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2024年11月24日
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對話動機
近日，中央紀委國家監委網站發布了中國福利彩票發行管理中心4名原負責人的懺悔視頻。截至目前，中國福利彩票發行管理中心已經有14名局處級領導干部因違紀違法問題被查處。
這么多局處級領導干部被查，對我國彩票發行銷售行業意味著什么？在我國彩票行業取得長足發展的背景下，行業本身又存在怎樣的問題？彩票行業存在的諸多問題，是否與我國缺乏一部專門的彩票法有關？圍繞這些問題，《法制日報》記者與彩票行業權威專家進行了對話。
對話人
財政部中國財政科學研究院研究員、世界彩票研究協會會長 王薛紅
河南財經政法大學彩票研究所所長 馮百鳴
《法制日報》記者 陳磊
欠缺透明導致亂象頻出
記者：近日，中央紀委國家監委網站發布了中國福利彩票發行管理中心4名原負責人的懺悔視頻，原主任鮑學全、原主任王素英、原副主任王云戈、原副主任馮立志分別作了懺悔。截至目前，駐民政部紀檢監察組已經嚴肅查處了中國福利彩票發行管理中心14名局處級領導干部的違紀違法問題。
中國福利彩票發行管理中心負責全國的福利彩票發行管理工作，這么多局處級領導干部被查，值得我們關注其背后存在的問題。
王薛紅：一次性查處這么多領導干部，說明彩票發行管理出現了一些問題，這些問題可以說與彩票發行管理機制是有關系的。
目前，機制設計欠缺透明度和社會各方參與太少，導致很多問題長期無法察覺。幾十年來日積月累才暴露了發展中的大問題。
馮百鳴：中央紀委對福彩領域系列腐敗問題的定性，是“系統性腐敗問題”。再往前看，原民政部黨組3名成員和派駐紀檢組組長已經被嚴肅追責，也與此有關。因此，中央堅決查處福彩領域系統性腐敗問題，是為了加強彩票資金監管。
這么多局處級領導干部被查處，也是給我們的彩票發行監督和管理工作一個教訓。也就是說，彩票錢跟別的錢不一樣，具有公益性，都是彩民一塊錢一塊錢積累起來的，都是來自老百姓(58.750, -1.65, -2.73%)的錢，一分錢都不能亂動，一旦彩票資金使用出了問題，上億彩民怎么看？但個別人的腦子里沒有這根弦。
記者：經過30多年的發展，我國彩票行業已經取得長足發展，截至2017年年底，我國彩票累計發行銷售17950多億元，為國家籌集公益金超過5370億元。
但另一方面，福利彩票領域近年來出現了諸多亂象。例如，2014年11月至12月，審計署對財政部、民政部及所屬福彩中心、體育總局及所屬體育彩票管理中心以及18個省份2012年至2014年彩票發行費和彩票公益金使用情況進行了專項審計。隨后發布的公告顯示，在被審計的彩票資金中，問題資金占比超過四分之一。這些問題資金，主要用來違規采購、賬外核算資金、違規購建樓堂館所和發放津補貼等。
王薛紅：首先，我們應該充分肯定彩票業在過去30年給我國公益事業作出的貢獻，17950多億元的彩票發行銷售，給國家募集了5370多億元的公益資金。也就是說，彩票行業在過去30年的發展中，在一定程度上解決了我國公益資金來源不足的問題，解決了我國公益資金的籌集問題，在公益資金籌集方面起到了很大的作用。
其次，我們在看到成就的同時，也不能忽視彩票行業出現的問題。比如，在彩票發行銷售過程中、在彩票返獎過程中出了一些問題，在5370多億元公益資金的使用方面也出了一些問題。
