統籌城鄉規劃的編制方法與基本內容
城鄉統籌規劃要實現全覆蓋。全覆蓋的對象主要指四個層面，即對行政地域的全覆蓋、城鄉主要領域（部門規劃）的全覆蓋、城鄉發展要素的全覆蓋、政府統籌城鄉職能的全覆蓋，最終逐步實現城鄉的分類、分區、分層、分步規劃的全面統籌。規劃全覆蓋的目標要針對解決城鎮化發展進程中的區域、城鄉、經濟與社會發展的三個不平衡，實現在城鄉空間布局上城鄉居民點同步謀劃，在基礎設施和公共服務設施建設上同步推進向農村地區延伸，在主要生產要素配置上在城鄉同步組織布局安排，在發展成果上城鄉促進同步共建共享共用，在資金政策上將分散在各部門的能夠統籌集中使用。
城鄉統籌規劃要突出階段性重點?？偨Y一些先行地區的規劃實踐，現階段重點可以歸結為城鄉基本民生目標與“三保、三集、三圈”的規劃基點?；久裆繕酥饕ǔ青l居民的就業、就醫、就教、住房與養老保障等，各地的發展側重點基本相同而進度會有所不同?！叭！笔侵浮氨Ｗo城鄉地域生態、保障城鄉聚落安全 、保全城鄉居民利益”；“三集”是指“集中城鎮、集聚人口、集群企業”，以規劃引導重點鎮、中心村集中發展，引導散落的自然村莊和農民建房集聚建設，引導龍頭企業及其產業群進入工業園區集群發展；“三圈”是指城鄉統籌規劃地域范圍內的“交通運輸圈、基礎設施、公共服務、社會管理的服務圈、城鄉居民戶外運動的休閑圈”。上述規劃重點會隨著各地發展有所不同有所調整。
城鄉統籌規劃編制的基本內容。城鄉統籌規劃的思路、對象和要解決的重點問題決定了規劃的基本內容，主要是對城鄉之間發展關系方面的規劃約定與指引，其中比較成熟的規范的內容應當依法納入到法定規劃中，一些內容可供政府決策時參考。從規劃行業看，有：①基本實現城鎮化發展目標的設定（包含城鄉產業發展指引）；②城鄉居民點聚落體系空間布局調整；③重點發展區域、發展軸、發展廊道規劃；④城鄉建設用地統籌整理及調整使用規劃指引；⑤城鄉發展安全環境與生態保護規劃指引；⑥城鄉區域性基礎設施建設規劃及重大建設項目庫；⑦城鄉公共設施配置規劃的基本要求（按生活消費、社會管理模式組織的城鄉公共服務圈）；⑧統籌城鄉社會發展規劃；⑨城鄉社區（社會）服務管理規劃引導；⑩推進城鄉一體化建設的階段目標與主要措施等。
3、推動國家規劃體制的逐步變革
城鄉統籌規劃不是法定規劃，但是一個依法編制的規劃，是依據城鄉規劃法、土地管理法等法規統籌編制的規劃，是中央和地方政府有迫切需求的規劃，是一些先行地區已經探索并有實際成效的規劃。從國家規劃體制看，城鄉統籌規劃應是一個包容性的規劃，帶有改革趨向的規劃。為了更好地反映和指導各地的城鄉統籌實踐，這個規劃應在一定的范疇內，整合統籌相關地區的經濟社會發展規劃、城鄉規劃和土地利用規劃，以及環境保護規劃，深化實施各方政策指引，推動規劃編制內容的“三規合一”或“四規合一”，探索有利于發揮國家規劃體系綜合效能的改革。從規劃的實際內容看，可以先行推進統籌城鄉規劃的編制、統籌城鄉建設用地的使用、統籌城鄉建設資金的安排、統籌城鄉建設項目的審批。對于規劃的實施，不要急于改變現行的部門執行體制，可以依據規劃分別由各有關單位組織落實，為進一步國家規劃體制的深入改革做一些鋪墊。
4、同步推進鄉村規劃建設管理制度改革
村鎮建設制度改革的根本要求是建立與農村土地管理制度改革同步推進、完善在城鄉規劃法律框架內的鄉村規劃建設管理的基本制度。重點領域是加強對農村集體建設用地的規劃管理，依法規范農村集體建設用地上的建設活動，強化城鄉統籌基礎上的城鄉建設用地流轉使用的城鄉規劃指導。主要方法是加強縣域鎮村體系規劃，實現鄉鎮域規劃的全覆蓋，推進鄉村建設規劃許可制度實施，規范農村集體建設用地開發利用，科學引導農民自建住房建設。
