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2024年11月22日
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長沙市五一路，見證了我省城鎮(zhèn)化奔涌向前的壯闊圖景。沿著省會這條東西主干道，芙蓉賓館于1983年底建成，將“三湘第一高樓”的刻度推至50.8米；2018年開業(yè)的九龍倉國際金融中心，以452米高度重塑了湖南的天際線。
這條道路也見證了我省城鎮(zhèn)化思想解放的歷程。2000年，五一路全線拓寬至60米、雙向8車道，盡管有“冒進(jìn)之舉”與“超前謀劃”的爭議，但時代給出的答案顯然更傾向于后者。2005年元旦，五一路西湘江一橋收費(fèi)站拆除，不僅打通了長沙河?xùn)|、河西的交通瓶頸，更是深化城建投資體制改革的一個信號。
湖南作為一個中部農(nóng)業(yè)大省，改革開放40年來，經(jīng)歷了城鎮(zhèn)化水平快速提升的動人變遷。目前，全省100萬以上人口的城市增至5個，城市對人口的集聚能力顯著提升。其中，長沙成為Ⅰ型大城市（城區(qū)常住人口300萬至500萬），衡陽、株洲、常德、岳陽成為Ⅱ型大城市（城區(qū)常住人口100萬至300萬）。
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村村點(diǎn)火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙——
小城鎮(zhèn)路徑的繁榮與困境
改革開放之初的湖南，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展步伐提速，而城市仍在計劃經(jīng)濟(jì)巨大慣性下緩慢前行。
村村點(diǎn)火、鎮(zhèn)鎮(zhèn)冒煙，數(shù)不清的小工廠從原本長滿莊稼的土地上紛紛冒出。日漸凋敝的小城鎮(zhèn)，因?yàn)檫@些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展而勃興。
理論界對此給予認(rèn)可。上世紀(jì)80年代初，著名社會學(xué)家費(fèi)孝通發(fā)表《小城鎮(zhèn) 大問題》一文，在全國引起巨大反響。這種城鎮(zhèn)化路徑的特點(diǎn)是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”，部分農(nóng)村剩余勞動力就地轉(zhuǎn)移。
決策層也倡導(dǎo)這條路徑。改革開放以來我省第一次城市工作會議，重申中央提出的“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”指導(dǎo)方針。
一時間，小城鎮(zhèn)建設(shè)轟轟烈烈。以衡陽為例，據(jù)《衡陽市志》記載，到1984年，衡陽市設(shè)置建制鎮(zhèn)30個，相當(dāng)于前30年設(shè)置建制鎮(zhèn)的總和。
衡山縣白果鎮(zhèn)，原本只有一條2米寬的小街。1984年設(shè)建制鎮(zhèn)后，新修一條長2000米的瀝青馬路，兩旁建筑均為2層以上的紅磚瓦房，集市貿(mào)易日益活躍。
我省小城鎮(zhèn)的探索實(shí)踐，引起了中央有關(guān)部門的注意。1995年，國家體改委等11個部委制定《小城鎮(zhèn)綜合改革試點(diǎn)指導(dǎo)意見》，旨在深化農(nóng)村改革、有效推進(jìn)城鎮(zhèn)化，并將“以地生財”試點(diǎn)選在瀏陽大瑤鎮(zhèn)。
曾在大瑤鎮(zhèn)農(nóng)機(jī)站工作的劉家漢，回憶起當(dāng)時土地出讓的細(xì)節(jié)：“鎮(zhèn)上請我用毛筆寫了廣告掛在街上。最開始定價每平方米340元，采取直接出讓的形式。后來，詢問的人多了，就面向社會拍賣，最高拍出了每平方米1050元！”
大瑤鎮(zhèn)走出的“以地生財、以財建鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)興農(nóng)”路子，喚醒了人們的土地財富意識，釋放了國有土地有償使用制度改革的紅利。由此起步的“土地財政”，其影響持續(xù)至今。
至1998年，全省小城鎮(zhèn)達(dá)到1000個。然而，過于分散的農(nóng)村工業(yè)化戰(zhàn)略，帶來土地資源的浪費(fèi)和大量環(huán)境污染，城鎮(zhèn)化建設(shè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展脫節(jié)，小城鎮(zhèn)的困境開始顯現(xiàn)。時任副省長龐道沐提到，隨著經(jīng)濟(jì)形勢變化，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了低速、低效問題。1998年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)平均每個企業(yè)只擁有職工8.8人，產(chǎn)值僅63萬元，已難以抵御日益增加的市場風(fēng)險。
是年，為應(yīng)對亞洲金融危機(jī)，我國啟動了一系列關(guān)鍵改革，如在城市停止福利分房，推動房地產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展。彼時，在理論界仍有爭論，中國的現(xiàn)代化進(jìn)程，到底是以“鎮(zhèn)”為主，還是以“城”為主？但在現(xiàn)實(shí)中，正如著名“三農(nóng)問題”學(xué)者溫鐵軍所言，“城”開始壓倒了“鎮(zhèn)”。