最后，我們也應該客觀看待這些問題出現的原因，不管是機制不健全也好，不管是對彩票發行銷售、彩票返獎、公益基金的使用等方面欠缺透明也好，既不能擴大，也不能忽視。比如，彩票發行銷售機制的設計，本身就缺乏公開和透明，無論是整個彩票行業鏈條還是彩票發行、監管機制，都欠缺公開和透明，由此導致消費者和其他社會人士參與其中，也基本上看不到對彩票產業鏈條的監督作用。
相關規范立法層級不高
記者：我國彩票行業30年來取得了較大發展，彩票管理法規不斷健全。國務院2009年頒布《彩票管理條例》以來，財政、民政、體育行政等部門先后制定了《互聯網銷售彩票管理暫行辦法》《彩票管理條例實施細則》《彩票公益金管理辦法》《彩票機構財務管理辦法》《彩票發行銷售管理辦法》等，推動了彩票事業的規范化建設。有關地方也出臺了加強彩票管理的具體辦法和操作細則。
彩票行業法規、規范不可謂不多，但仍然沒有禁絕彩票行業出現這樣那樣的問題，其背后的原因值得深思。
馮百鳴：彩票是國家嚴格監管的資金，任何人都不能碰，但從當年的審計結果來看，福利彩票和體育彩票資金還是被違法違規挪用，原因是多方面的。
一是彩票發行銷售市場本身的規模在增大。以前彩票市場規模很小的時候，發行費用、公益資金的規模都很小，問題也不明顯。現在每年彩票發行規模在幾千億元，發行費用動輒幾百億元，一旦出現挪用情況，非常受社會關注。
二是管理機制的原因導致監管力量不夠。彩票行業有發行銷售機構，也有監管機構，但監管機構力量過于薄弱，無法對彩票市場進行全方位監管。對于挪用彩票資金現象，監管機構也沒有劃出一道“紅線”并確保“紅線”不被逾越。
三是立法層級不高。我國雖然在2009年頒布《彩票管理條例》、2012年頒布《彩票管理條例實施細則》等，但這些規范的立法層級太低，有些時候無法成為執法依據。比如像實踐中存在的非法彩票問題，如果非法彩票的認定具有法律上的依據，行政執法部門就可以依法進行查處。目前亟需將《彩票管理條例》補充完善，時機成熟應盡快出臺彩票法。對彩票行業新的學術定義、互聯網銷售彩票，基礎工作需要盡快完善。
最后，社會觀念上也沒有形成科學的彩票倫理。我提出過彩票倫理學的問題，就是說，彩票的發行和銷售應該遵循公平正義。彩票具有募集資金的作用，其本身也有博彩的負面效應，因此，如何確保彩票發行既能夠滿足公益性，又能夠約束彩票的負面影響就尤為重要。但目前，社會上已經形成了不好的現象，那就是彩票發行的博彩屬性越來越強，甚至縱容了一些彩民的賭博心理，偏離了公益屬性，這需要我們非常警惕。
這一系列問題，更是彰顯制定彩票法的迫切性，如果彩票法能夠制定出來，既能夠明確上述問題如何解決，也能夠依法保障彩票回歸公益屬性。
王薛紅：過去30多年，我國在彩票領域制定了不少法規和政策，制度建設日益完善，應該說，對健康發展中國彩票業起到了很大的作用。但是，相比于成熟的、完善的、規范化的彩票市場而言，現行的彩票法規、規范性文件、政策等仍然欠缺，亟需在法律層級上進行大幅度提高，相關條文也需要大幅度增加，比如《彩票管理條例》作為目前最高層級的規范，也僅有64條，遠遠不夠。
作為一個擁有上億人的彩票市場，作為一個朝陽性的產業，不能僅靠《彩票管理條例》64個條文，而應當制定更高層級的彩票法，用足夠多的法律條文，為彩票行業提供完善的法治環境，為彩票行業發展保駕護航。
依法公開保障公益屬性
記者：中國福利彩票發行管理中心官方網站曾發布《彩票資金的分配比例和發行費用的管理使用規定》，其中明確：福利彩票所籌集的公益金有50%留在地方，主要用于“扶老、助殘、救孤、濟困、賑災”等社會福利和社會救助性的公益慈善事業，其余50%上繳中央財政，用于其他社會公益項目。
