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2024年11月22日
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編者按
農(nóng)村土地制度改革或將進入關鍵時間節(jié)點。自8月底以來，已有多方呼吁更深層次的土地制度改革，要求破除城鄉(xiāng)要素流通障礙。11月16日，亦有專家呼吁加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，允許城里人到農(nóng)村購買宅基地的使用權。土地制度改革若能“再進一步”，則意味著以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式逐步走到盡頭，土地成本將呈現(xiàn)理性增長。從房地產(chǎn)行業(yè)看，其杠桿率即全行業(yè)土地購置金額占銷售金額比值正繼續(xù)回升。去杠桿已成為房地產(chǎn)行業(yè)的基調(diào)。（包芳鳴）
導讀
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平表示，這次修改到底是做主要針對征地制度的“小改”，還是針對包括三塊地改革整體內(nèi)容在內(nèi)的“大改”，可能是土地管理法修改當前的爭論焦點。
年底將至，土地制度改革風云又起。
11月16日，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任楊偉民在第三屆中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實踐論壇上表示，戶籍、土地、住房等多項制度阻礙了城鎮(zhèn)化，推進新型城鎮(zhèn)化就是要破除、改革這些阻礙性制度，比如應加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，允許城里人到農(nóng)村購買宅基地的使用權。
21世紀經(jīng)濟報道記者注意到，自 8月底以來，已有多位高層、權威學者、政府智囊在不同場合，從城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興等多個角度，對更深層次的土地制度改革發(fā)聲呼吁。
這與農(nóng)村土地制度改革進入關鍵時間節(jié)點有關。一方面，北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）開展的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革三項改革試點工作，在延期一年后，即將于2018年12月31日再次到期，后續(xù)工作中央尚未部署。
另一方面，原定于2018年8月由全國人大常委會初次審議的《土地管理法（修正案）》，至今未有審議消息傳出，在2018年僅剩12月份一次全國人大常委會會議的時間節(jié)點上，修正案具體進展引起各方關注。
近日，自然資源部法規(guī)司官員在接受媒體采訪時透露，修正案草案已報國務院審議并提請全國人大常委會進行一審，相關部門將全力配合全國人大常委會做好審議的各項工作。同時超前謀劃《土地管理法實施條例》等配套法規(guī)的修改完善工作。
進度不一的“三塊地”
在農(nóng)村土地制度改革的過程中，《土地管理法》的修改被認為具有標志性意義。
2017年5月，原國土資源部發(fā)布了《中華人民共和國土地管理法（修正案）》（征求意見稿）并公開征求意見。在收到社會各界累計840條修改意見，并對修正案草案作出18處修改后，在2017年7月末，原國土資源部將《土地管理法（修正案）》送審稿正式上報國務院審議。
據(jù)了解，修正案草案主要針對當前土地征收制度不完善，因征地引發(fā)的社會矛盾突出；農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地不能與國有建設用地同等入市、同權同價；宅基地用益物權尚未得到完整的落實；土地增值收益分配機制不健全；土地資源要素利用效率仍然較為低下等實際問題，對現(xiàn)行法進行修改。
不過，也有多位國土領域人士向21世紀經(jīng)濟報道指出，對于“三塊地”改革而言，修正案草案的修改，在三者之間的詳細程度有明顯差異。
其中，在土地征收制度層面，在2009年，原國土資源部就曾醞釀以之為主的《土地管理法》修改，但最終未能通過。而在這一次的修正案（草案）中，則從縮小征地范圍，規(guī)范了征地程序，完善對被征地農(nóng)民合理規(guī)范多元保障機制的多個方面，作出詳細規(guī)定。
而在其他方面，盡管修正案草案歷史性的提出“國家建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。符合土地利用總體規(guī)劃的集體經(jīng)營性建設用地，集體土地所有權人可以采取出讓、租賃、作價出資或者入股等方式由單位或者個人使用，并簽訂書面合同。按照前款規(guī)定取得的集體經(jīng)營性建設用地使用權可以轉讓、出租或者抵押”，但草案同時還提到，“集體經(jīng)營性建設用地出讓轉讓的辦法，由國務院另行制定”。
2017年8月，原國土資源部官員在解讀草案時曾承認，此次《修正案》中，關于宅基地自愿有償退出與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市的相關修改，均屬于原則性規(guī)定。
中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，這主要有兩大原因。一方面，征地制度改革所需要的法律修改，在土地管理法現(xiàn)有范圍內(nèi)已經(jīng)可以完成，而涉及宅基地“三權分置”和集體經(jīng)營性建設用地入市的，還需要對憲法、物權法等多個上位法進行修改，在上位法還未修改完畢的當下，土地管理法難以直接自行突破。
另一方面，要真正建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，還有諸多基礎性的前置改革尚未完成。比如如何確定與之適應的集體土地權益和權能、如何建立對土地市場交易和利益分配等行為規(guī)則、如何實現(xiàn)對新土地市場的管理等，都有待討論。
可否更進一步？
今年4月份發(fā)布的《全國人大常委會2018年立法工作計劃》顯示，土地管理法修改已被列入其中，預計在8月份初次審議，但至今尚未有審議傳出。
8月，全國人大常委會法工委主任沈春耀透露，《土地管理法》的修改，按照今年全國人大常委會立法工作計劃，將于下半年由國務院提請審議。
葉劍平表示，根據(jù)土地管理法已有的修改，并不能完全解決當前的主要問題，也難以建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。據(jù)他猜測，這次修改到底是做主要針對征地制度的“小改”，還是針對包括三塊地改革整體內(nèi)容在內(nèi)的“大改”，可能是土地管理法修改當前的爭論焦點。
21世紀經(jīng)濟報道記者觀察到，近期，多位“大咖”發(fā)聲對深化土地制度改革，破除城鄉(xiāng)要素流通障礙進行呼吁。
以土地謀發(fā)展的城市融資戰(zhàn)略模式，逐步走到了盡頭，很難再持續(xù)了。”8月26日，全國政協(xié)經(jīng)濟委員會副主任、國務院發(fā)展研究中心原副主任劉世錦在2018中國城市發(fā)展論壇上表示。劉世錦認為，要擴大內(nèi)需，擴展增長新動能，就需要加快開放城鄉(xiāng)之間土地、資金、人員等要素市場，允許相互流動，優(yōu)化資源配置，“重點是土地制度改革”。
11月12日，中國網(wǎng)刊載了全國人大財政經(jīng)濟委員會委員、清華大學政治經(jīng)濟學研究中心主任蔡繼明在杭州的一次演講，蔡繼明在演講中稱，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與新農(nóng)村建設的最大的不同點是強調(diào)深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革，保障農(nóng)民財產(chǎn)權益，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營。而要做到這一點，就必須在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的同時，同步推進城鎮(zhèn)化。
蔡繼明認為，若全國農(nóng)村達到每戶100畝的規(guī)模經(jīng)營水平，需要把現(xiàn)有90%農(nóng)戶的土地轉移到10%的農(nóng)戶手里，這也就意味著農(nóng)村現(xiàn)有的2.2億農(nóng)戶，絕大部分要在完成非農(nóng)就業(yè)的同時，完成農(nóng)村居民向城市居民的轉變，“這無疑是一個極其艱巨又必須完成的戰(zhàn)略轉移。”
有分析人士指出，盡管各方并未直接呼吁對《土地管理法》的修改，但類似深化改革的舉措，顯然需要通過調(diào)整《土地管理法》在內(nèi)的諸多涉及農(nóng)村土地制度法律的配合。
