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2024年11月19日
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【2019年4月8日，國家發改委公示《2019年新型城鎮化建設重點任務》（以下簡稱《任務》）。
陸銘 上海交通大學特聘教授
全面取消或放寬大城市落戶限制，首提“收縮型城市”，允許都市圈內城鄉建設用地節余指標跨地區調劑，改進人口統計方法，推進成渝、邊疆城市群發展……今年的這份新型城鎮化建設重點任務釋出的一大波重磅消息，令外界感到“耳目一新”，但同時也伴隨了疑惑矛盾。
如何理解放寬落戶與疏解超大特大城市非核心功能？收縮型城市與中小城市發展是什么關系？中西部城市、人口流出地區與沿海大城市、人口流入地如何平衡？城市化發展與鄉村振興是否存在矛盾？
觀察者網就《2019年新型城鎮化建設重點任務》與中國城鄉建設等問題采訪上海交通大學經濟特聘教授陸銘，以下為采訪全文。】
觀察者網： 《2019年新型城鎮化建設重點任務》中第一條便提出要放寬落戶政策，尤其是超大特大城市增加落戶規模，但過去還提倡控制特大城市人口規模，兩者關系該如何理解？
陸銘：我認為這次的指導意見反映出社會各界和決策層逐漸認識到，在經濟發展規律下大城市規模有一個不斷擴張的過程，而大量流動人口去大城市就業，實際上是經濟規律使然。
如果能讓外來流動人口進入大城市后獲得穩定的就業和居住，逐漸轉化為本地市民、擁有當地戶籍，這是符合經濟發展規律的，也能夠促進城市發展，并且對于提高流動人口自身的各方面福利是有好處的，它是一個多贏方向，所以我覺得這個反映出決策層的一些變化。
但與此同時，短期內還面臨著一個矛盾，就是長期以來由于大城市里的基礎設施和公共服務供給不足，如果立即將大城市內的大量外來人口變為本地人口，可能會出現嚴重的公共服務和基礎設施供給不足問題。所以從這個意義上，我可以理解在大的調子上依舊沒有完全放棄之前所講的嚴格控制超大城市人口，但已經是很大的進步了。
另外，我覺得社會各界有一個根深蒂固的誤解，就是仍然把目前城市中出現的很多問題，比如高房價、交通擁堵、環境污染等，簡單地和人口總量掛鉤，還有一種則認為城市的承載力是有限的。其實這些觀點都經不起仔細推敲，城市病跟人口的多少沒有特別強的關系，城市的承載力也可以通過管理和技術的改變對供給方進行改善。如果這些思想認識不徹底糾正，那就仍存在動用行政管制力量來控制人口的意識。
觀察者網：《任務》中的一些具體措施，比如允許租賃房屋的常住人口在城市公共戶口落戶，會帶來哪些重要影響？特別是此前全國很多城市出臺限購政策，放寬落戶是否會再次刺激樓市？
陸銘：如果讓租住住房的外來人口也能在落戶方面不受歧視，對外來人口、特別是在買房上受到制約的人——目前政策仍有一些針對外地人買房的制約——以及對收入不是很高的群體而言，能夠獲得市民的身份和平等的公共服務待遇具有重大意義。
至于對樓市的影響，由于這個提問是放在整個住房政策里面的，所以可以這么解釋：允許租房的人落戶，本身就是在取消買房和租房的差別，而且這一人群通常收入水平不會太高，僅就此而言，對樓市沒有太大的直接影響。但是，如果這個政策改變了大家對未來居住地的選擇，比如說人們覺得以后有希望在一些大城市、超大城市落戶，人口會進一步往這邊來，那么從這個角度來講，對拉升樓市是有作用的。
但房價永遠是需求和供給兩方面作用的影響，上面講的只是需求方的影響，如果在供給方增加供應的話，也可以在趨勢上穩住房價。
