以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2024年11月24日
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城市發(fā)展對(duì)土地的擴(kuò)張性與土地有限性的矛盾并不僅僅只有中國(guó)才面臨，世界各國(guó)都如此。如發(fā)達(dá)國(guó)家中的美國(guó)、西德和比利時(shí)，從1950～1970年，非農(nóng)用地的面積分別增加了25%、35%、55%。在60年代，意大利、加拿大、法國(guó)的非農(nóng)用地也分別增加了31%、18%、11%。發(fā)展中國(guó)家非農(nóng)用地的擴(kuò)大也很迅速，如，印度的德里區(qū)，其工商、住宅和辦公用地由1958年的3807.5萬(wàn)hm2增至1981年的16 870萬(wàn)hm2。埃及從1960～1980年因城市擴(kuò)大占用的農(nóng)田將近50萬(wàn)hm2。
面對(duì)相同的問(wèn)題，各國(guó)采取的措施卻不一樣，我們不妨比較一下日本、美國(guó)和新加坡農(nóng)地城市化的具體措施，分析他們的特點(diǎn)，對(duì)我們會(huì)有很大啟發(fā)。
1 日本
日本國(guó)土狹小、總面積僅約37.7萬(wàn)hm2，人口密度高達(dá)322人/hm2，為世界人口密度的8.9倍。日本領(lǐng)土3/4為山地與丘陵，其余1/4為臺(tái)地、低地與平原。日本土地利用的變化明顯受土地資源不足尤其是耕地資源貧乏的約束。以建設(shè)用地的增加為例，1965～1984年共增加87萬(wàn)hm2，年均增加4.6萬(wàn)hm2。相比之下，美國(guó)建設(shè)用地的增加迅速得多，1969～1982年城市用地和交通用地共增加599.5萬(wàn)hm2，年均增加46.1萬(wàn)hm2。資源貧乏使日本政府十分重視土地的開(kāi)發(fā)、利用和整治工作，戰(zhàn)后制定了大量與土地開(kāi)發(fā)、利用有關(guān)的法規(guī)和計(jì)劃，這些法規(guī)和計(jì)劃的實(shí)施，對(duì)于控制建設(shè)用地的擴(kuò)大和對(duì)耕地的保護(hù)無(wú)疑是很有成效的。
日本是土地私有制的國(guó)家，日本土地65%為私人所有，35%為公地，且多為不能用于農(nóng)業(yè)、工業(yè)或住宅的森林地和原野。因此，解決公用事業(yè)建設(shè)的用地問(wèn)題，必然要靠私有地。日本國(guó)憲法既有在公共需要時(shí)可以征用私人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定，也有保障私人財(cái)產(chǎn)的規(guī)定。日本政府于1951年制定了《土地征用法》，規(guī)定重要的公共事業(yè)都可以運(yùn)用土地征用制度，如：根據(jù)城市規(guī)劃確定的道路、公園建設(shè)，根據(jù)河川法進(jìn)行的堤防建設(shè)，根據(jù)港灣法進(jìn)行的港灣建設(shè)等。征用土地一般程序如下：①申請(qǐng)征地；②登記土地和建設(shè)物；③起業(yè)者與地權(quán)人達(dá)成征購(gòu)協(xié)議；④申請(qǐng)征用委員會(huì)裁定；⑤讓地裁定；⑥征用終結(jié)。
由上可見(jiàn)，日本政府在征用土地過(guò)程中，往往需要取得私人財(cái)產(chǎn)或?qū)ζ淅梅椒ㄟM(jìn)行限制。因此他們認(rèn)為，當(dāng)征用這種行政措施直接給私人財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損失時(shí)，就得既照顧公共利益又尊重私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，對(duì)私人財(cái)產(chǎn)權(quán)等的損失要進(jìn)行賠償。日本人認(rèn)為，政府征用土地都是為了公共事業(yè)，所以從理論上講，應(yīng)向受益于這些公共事業(yè)的全體社會(huì)成員征用土地，但是，在現(xiàn)實(shí)中卻無(wú)法這樣做。因此為了興辦起這些公共事業(yè)，只得讓某些財(cái)產(chǎn)所有者做出犧牲。至于對(duì)這些財(cái)產(chǎn)所有者造成的損失，則用稅收和這些公共事業(yè)的利用費(fèi)所形成的公共財(cái)源來(lái)賠償。