1999年世界人居會議斷言：“21世紀(jì)是城市的世紀(jì)”。
2
順勢而為、加速發(fā)展——
城市成為城鎮(zhèn)化發(fā)展主陣地
“五一路改擴(kuò)，拓寬的不僅是一條路，更是長沙人的思路！”2000年，時任省委副書記兼長沙市委書記張云川在五一路改擴(kuò)工程遇到巨大阻力時，擲地有聲地表態(tài)。同年3月12日，位于五一路的原長沙市委所在地大門首先爆破拆除。9月20日，五一路改擴(kuò)工程順利竣工。
“一年一變樣，三年大變樣”。長沙人自此樹立“經(jīng)營城市”的新觀念，通過盤活城市存量資產(chǎn)、搞好國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營、大力啟動民間投資，建設(shè)資金滾滾而來。湖南城市歷史文獻(xiàn)收藏家、長沙收藏網(wǎng)創(chuàng)始人樂兵向記者提供的史料顯示，2000年，長沙城市建設(shè)投入達(dá)42億元，相當(dāng)于前10年投入的總和；2001年，全市城建投入資金又增加至60.2億元。
2000年，全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)29.75%。盡管這一數(shù)字低于全國平均水平6個多百分點(diǎn)，卻被視為湖南城鎮(zhèn)化的新起點(diǎn)——從世界普遍規(guī)律看，城市化率在10%至30%區(qū)間是緩慢發(fā)展期，30%至70%區(qū)間為加速發(fā)展期。
順勢而為，各種資源要素源源不斷流向區(qū)域中心城市。《湖南統(tǒng)計年鑒》記載，2001年至2007年，全省縣城以上城市共完成市政公用基礎(chǔ)設(shè)施投資1349.5億元，城市發(fā)展開始補(bǔ)上歷史欠賬。
隨著我省從農(nóng)業(yè)大省邁向經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，城市化與工業(yè)化呈現(xiàn)相互促進(jìn)、相互拉動格局。以遠(yuǎn)大空調(diào)、三一重工為代表的明星企業(yè)，轉(zhuǎn)移到城市化程度較高的長沙后迅速發(fā)展壯大。
對區(qū)域布局的認(rèn)識也在走向深化。1985年編制的《湖南省城鎮(zhèn)布局規(guī)劃綱要》，立足平衡發(fā)展的理念，將全省分為東線、中線、西線3條城市群帶結(jié)構(gòu)，要求“加速西線開發(fā)”。2004年確定的“十一五”全省區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略提出，“一點(diǎn)一線”地區(qū)（“一點(diǎn)”指長株潭，“一線”指京廣鐵路湖南段）尤其是長株潭地區(qū)有責(zé)任率先發(fā)展，帶動全省在中部崛起中搶占先機(jī)。
省區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究專家張富泉介紹，2006年我省城鎮(zhèn)化率為38.7%，低于全國平均水平5.2個百分點(diǎn)；長沙的人口中心集聚度僅2.9%，在全國排第28位。努力打造中心城市和輻射作用大的城市群，是突破我省經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展障礙的重要手段。
風(fēng)至自靈動，策高當(dāng)行遠(yuǎn)。2006年5月在全省新型工業(yè)化座談會上，省委提出要圍繞長株潭城市群建設(shè)推進(jìn)城市化。其后召開的省第九次黨代會上，推進(jìn)長株潭一體化和“3+5”城市群建設(shè)，被確定為富民強(qiáng)省的一項重大戰(zhàn)略。
2000年至2007年，全省城鎮(zhèn)化率以年均1.7個百分點(diǎn)的速度增長，超過了全國平均增長速度。全省城鎮(zhèn)化空間格局逐步成型，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口規(guī)模快速增長。長株潭獲批全國兩型社會試驗(yàn)區(qū)。
3
高鐵時代、城市群發(fā)力——
城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變
“火車可以拉來一座城市，高鐵可以振興一個區(qū)域”。在湘南邊陲，“考察郴州、落戶贛州”的故事一度廣為流傳，又因高鐵到來而反轉(zhuǎn)。
2007年底，香港貿(mào)發(fā)局局長馬時亨率團(tuán)來郴州考察，敲定香港工業(yè)園落戶事宜。然而在郴州境內(nèi)，不到300公里的路程，一路顛簸，竟然足足走了8個小時。行路難，讓這些好不容易請來的客人望而卻步，50平方公里的香港工業(yè)園最后花落江西贛州。
武廣高鐵經(jīng)過郴州，讓招商局面有了變化。著名的臺灣電子企業(yè)臺達(dá)電子有限公司，此前曾來郴州暗訪投資環(huán)境，當(dāng)時感覺郴州不如贛州繁華。但這家企業(yè)最終還是選擇了郴州，其中一個重要原因，是武廣高鐵可以讓郴州與廣州“同城化”。
高鐵改變了時空格局，把湖南推向一個更開放的前沿。短短幾年間，郴州迅速成為我省承接沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的“橋頭堡”，全市新型城鎮(zhèn)化從夢想變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)——以大十字城鎮(zhèn)群（蘇仙、北湖、資興、桂陽、宜章、永興6縣市區(qū)）為主體形態(tài)，以郴州市中心城區(qū)（蘇仙、北湖）為核心，以縣城為支撐，帶活一批示范鎮(zhèn)，建設(shè)現(xiàn)代新農(nóng)村。