觀察者網：《任務》中提出吸引各類城市人才返鄉下鄉創業，國家近年來也一直鼓勵，那么一方面放寬落戶，另一方面鼓勵人才深入農村基層，這兩者是否矛盾？特別是一方面畢業生、中青年就業人員落戶難（尤其京滬），另一方面部分農民或農民工的進城落戶意愿不高，您如何看待？
陸銘：可以這樣來理解上述兩個政策導向。第一，建立在個人選擇的意愿基礎上；第二，應該把人口流動方向跟地方發展經濟的比較優勢結合在一起。如果有了這兩個前提，那么針對那些選擇到城市就業居住的人口，應在制度上加快他們在城市落戶、安居樂業的政策改革。但一部分人覺得回到老家是他的選擇，而且回到老家做的事情符合當地比較優勢，那么政府提供一些必要的扶持，比如資金、技術、制度，我覺得也是對的。
除此之外，以下兩種現象都是有問題的。第一是在進城方面，現實中仍然存在著一些“被進城”情況，比如地方政府把農民集中居住，讓他們市民化，但其實農民本身并沒有擺脫農業和農村，這就不是一個好事。第二，要是鼓勵一部分人回到農村，但從事的產業并沒有長期可持續性，也跟當地經濟發展的比較優勢不吻合，那么這是不可持續的，不是好事。所以，本質問題不是進城還是回老家，而是說是否和當地經濟發展的比較優勢相吻合，同時基于個人的自愿選擇。
觀察者網： 《任務》中提到“改進城市人口統計”，過去城市人口統計特征大致如何？現在提出將逐年統計發布各城市行政區常住人口、戶籍人口等，會帶來什么影響？背后可能會有什么考慮？
陸銘：我們國家城市人口統計，一直有常住人口和戶籍人口的區別。在對外公開數據時，很多城市往往公開的是戶籍人口，而不是常住人口。這里面就存在一些問題，對于人口流入地來講，人口規模是低估的，而對于人口流出地來講，可能戶籍人口數據就高估了。
但是，這就會影響國家在城市層面的公共服務和基礎設施的配套。從傳統習慣來講，很多地方還是按照戶籍人口來考慮整體公共服務和基礎設施的提供，如此一來，現實生活中就會出現很多矛盾。甚至在一些人口已經實際減少的地區，公共服務的投資也并沒有縮減。不僅如此，還可能在政府錯誤的政績觀之下追求城市擴張，結果導致很多無效投資。
所以，未來按常住人口統計，逐漸形成慣例，并將常住人口中的非戶籍人口和本地戶籍人口之間的公共服務、社會保障等待遇差別逐漸消除掉，是中國接下來發展的大勢所趨。
觀察者網：《任務》提到深化“人地錢掛鉤”配套措施，包括中央和省級財政轉移支付時考慮落戶較多地區以及建設用地規模增加或轉移等，這個政策其實在2016年政府報告中已經提出，您對這一政策的落實和趨勢影響有何解讀？您過去在著作中也一直關注沿海特大城市與中西部地區的財政轉移和建設用地指標，特別是“在集聚中走向平衡”這一概念，能否簡單結合談談。
陸銘：關于這個問題，我們不妨先從“在集聚中走向平衡”這個概念說起。通常社會各界包括社會公眾和政策制定者在內，對平衡發展的理解是有很大誤區的。
我們傳統上理解的平衡發展，其實是指人口和資源的均勻分布，說的具體一點，就是哪里都要搞點工業；而且在地方政府比較強調本地經濟增長和稅收增長的前提之下，這種觀念實際上是被強化了。但事實上，真正有意義的平衡發展是人均GDP、人均收入和生活質量的均等化。
在現代經濟中，由于工業和服務業具備很強大的規模經濟效應，于是在空間分布上總是集中在少數地區。在我們國家的空間分布特點是，沿海地區、特別是東南沿海地區，制造業和服務業的集聚能力相對而言更強一些。因為這里有大江大河，能比較便利地進行國際貿易。同時，在一些大城市，包括中西部的一些大城市、尤其是省會城市周圍，形成了人口和經濟的集聚。這種情形下，如果人口能跟經濟活動的集聚一致起來，只要每個地方的經濟份額和人口份額相對來說是一樣的，那么不同地區之間的人均收入其實是可以比較一致的。