日本征用土地的賠償有以下5種：①征用損失賠償：公共事業(yè)征用特定者的財(cái)產(chǎn)時(shí)，按被征用財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值即正常的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)價(jià)賠償，就是征用損失賠償。②通損賠償：在日本，征用土地是無(wú)視權(quán)利者的意志強(qiáng)制進(jìn)行的，因此，還需對(duì)征用土地而帶來(lái)的損失進(jìn)行賠償。通損賠償主要包括對(duì)征用土地上的建筑物、設(shè)備、樹(shù)木等固定在土地上的物體的搬遷費(fèi)用的賠償，以及對(duì)搬遷建筑物時(shí)發(fā)生的其他費(fèi)用損失和動(dòng)產(chǎn)等搬遷費(fèi)用的賠償。③少數(shù)殘存者補(bǔ)償：少數(shù)殘存者因生活共同體被破壞而遭受損失，所以要支付適當(dāng)?shù)馁r償以維持生活。④離職者賠償：這是賠償土地權(quán)利者的雇傭人員因土地被征用而失業(yè)時(shí)發(fā)生的損失賠償制度。⑤事業(yè)損失賠償：這是一種在公共事業(yè)完成開(kāi)工后造成的噪音、廢氣、水質(zhì)污染等損害的賠償。
綜觀日本土地征用制度，我們可以總結(jié)出以下特點(diǎn)：第一，日本為公共事業(yè)需要而征用土地時(shí)，必須經(jīng)過(guò)管理部門(mén)審批，必須符合《土地征用法》，以確保土地的合理利用。第二，征用土地的價(jià)格是土地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，即市場(chǎng)價(jià)格。第三，除了支付土地的市場(chǎng)價(jià)格外，另外對(duì)一些直接或間接損失也必須進(jìn)行賠償。
2 美國(guó)
美國(guó)幅員遼闊，國(guó)土面積936.3萬(wàn)hm2，人口密度25.4人/km2，境內(nèi)平原面積顯著大于山地面積，海拔不足500m的地區(qū)約占56%，超過(guò)2000m的只占11%。美國(guó)農(nóng)用地資源十分豐富，1985年人均耕地0.80hm2。同日本相比，美國(guó)土地利用的變化受土地資源不足的約束很小。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，生活方式和交通方式相應(yīng)變化，城市用地面積不斷增加，1959～1969年為15.4萬(wàn)hm2，1970～1974年達(dá)到30.3萬(wàn)hm2，而在1975～1982年則增至63.8萬(wàn)hm2。這種遞增趨勢(shì)與日本在70年代后宅地增加顯著減緩的情況形成了鮮明的對(duì)照。
其原因，一方而由于美國(guó)人口增長(zhǎng)相對(duì)較快，另一方面則是由于美國(guó)人均城市用地不斷增加。后者又與美國(guó)較高的收入、較高的地價(jià)，尤其是和家庭數(shù)、戶(hù)均用地的較快增長(zhǎng)以及小城市的迅速膨脹等有關(guān)。但是美國(guó)非農(nóng)用地面積的增加對(duì)農(nóng)用地的影響較小。雖然各項(xiàng)建設(shè)每年要占去大量耕地，可耕地資源仍處于富余狀態(tài)，即使如此，美國(guó)仍采取一些辦法來(lái)限制農(nóng)業(yè)用地向城市用地轉(zhuǎn)化。因?yàn)槊绹?guó)較早認(rèn)識(shí)到了土地與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的密切聯(lián)系。半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，特點(diǎn)是近10、20年，由于世界人口呈幾何級(jí)數(shù)遞增和土地資源掠奪性的破壞，使人類(lèi)的生存空間日益狹小惡化，使土地支持人類(lèi)生存和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的潛力受到嚴(yán)重破壞，越來(lái)越成為各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。