1）修訂《村莊和集鎮規劃建設管理條例》。
2）制定《鎮鄉、村莊規劃編制辦法》，獨立編制縣域鎮村體系規劃和全覆蓋的鄉鎮域規劃，實現山、水、林、田、路、房（村）統一規劃。
3）制定《鄉村建設規劃許可實施管理辦法》。
4）修訂鎮鄉村莊規劃技術標準體系。增設縣域鎮村體系規劃標準、鎮（鄉）域規劃標準、農村集體建設用地分類與規劃標準、農村居住用地與建設標準、村莊整治規劃標準以及農村污水、垃圾收集處理規程等。
5）深化農村建設管理制度改革。強化各級政府的村鎮建設公共服務與社會管理能力；按照城鄉統籌、政府購買、下鄉下村、服務到戶的原則，加強農村地區建設的質量安全管理；推行農村建筑工匠制度。
6）推動《鄉村建設與保護法》立法研究。
城鄉統籌規劃要解決城鄉建設用地合理調劑使用的主要范式
土地管理制度的改革是基礎性的制度安排。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（以下《決定》），對深化土地管理制度改革做出了全面部署?！稕Q定》明確了土地管理兩個最嚴格制度，即最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度，為了中華民族長期發展的利益，堅守住18億畝的耕地紅線；明確了兩個市場，即建立健全土地承包經營權流轉市場與逐步建立城鄉統一的建設用地市場，在土地承包經營權流轉中，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益；明確保障農民在土地使用中的兩個權益，即農民對承包土地的占有、使用和收益權，與依法保障農戶宅基地的用益物權。在這個《決定》中還明確了土地使用權的四個方面流轉經營與處置，即土地承包經營權流轉，農村宅基地和村莊整理所節約土地的處置使用（首先復墾，其次集體經濟組織的公益性建設），農村集體經營性建設用地的轉讓（經營和進入市場），和“在土地利用規劃確定的城鎮建設用地范圍外，經批準占用農村集體土地建設非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營并保障農民合法權益”。對于最后一種表述應該如何認識，我認為可以看中央農村工作領導小組副組長陳錫文同志的解釋——在城鎮建設的規劃區外，如果是非公益性的項目用地，得到批準之后這部分土地可以不向農民征用，農民可以采取出租等方式，土地的性質就不改變了 。
顯然，深化土地管理制度的改革目標是要堅持最嚴格的土地使用制度，將城鎮化發展過程中的土地收益更多地向農村傾斜，讓農民得到更多的實際利益。這是完全正確的。我們國家對農村的建設活動，歷來是兩法規范，即土地管理法和城鄉規劃法。在深化土地管理制度改革的進程中，我們要繼續堅持對農村集體建設用地上的建設活動的依法規劃依法管理，尋求與土地管理制度改革相適應的村鎮規劃建設管理模式。應該指出的是，集約節約農村建設用地、將城鎮化進程中村莊整理調整出的集體建設用地指標用于支持城市的發展是應該的、可能的，也是可行的。但必須明確的另一個方面，這種建設用地的調整是一個伴隨城鎮化進程的逐步演變的過程，是一個與社會經濟發展相適應的過程，是一個城鄉發展利益相互協調的過程。