在一個市場經濟的統一國家，如果人口可以自己選擇就業所在地和居住所在地，那么人口流動的最終結果就是被我們稱之為“空間均衡狀態”；而空間均衡狀態的最重要的一個表現就是，人均GDP、人均收入和生活質量的均等化。
講明白這個道理后，我們來講土地制度。我們國家的土地不是私有制，土地配置是在所謂“建設用地指標”制度之下進行的。一個地方能獲得多少建設用地指標，把當地的農業用地轉化為城市建設用地，包括工業、商業、居住、基礎設施等是受到指標管制的。正如前面講到的，我們的平衡觀念出現了很大的誤區，大概在2003年之后，中國的建設用地指標大量傾向于給中西部和中小城市，以追求所謂的平衡發展，但恰恰在中西部、中小城市存在人口流出情況。相反，在人口流入地、尤其東南沿海地區，土地供應在建設用地指標制度之下是相應收緊的。
這樣一來，就出現人口流動方向和土地建設用地指標的配置方向在空間上的錯配，從而導致一方面人口流入地的土地價格和住房價格高企，另一方面大量建設用地指標在中西部、中小城市用來建設工業園和新城，結果工業園過剩、新城空置，地方政府用來搞建設的債務最后也成為巨額財政負擔。這個問題只能通過建設用地指標和人口流動方向一致起來才能解決。
觀察者網：去年國務院再次放開“撤縣改市”等政策，結合2018、2019的新型城鎮建設任務中都提到非戶籍人口轉化或城鎮化率問題，外界有觀點認為這是“技術性城市化”，可能造成“假性城市化”現象，您對此有何看法？
陸銘：傳統上“撤縣設市”的確存在著兩種情況。一是在“縣”這個行政單位里面，有一些縣城人口本身就已經統計為城市人口，這種情況下的“撤縣設市”并不會帶來所謂“技術性城市化”問題。當然，現實當中也有一種可能性，就是在撤縣設市時，把一些原來統計為農村居民的人口變成城市人口。這個情況我覺得也是有的。
但從經濟學或者說人口統計角度來講，我們現在對一個地方是城市人口還是農村人口的統計，應該越來越傾向于由該地是不是城市的形態來決定。
所謂一個地方是不是城市的形態要看兩件事，一是人口的集中是否達到一定規模，比如說有的國家將一個地方人口集中達到5萬就當作城市地區對待，二要看這個地方的就業結構是不是以制造業和服務業為主，如果是的話，就更加符合城市的定義了。這是一個基礎性工作，我認為更重要的是，今后要將城市或者城鎮人口的統計概念搞清楚，而不要太糾結于縣改市或其他問題。
觀察者網：《任務》中提出了一個新的概念“收縮型中小城市”，對此該如何理解？您過去多次撰文質疑中西部新城建設與地方債務問題，并搜集了大量數據，“收縮型城市”是否可從這個角度理解？
陸銘：收縮城市的定義就是指一個地方出現人口負增長，根據清華大學龍瀛博士的研究，中國大概有三分之一的城市出現人口負增長。國際上發達國家市場經濟的一些做法就是政府的規劃和建設應該順應人口變化趨勢，人口收縮的城市一般都是“收縮型規劃”，有些空置房子就要逐漸拆除。中國的情況則是，幾乎所有城市，包括收縮型城市在內，都在做增長型規劃，而大量增長型規劃在最后落地時就變成工業園或新城，從而導致工業園和新城空置。又由于建設中存在大量政府借債行為，結果建是建好了但地方政府債務也上去了，而且沒有持續的GDP增長和稅收，償債能力出現問題。
正因如此，這個報告中提到“收縮型城市”要考慮收縮和減量規劃。這也是我最近一直在提的，就是最終政府的規劃和建設要與人口流動方向一致起來，不能在人口減少的時候再做增量規劃。我有一組研究專門做中國新城建設和地方政府債務之間的關系，發現有大量新城建在人口流出地，而且建得特別大，離所在的地級市中心城區比較遠。越是這樣的建設模式越會導致當地政府債務占GDP的比率高一些，實際上就是投入缺乏效益和相應產出的一個表現。
