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2024年11月21日
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過去數十年中，城市化進程不斷加速，再加上新農村建設、農民上樓等因素，使得農村閑置房屋越來越多。據自然資源部等相關部門統計，“全國農村至少有7000萬套閑置房屋，農村居民點空閑和閑置用地面積更是多達3000萬畝左右”。
如何盤活閑置農宅？近年來，各地已有許多嘗試，如地票、生態田園、休閑農業等。對此，住建部住房政策專家委員會副主任、城市化委員會副主任顧云昌在接受新京報記者專訪時表示，“宅基地使用權的自由流動，應該是未來改革的目標。同時，改革應把農民利益放在第一位，使農民真正得利”。顧云昌認為，關鍵的問題在于，閑置宅基地盤活，要搞清受益者是誰的問題，“如果農民在流通中并未獲利，或者獲利極少，那就很難持續”。
閑置農宅進入流通領域 制度瓶頸已破解
新中國成立以來，中國土地制度經歷過多次改革，從上世紀五十年代的土地改革，到改革開放之初的家庭聯產承包責任制，每一次改革，都帶來了農業生產、農村社會結構的劇烈變化。
如今，新一輪的土地改革正在進行中，顧云昌說，“這一次的改革，其實不僅是農村土地的改革，而是城鄉土地的改革，在未來，城鄉土地應該可以自由流動，宅基地亦是如此。當前，大量閑置農宅難以有效利用，白白浪費，但城市居民卻不能買，歸根結底，還是產權問題，農宅目前還只能在農民之間流動，無法實現城鄉間的自由流動”。
2013年，我國啟動農地確權工作，2014年底，我國首次明確農地“三權分置”規則。至2018年，已經基本完成承包地確權工作。2019年中央一號文件指出，力爭在2020年底前，基本完成宅基地確權工作。
“三權分置為使用權的流通提供了條件，實際上，城市的房屋也是所有權和使用權分離的，土地所有權是全民所有制，使用權歸個人”，顧云昌說，“農村房屋的流動，其實不存在技術上的難題，隨著農村土地改革，制度上的難題也不存在了。在保證耕地紅線、不能私有化、農民權益不受侵犯三個基本底線的基礎上，可以嘗試不同的方式，促進閑置農宅進入流通領域”。
建設用地入市仍缺乏實施規則
中國的城市化仍未完成，專家預測，未來還會有2億人進城，這是否意味著鄉村會進一步衰退？顧云昌并不這么認為，他說，“在發達國家有一個普遍的現象，當城市化完成或接近完成時，會出現一個逆城市化的潮流。什么意思呢？人們進城工作，有了一定的經濟基礎之后，又會往回走，在鄉村購房。鄉村的房子價格便宜，環境還好，改造成別墅后，或者度假用，或者白天進城上班，晚上回到鄉村住。這就是逆城市化，是一個重新發現鄉村在人類生活中重要性的過程。”
不過，在中國，這一現象并未出現，顧云昌說，“城里人到鄉村長期租房，或者買房，理論上是行得通的，但目前城鄉之間土地分割的現狀，使得有這樣想法的人，很難有實現的機會”。
在城鄉之間自有流通之前，是否還有變通的方法？顧云昌說，“也有一些其他的方法可以借鑒，比如由政府主導，在城市周邊的農村建造公租房、長租房等，吸引城市居民到鄉村居住、生活，但這一點目前也還很難做到。”
2019年中央一號文件提出“農村建設用地入市”，此前各相關部門也曾多次出臺相應的規定和文件，顧云昌說，“目前，政策層面已經不存在什么問題了，但在實施方面，還缺乏相應的具體規則。改革的理念，要真正落實到現實中，還要做很多工作”。
千篇一律農家樂供給過剩
近年來，隨著鄉村振興的持續推進，農村旅游發展迅速，但另一方面，千篇一律的鄉村游、農家樂、農家宴等，也引起了不少專家學者的擔憂，在前不久由中國人民大學舉行的一次鄉村振興峰會上，著名學者溫鐵軍就表示，“鄉村文旅產品的供給，已經出現過剩的現象”。
“不一定非要農家樂，盤活閑置農宅的方法有很多”，顧云昌說，“大城市的周邊，農業旅游產品還有市場，但一些偏遠的農村，或者小城鎮的周邊，鄉村游、農家樂的受眾很少。在這樣的情況下，還要發展旅游、發展農家樂，顯然是不理智的”。
盤活閑置農宅，需要因地制宜的創造，而不是一味地模仿，顧云昌介紹說，“比如復墾，對于旅游業難以發展、或旅游收入不足以支撐一個產業的地方，復墾確實是一個選擇，但關鍵的問題在于，閑置宅基地復墾之后，受益者是誰？產出的部分，有多少是歸于原主人的？農民利益要優先保障。再如田園綜合體，上海等地多有嘗試，開發商收集閑置的宅基地，改造成田園綜合體，吸引城市居民來休閑、居住，甚至種植等，這樣的做法同樣存在受益者是誰的問題，如果農民在流通中并未獲利，或者獲利極少，那就很難持續”。
農民不能自由交易 盤活可能走向誤區
宅基地的所有權、資格權、使用權“三權分置”中，資格權和使用權屬于農民個人，顧云昌說，“宅基地流轉中，人們更多注意的是使用權，而忽略了資格權。資格權怎么體現呢？我想應該體現在宅基地的自由流轉中”。
當前，不少地方利用閑置宅基地的方法，都是以村集體為主體，而非以村民個人為主體，甚至有些村子不允許村民個人經營農家樂、民宿等，必須由村集體統一征收后再向外招商。“這種現象是值得警惕的，宅基地的所有權是屬于集體的，資格權和使用權都是農民個人的，為什么不讓農民自由經營呢”？
顧云昌認為，必須警惕某些村集體過于強勢的現象，“基層組織的建設仍需加強。很多村子里，村干部都是最富裕的，當然，他們可能是合法合理致富的，或者致富后才成為村干部，但也不能排除有一些村干部利用職權為個人牟利的現象。有些村干部非常霸道，在村里面說一不二，不允許農民自由經營，這其實是侵犯了農民的資格權和使用權。所以，必須要盡快完善法律法規，切實保障農民的權益，一方面防止基層組織的腐敗現象，另一方面，也要防止以集體利益為名，侵占農民利益的現象”。