我們絕不能以行政的方法人為地加速這個過程，不能在農民利益沒有得到完整保全的情況下急于推進這個進程，更不能把城鎮發展建設用地的增加壓在整理農民宅基地上，否則，我們將會犯歷史性的錯誤。城鄉建設用地增減掛鉤試點必須嚴格控制，必須嚴格控制在國家批準的試點范圍內，村莊整理出的建設用地要納入到城鄉統籌規劃中，指標不出縣，依據城鄉規劃法和土地管理法納入年度計劃安排使用。各地在城鄉統籌規劃中，要摸索城鄉建設用地統籌調劑使用的主要范式，依法有序合理使用，絕不能夠脫離農民的意愿、強行推動，絕不能夠政府包辦代替、替民做主，絕不能夠簡單行事、推給企業 ，絕不能夠一哄而上、遍地開花。
城鄉統籌規劃要依法制度規范農村居民點（鄉鎮、村落）的空間調整
我們國家正處在快速城鎮化發展過程中，城鄉統籌，抓住機遇，適時適度引導調整散落的農村居民點是必然的，也是可行的，對農村居民點過于自然主義的發展狀態顯然有悖于國家長期的宏觀發展目標。這既是促進小城鎮發展的有力舉措，也是城鄉統籌規劃工作的重要內容。
當前，一些地方為了城市發展用地指標，片面理解城鄉建設用地增減掛鉤，隨意擴大試點范圍，不顧民意肆意拆并村莊，強行農民集中上樓居住，激化了社會矛盾，影響了政府公信力，引起農民強烈不滿。從一些地方實踐看，我們在農村居民點調整方面的制度供給是短缺的，尤其是針對城鄉二元結構，還缺乏有針對性的工作要求和政策安排，也沒能把各地的實踐探索總結提煉成國家層面的政策指引，而單一部門的增減指標掛鉤引導的施政行為，已經成為地方財政創收的源動力，從而已經超脫了原制度政策設計的本意。從這個層面講，我有以下觀點和建議。
首先，農村居民點調整要尊重城鎮化發展的客觀規律和依循農村發展的實際。從國際城市化發展的一般規律看，城鎮化發展過程中城鄉居民點調整的重點從來都不是城市、主體也不是建制鎮，而是農村的村莊，是農村大量散落的居民點與分散的自然村落。中國也不會例外。農村居民點的調整對任何一個國家來說，都是一項龐大的長期的系統工程，也是一項巨大的建設投資和社會建設工程。國外城鎮化所經歷的農村居民點調整合并，早期不少是采取殘酷的“羊吃人”方式，之后不少國家又借助于兩次世界大戰戰后恢復和農村建設的機遇調整農村居民點。有的國家至今還在有限度地調整農村聚落。我們國家建國后，最急迫的是完成新民主主義的革命任務，重點推進農村土地改革。此后，又經歷了合作化、人民公社和農村改革開放，農村的生產組織形式不斷調整，但是農村居民點的空間布局總體上基本穩定（行政建制在動態調整中）。城鎮化本質上是公共過程，是向包括廣大農民在內的全體居民提供公共品和公共服務的過程，在城鄉統籌規劃指引下，采取和平的、漸進的、利益逐步調整的做法，以城市反哺城鄉共同發展的方式逐步地調整農村居民點，應該是我們借鑒國際上城鎮化發展經驗得到的最基本啟示。保證安居、保障就業、保護農村生產生活鏈條的正常循環，抓住機遇、尊重民意、依法有序、穩妥實施，應是當前農村居民點調整的基本原則。
其次，農村新居民點建設要有好的規劃和公共設施建設保障。農村居民點調整規劃要堅持以下基本原則。一是尊重農村生產活動方式的要求，調整的農村居民點要能夠滿足并服務于現代農業生產發展的需要 。二是尊重城鄉統籌下農村生活方式的要求，方便基層政府以小城鎮（中心村）為中心提供基本公共服務和社會管理，有利于政府公共服務的提供，有利于公共財政支出節減有效。三是尊重農村社會管理的組織方式，有利于充分發揮村民組織的作用。四是尊重科學，尊重自然。要安全選址、生態和諧，確保民安。注重保護農村地區的聚落形態、保護傳統水網地區的農村布局特點、傳承農村地區的優秀歷史文化傳統，同時讓農村新居民點反映鄉村特色、地域特色和民族特色。要保證農村新建居民點最基本的基礎設施和公共服務設施，制定符合地方實際的建設用地標準和基礎設施配套要求，根據發展需要不斷地充實完善基礎性建設的要求。要制定不能突破的最低的建設用地標準和設施配套要求，制定有農村特殊要求的容積率指標，嚴格控制高層居住建筑，避免農村新建居民點淪為未來的農村貧民窟。