觀察者網：您最近在《人口流出——鄉愁、文化和價值觀》這篇演講中談到，城鄉建設中的“鄉愁”這個文化概念，批評“把別人留在收縮城市，然后幫進城的人維持鄉愁”，能否談談您在近年研究中遇到的此類案例？另外，《任務》中要求“收縮型中小城市瘦身強體”，但也要“穩步增設一批中小城市”，是否又會引發新的鄉愁爭議？如何避免走過去的彎路？
陸銘：關于鄉愁的問題，現實中例子太多了。你會發現有大量的社會公眾包括一部分學者在談到農村和小城鎮發展時抱有這樣的態度，他們把鄉村振興理解為要增加農業人口，要相應增加農村地區的投資來吸引農民回去；對小城市也是類似看法，認為小城市的人口收縮是因為投資不足，所以政府應該用大量的干預政策來引導人們回到老家。但是你會發現，他們最后的理由無非就是，這個地方如果人口減少了，會危害鄉村文化、傳統的生活方式等等。
包括很多“鄉愁派”喜歡用衰落、空心化這樣比較負面的詞語來形容人口減少的城市和農村地區。但有意思的是，持有這種觀點的人（包括一些做慈善的），在面對像留守兒童這樣的問題時，往往沒看到農民進城是大勢所趨、要讓農民子女跟父母在城市團聚并接受教育，而是認為應該加大對農村地區的投資，讓農民回到孩子身邊。而提出這類觀點的很多人，自己就生活在大城市中。
所以我一直講，生活在北京和上海的人不要說自己厭倦了現代化，因為在這個主張下，本質上就是我所講的：讓別人在農村呆著來維持自己的鄉愁。
關于第二小問，我認為應該這么理解。任何一個國家的城市都是一個城市體系，在這個體系中就會有超大特大城市、大城市、中小城市、小城鎮和農村的序列。每一個城市的規模到底有多大、人口最終會有多少，跟當地經濟發展的很多條件相關。
有些地方自然地理條件比較好，那么它能產生的產業規模就會比較大一點，相應的人口就會多。特別是進入到后工業化階段，以服務業為主時，大城市和超大城市在發展服務業的時候又尤其能夠享受人口規模所帶來的規模經濟效應。
但有的城市人少一點，不適合發展大規模的制造業和服務業，那么也許可以發展農業、旅游、自然資源等行業，同時給周邊的大中城市做一些配套，比如作為居住中心等。這樣一來，大中小城市就可以比較協調地發展。一些人口流出的城市，可能是因為當地本身產業發展條件不夠好、缺乏競爭力，人口適當流出可以減少當地公共服務和社會保障負擔，其實是個好事。
當然，也不是說中小城市就不要了，而是說該發展成啥樣就發展成啥樣。所以這次的指導意見也強調要穩步發展一些中小城市，我想它的意思是說，不能只有大城市，而是有條件保持一定人口的中小城市也應該繼續發展。
對于如何避免走彎路的問題，關鍵還是像十八屆三中全會到十九大所講的那樣，要在根子上讓市場成為配置資源的決定性力量，要形成各種各樣的資源在地區之間和城鄉之間良性流動的態勢。經濟資源的配置，在市場經濟條件下的基本原則是流向回報高的地方，人口流動、資金流動都有這樣的取向。因此，在制度設計上就應該允許生產要素能夠追逐比較高的回報，而政府則去做一些市場經濟做不到的事，比如為欠發達地區提供公共服務，讓當地生活質量在人口流出時也不至于太差，還有就是為這些地區提供與其產業發展比較優勢相一致的基礎設施。
此外，要修改地方官員的激勵考核機制和政績觀。如果一直像過去那樣，每個地方政府都要招商引資、要最大化自己的經濟增長和稅收，導致所有地方都要發展自己的制造業、服務業等，結果就變成重復建設、投資回報率下降的局面。甚至嚴重的話，就如前面所講，投資下去后沒有相應回報，最后讓欠發達地區和人口流出地背了大量債務。
