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2024年11月22日
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為讓生態保護者得到實實在在的利益，我國生態保護補償機制正全面鋪開。2019年伊始，自然資源部、國家發改委等9部門聯合印發《建立市場化、多元化生態保護補償機制行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》），明確了推進時間表和路線圖，生態保護補償機制政策框架基本建立并不斷完善。近期，天津、湖南、重慶等多地生態保護補償機制方案也在加速落地，加大補償力度、完善補償機制、提升長效機制成為著力點。
不過，有關專家在接受《經濟參考報》記者采訪時表示，我國生態保護補償機制全面鋪開的過程中，還面臨各地經濟和社會發展水平不同、數據調查和生態價值評估體系尚不完善等難點和痛點。未來還要進一步明晰產權制度，提升政策落地效力和效率。
政策框架已基本建立
《行動計劃》指出，到2020年，市場化、多元化生態保護補償機制初步建立，全社會參與生態保護的積極性有效提升，受益者付費、保護者得到合理補償的政策環境初步形成。
《行動計劃》明確，要健全資源開發補償、污染物減排補償、水資源節約補償、碳排放權抵消補償制度，合理界定和配置生態環境權利，健全交易平臺，引導生態受益者對生態保護者的補償。并提出健全資源開發補償制度、優化排污權配置、完善水權配置、健全碳排放權抵消機制、發展生態產業、完善綠色標識、推廣綠色采購、發展綠色金融、建立綠色利益分享機制9大任務。
比如，針對排污權，將探索建立生態保護地區排污權交易制度，企業通過淘汰落后和過剩產能、清潔生產、清潔化改造、污染治理、技術改造升級等產生的污染物排放削減量，可按規定在市場交易。在有條件的地方建立省內分行業排污強度區域排名制度，排名靠后地區對排名靠前地區進行合理補償。此外，鼓勵生態保護地區和受益地區開展橫向生態保護補償。探索建立流域下游地區對上游地區提供優于水環境質量目標的水資源予以補償的機制。
盤古智庫高級研究員、中國財政科學研究院應用經濟學博士后盤和林對《經濟參考報》記者表示，生態保護補償機制的原則是“誰開發、誰保護，誰破壞、誰恢復，誰受益、誰補償，誰污染、誰付費”，生態保護補償機制尤其是市場化生態保護補償機制，遵從“污染者付費、受益者付費”這一原則，是調動各方積極性、保護生態環境的重要手段，也是生態文明制度建設的重要內容。
事實上，生態保護補償機制并非首提。早在2016年，國辦就印發了關于健全生態保護補償機制的意見。此后，在中辦2018年印發的《黨的十九大報告重要改革舉措實施規劃（2018—2022年）》以及《中央有關部門貫徹實施黨的十九大報告重要改革舉措分工方案》中也有部署。
“我國近年來一直在積極探索生態保護補償機制。新的環境保護法也明確提出國家建立健全生態保護補償制度，相關政策框架基本建立并在不斷完善之中。”盤和林說。
地方版方案提速落地
地方版生態保護補償制度也在加速落地。密集召開的地方兩會上已經有了相關部署。
比如，天津提出，完善生態補償機制，推進國家生態文明建設示范區創建。即將于3月1日正式實施的《天津市生態環境保護條例》也明確，建立、健全生態保護補償制度。市和相關區人民政府應當落實生態保護補償資金，加大對重點生態保護區域的補償力度。受益地區和生態保護地區人民政府可以通過協商或者按照市場規則等方式進行生態保護補償。
福建省也表示，今年加大綜合性生態保護補償、森林生態效益補償力度，提高全流域生態保護補償標準，進一步完善生態保護成效與轉移支付資金分配相掛鉤的生態保護補償機制。
此外，皖浙兩省近日簽署《關于新安江流域上下游橫向生態補償的協議》，作為中國首個跨省流域生態補償機制試點，新安江流域生態補償機制正式完成第三輪續約。皖浙兩省共同設立新安江流域上下游橫向生態補償資金，期間兩省每年各出資2億元。對此，黃山市市長孔曉宏表示，黃山將著力打造流域生態補償機制的“長效版”；著力打造流域生態補償機制的“拓展版”；著力打造流域生態補償機制的“推廣版”。
無獨有偶。重慶市與湖南省政府日前簽署《酉水流域橫向生態保護補償協議》，只要重慶出境水質達標，下游的湖南就補償重慶；如不達標，重慶則補償湖南。據悉，目前重慶市正與毗鄰的四川、貴州、湖北和湖南等省份磋商，按統一機制設計、分省份分流域推進的原則，謀劃共建補償機制。
“目前，生態保護補償機制主要是以財政激勵、直接轉移支付、區域合作等財政補償機制為主，市場化補償機制也正在探索之中。”盤和林說，例如安徽省黃山市設立新安江綠色發展基金，甘肅、內蒙古、寧夏、浙江省東陽-義烏等地相繼出現水權交易、水票，以及中國水權交易所正式掛牌成立等。“可以說各地在推進生態保護補償實踐方面已經積累了一定的經驗。”
北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤也對《經濟參考報》記者表示，通過生態保護補償機制來解決環境保護中所存在的外部性和非系統性問題，是在全世界范圍內都在積極探索的基本路徑。其中，CDM碳交易機制、水權交易等模式在部分地區已經相對成熟。
多個難點痛點待解決
不過，專家也指出，我國生態保護補償機制全面鋪開的過程中，還有不少痛點和難點亟待解決。
“在數據調查和評估部分，目前在相對天然的紅線內的自然資源方面的生態功能價值評估相對可靠，也受到了國際認可，難題在于受人類影響較大的土地（如農田，城市綠化）、水體等方面的生態功能價值的評估。”薛濤指出，沒有充分的基礎研究配合數據積累，生態保護補償機制很難一蹴而就。
此外，薛濤表示，生態產業不同于環保產業，資源化甚至參與全鏈條延伸整合中去尋找價值增量是該產業的特征。不過，除了少數資源化潛力大或者有重大技術突破解決資源化瓶頸的領域外，生態產業還處于早期，大部分環境治理領域目前仍需要政府強制力和財政補貼。
盤和林則指出，我國生態保護補償范圍偏小、標準偏低、重復補償、形式單一、長效機制不足，存在“一刀切”現象。從資金來看，高度依賴中央及各級地方政府財政資金及投資，市場化補償機制仍處于探索階段，尚未真正建立。保護者和受益者良性互動的體制機制尚未建立起來，例如發展工業的收益遠遠大于生態保護的收益，牛羊的價格遠遠高于草原保護的收益，這些計量存在一定困難。
綠色金融的改革探索也面臨一些障礙。薛濤指出，比如，綠色保險由于參與者有限還不能發揮足夠作用，環境損失賠償制度不完善以及被認知程度低也制約了保險制度的發揮。“綠色金融的其他方面，也受制于不少參與主體仍在單純追逐商業利益，而這恰恰和生態補償制度沒有落地也有內在關系，導致外部性成本未能內化充分，外部性增益又沒有估值對價的局面并未根本改善。”
在盤和林看來，無論是財政資金或投資，還是市場化生態保護補償機制，都要立足于生態保護成本，例如江河、草原的管理成本、發展機會成本和生態服務價值，做出合理的評判標準，要基本實現平衡，由此來明確保護者與受益者的權利義務。只有明晰產權制度才能真正建立市場化補償機制，可以利用產權制度來設置草原、江河的“環境產權”。
“各地經濟和社會發展水平不同，生態保護補償機制全面推廣的時間表有些偏緊。還要進一步提升部際聯席會議的效力和效率。”薛濤說。