在我省，城市群正在成為城市發(fā)展的主體形態(tài)。目前已經(jīng)形成了長株潭城市群、岳陽長江新區(qū)、郴州大十字城鎮(zhèn)群、衡陽西南云大經(jīng)濟(jì)圈、邵陽東部城鎮(zhèn)群、懷化鶴中芷城鎮(zhèn)群、永州冷零祁城鎮(zhèn)帶、婁底城鎮(zhèn)帶等區(qū)域性城鎮(zhèn)群。
2015年12月，在時隔37年后，黨中央再次召開中央城市工作會議，明確提出順應(yīng)新形勢、新要求，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，堅持人民城市為人民，走新型城鎮(zhèn)化之路。
新型城鎮(zhèn)化，是時代的要求，人民的期盼。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，留住“詩和遠(yuǎn)方的田野”成為全省上下的共識。
人民城市為人民。湖南各地在城市建設(shè)、改造中，著力點(diǎn)更加傾向于“老百姓腳下的路、門前的燈、溝里的水”。常德市住建局干部熊健感嘆，由于市區(qū)路改提早謀劃、通盤考慮，這5年來交通量增長并未造成城市擁堵。
以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共建共享全面融合的局面正在形成。望城靖港鎮(zhèn)、寧鄉(xiāng)灰湯鎮(zhèn)、湘潭花石鎮(zhèn)、宜章梅田鎮(zhèn)等一批功能集中、產(chǎn)業(yè)興旺、特色鮮明的小城鎮(zhèn)正茁壯成長。
在省會長沙，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口集聚實(shí)現(xiàn)了良性互動。該市2016年、2017年的常住人口增量達(dá)到近些年的高峰，分別是21.34萬、27.29萬，人口集聚可以創(chuàng)造出更大、更多元化的需求和發(fā)展動力。
星移斗轉(zhuǎn)，滄海桑田。改革開放40年來，伴隨洶涌澎湃的城鎮(zhèn)化大潮，湖南的城鎮(zhèn)化水平一路走高，農(nóng)業(yè)大省的城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口，城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變。
大事記
1978年 省政府召開全省第一次城市工作會議，要求各地市迅速恢復(fù)和建立城市管理機(jī)構(gòu)，在兩三年內(nèi)完成城市總體規(guī)劃編制審批任務(wù)。
1985年 省建委編制《湖南省城鎮(zhèn)布局規(guī)劃綱要》，預(yù)測20世紀(jì)末全省城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到30%左右。
1998年12月31日起 全省城鎮(zhèn)停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房貨幣分配，房地產(chǎn)業(yè)起飛帶動城建領(lǐng)域大發(fā)展。
2006年4月 國務(wù)院出臺《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》。
2006年11月 省第九次黨代會提出推進(jìn)長株潭一體化和“3+5”城市群建設(shè)。
2007年10月 黨的十七大報告提出：“促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。以增強(qiáng)綜合承載能力為重點(diǎn)，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經(jīng)濟(jì)增長極。”
2007年12月14日 國家批準(zhǔn)長株潭城市群成為“全國資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會建設(shè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。
2008年8月 省委、省政府召開全省新型城市化工作會議，提出到2015年左右，全省城鎮(zhèn)化水平超50％。
2013年12月 中央城鎮(zhèn)化工作會議在京舉行，這是新中國成立以來首個城鎮(zhèn)化工作會議。
2015年9月 省委、省政府印發(fā)《湖南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2015-2020年）》，作為今后一個時期指導(dǎo)全省城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的宏觀性、戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性規(guī)劃。
2015年12月 黨中央時隔37年后，再次召開中央城市工作會議。會上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。
2017年底 全省城鎮(zhèn)化水平達(dá)到54.6%，比上年提高1.87個百分點(diǎn)，增長速度創(chuàng)近10年新高。