但實踐中，彩票的公益目的并沒有得到充分發揮，例如，有的彩票資金被拿來濫發獎金補貼。據審計報告，這樣的單位有141個，涉及金額3.83億元。
那么，我們怎樣做，才能夠充分確保彩票實現公益屬性？是否需要制定專門法律，使彩票發行管理在法治的軌道上規范運行？
王薛紅：確實需要制定專門法律保障彩票的公益屬性。如何保障彩票的公益屬性呢？我認為有以下幾個方面。
第一，保障彩票的公益屬性，需要進一步完善彩票法律制度。就目前而言，從彩票發行機制看，相關部委都在做發行工作，那么，這幾個部委在發行工作的職能定位、財政監督職責都是沒有問題的，現在的問題是在執行方面存在不足，尤其是財政監管方面執法能力不足，表現在對彩票行業的監督和管理，尤其是處罰措施不足。
舉個例子，互聯網銷售彩票，一直在被監管部門叫停，僅政府文件就下發過多次，但今年10月1日之前，市場上依然在通過互聯網銷售彩票，明知是違規，仍然有人在明目張膽地干。直到今年監管部門修訂相關規則，明確互聯網銷售彩票是非法彩票。
這說明什么問題？就是執法部門首先要有執法依據，其次要有執法能力。從財政監管的角度，監督管理機制的健全和完善亟需加強，可以建立專門的彩票監管機構，比如彩票專賣局或者彩票監管委員會，對整個彩票行業進行監管，這都需要制定專門的彩票法作為制度設計的依據。彩票出現問題和機制調整有密切關系，在立法完善的同時，國家彩票發行機制也需要作必要調整，進行垂直性管理，類似煙草專賣格局是不錯的效仿，進行彩票專賣管理和銷售。減少多部門管理，避免踢皮球。時機成熟應組建彩監委或彩監會進行行業垂直化管理，真正讓彩票業成為公益方面的支柱產業。
第二，保障彩票的公益屬性，需要依法加強公開和透明度，在彩票發行管理的整個過程中，公開和透明度亟需加強。如果公開和透明度加強了，在監管方面能夠落實到位，那么彩票行業出現問題的幾率就會大大減小。然后，在資金的使用去向方面，如果公開和透明度加強了，它的公益性也能夠體現更明顯，也就是說，真正需要資金的公益項目，就能夠拿到公益資金了。為了修訂完善《彩票管理條例》，呼吁監管和發行管理部門，群策群力對彩票發展過程中的新技術、新規則開展研究，為下一步法律法規的完善打下必要基礎。
第三，還需要通過立法明確彩票的公益屬性，讓彩票業是一種公益事業這種理念得到法律的保障，成為包括全行業、政府監管部門、消費者都能知曉的法律上的認知，成為必須遵守的法律義務。比如，就彩票本質和屬性進行必要的研究和對社會進行充分的宣傳和引導。彩票業在我國尚屬初級階段，相當多的彩民對彩票本質屬性不清楚，盲目購彩。比如，有的當作投資產品，從而引發社會對彩票的錯誤認知，對彩票的發行工作造成誤解和不必要的損失。因此，應該對彩票的娛樂屬性和公益屬性進行教育，避免消費者過度購彩。
馮百鳴：彩票法的制定，首先要從立法的理念上、立法的指導思想上、具體的制度設計上保障彩票的公益屬性，甚至包括明確彩票公益金的用途，必須搞雪中送炭的事情。
其次，在發行銷售彩票時，要依法確保程序正義，保證公開、公正、公平，盡量壓縮彩票的賭博屬性。
再次，通過立法確立監管依據，對彩票發行方式、開獎方式等進行監督。比如說開獎方式，一般來說，賭性跟兩個東西有關系，一個是開獎的速度，開獎速度越快，賭性越強；一個是返獎率，返獎率越高，賭性越強。在立法上，我們可以通過程序正義解決這些問題。
最后，彩票是講倫理的，是要講正義的，要從立法上進行制度設計，保障彩票倫理貫穿整個彩票行業，不偏離彩票本身的公益屬性。