第三，嚴格依法規范農村集中居民點建設。穩妥地引導農村居民點調整，與為了解決城鎮發展用地短缺而去拆農民的村莊，是完全不同的兩件事，絕不能因為施政后果（使用建設用地指標）的趨同而將不同的政策設計與執行方法混淆，將兩種不同的制度隨意打通。以耕地為主的農地綜合整治是為了順應農村規?；洜I的要求，可以在更大范圍內展開。但是農村集中社區建設和農民宅基地的整理就必須有嚴格的地域劃定，即嚴格限定在城市規劃區內的城中村。對于城市規劃區外的村莊調整應重在以非農產業活動為主的、以非農勞動力轉移為主的村莊，重在受自然災害威脅生態環境惡化必須實施搬遷的農村居民點，重在基礎設施配套和公共服務設施難以企及的農村極度困難地區。節余的土地指標應納入城鄉統籌規劃，防止為了多得土地指標，哪個村可以多節地就整那個村的做法。
第四，嚴格規范農村新建居民點的動遷。農村居民點調整是個政策性很強的工作，是發展利益在不同主體之間重新分配的制度建設。我們的基層政府也許能夠信心十足地去判斷農村居民點集中建設的各種可能性，并且自信可以有把握地控制局面，但是在快速城鎮化和市場經濟體制作用下，一些可能對農民造成的永久性傷害和影響我們未必都能事先完整地準確地判斷清楚。即使對所有可能狀況都能做出準確判斷，對于這樣廣闊的農村地區和這樣眾多的農民群眾，也難以找到可以立即應付各種風險的政策設計，難以立即出臺滿足各種可能性的服務管理的社會手段。因此，中央文件多次反復強調的“風險可控”，應該是我們在農村居民點調整建設中必須堅守的工作與政策底限。當前最重要最急迫的是要堅持先建后拆、合理補償的硬杠杠，絕不能在規劃的農村集中居住點的房子還沒蓋，就讓農民先拆房子，甚至讓農民自行解決拆房后的臨時居住出路 。要嚴格做到沒有簽訂合同不動遷、沒有建好房子不動遷、沒有建設公共設施不動遷。
文／李兵弟 中國國際城市化發展戰略委員會副主任、中國城市科學研究會副理事長、住房與城鄉建設部村鎮司原司長
主要參考文件與資料：
1、中共中央2004-2010年1號文件，及其解讀材料
2、住房和城鄉建設部村鎮建設司的有關調研報告，課題研究成果等
3、《中國小城鎮和村莊建設發展報告》（2008年）（2009年，付?。?nbsp; 中國城市科學研究會、住房和城鄉建設部村鎮建設司編 中國城市出版社2009年
4、《面向“十二五”的中國農村發展》 農業部農村經濟研究中心 中國農業出版社2010年9月
5、《“十一五”時期農業和農村政策回顧與評價》 宋洪遠等編著 中國農業出版社2010年10月
6、《新時期村鎮規劃建設管理理論、實踐與立法研究》 李兵弟主編 中國建筑工業出版社2010年7月
7、《新時期小城鎮發展研究》 建設部課題組 中國建筑出版社2007年2月
8、《城鄉統籌下的鄉村重構》 張泉等著 中國建筑工業出版社2006年9月
9、《發達國家鄉村建設考察與政策研究》 葉齊茂編著 中國建筑工業出版2008年7月
10、城市規劃設計專業委員會城鄉統籌規劃學術會議（2010年9月成都）的交流材料與案例