美國(guó)較早對(duì)土地管理體制進(jìn)行變革，使土地管理體制日益成為土地資源的“保護(hù)神”和“減災(zāi)器”。如美國(guó)自1776年獨(dú)立，聯(lián)邦政府將土地收歸國(guó)有，之后，大部逐步賣(mài)給私人。為辦理土地登記和管理土地買(mǎi)賣(mài)，于1812年成立了聯(lián)邦土地辦公室。早期美國(guó)大量開(kāi)墾土地，以發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。由于對(duì)土地資源的利用和保護(hù)缺乏合理規(guī)劃和有效的管理，濫用土地、亂伐森林，造成水土流失，生態(tài)失衡。嚴(yán)重的惡果使美國(guó)政府認(rèn)識(shí)到保護(hù)土地資源，加強(qiáng)土地管理的重要。體現(xiàn)在土地管理體制上是于1846年聯(lián)邦內(nèi)政部將原土地辦公室撤消，成立了主管聯(lián)邦土地并對(duì)州和私人的土地利用行為進(jìn)行協(xié)調(diào)的土地管理局。1973年美國(guó)俄勒岡州通過(guò)了州《土地利用規(guī)劃條例》，其主要目標(biāo)是保護(hù)農(nóng)業(yè)用地。該條例提出“農(nóng)場(chǎng)專(zhuān)用區(qū)”概念，并規(guī)定，凡按土地等級(jí)被劃定為優(yōu)等或有價(jià)值的所有農(nóng)地，必須作為農(nóng)場(chǎng)專(zhuān)用區(qū)。
此外，該條例還規(guī)定，所有小于4hm2的地塊只有符合農(nóng)業(yè)土地利用政策時(shí)，方可進(jìn)行交易，以此來(lái)控制對(duì)土地的零碎分割。此外，在地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅及其他方面給農(nóng)場(chǎng)專(zhuān)用區(qū)的農(nóng)場(chǎng)許多優(yōu)惠條件，以補(bǔ)償對(duì)他們的限制，該州的條件得到了公眾的強(qiáng)有力支持。事實(shí)證明，即使在經(jīng)濟(jì)和人口顯著增長(zhǎng)時(shí)期，它也能阻止農(nóng)業(yè)用地向城市用地的轉(zhuǎn)換。
另外，美國(guó)的紐約州、新澤西州、馬里蘭州等地在80年代開(kāi)始仿照英國(guó)過(guò)去實(shí)行的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的辦法，實(shí)行由政府監(jiān)督實(shí)施的發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移。該辦法作為限制農(nóng)業(yè)用地向城市用地轉(zhuǎn)換的一項(xiàng)重要措施，其具體內(nèi)容是：首先須建立僅允許農(nóng)耕活動(dòng)的農(nóng)業(yè)保護(hù)區(qū)，之后，根據(jù)其發(fā)展?jié)摿Γ瑩Q算為一定數(shù)量的發(fā)展權(quán)，分配給所有在保護(hù)區(qū)內(nèi)的農(nóng)田所有人。指定保護(hù)區(qū)內(nèi)的土地所有者能將他們的發(fā)展權(quán)出賣(mài)給指定開(kāi)發(fā)區(qū)的所有者，指定開(kāi)發(fā)區(qū)的土地所有人只有在擁有一定數(shù)量的發(fā)展權(quán)后才可進(jìn)行土地開(kāi)發(fā)。另一種辦法是政府收購(gòu)發(fā)展權(quán)，然后將土地出租給農(nóng)民使用。
由上可見(jiàn)，美國(guó)的土地征用制度有以下幾個(gè)特點(diǎn)：①作為土地資源較充足的國(guó)家，仍采取種種手段限制農(nóng)地向非農(nóng)地轉(zhuǎn)化，這與他們對(duì)土地資源的珍惜是分不開(kāi)的；②美國(guó)一向認(rèn)為私人財(cái)產(chǎn)神圣不可侵犯，所以一旦私人土地所有權(quán)在某種范圍內(nèi)受到限制時(shí)，被限制人就能從稅收等許多方面享受著優(yōu)惠，以至達(dá)到補(bǔ)償?shù)哪康摹?/p>
3 新加坡
新加坡在歷史發(fā)展上曾是英國(guó)的殖民地，沿用的是英國(guó)的土地制度，國(guó)有土地的數(shù)量約占國(guó)土總面積的60%左右，新加坡獨(dú)立以后，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和建設(shè)發(fā)展的需要，國(guó)家通過(guò)強(qiáng)行征用人個(gè)土地的辦法擴(kuò)大了國(guó)有地產(chǎn)，用于國(guó)家建設(shè)。因此全國(guó)私人占有的土地面積已由獨(dú)立前的40%下降至20%左右。在土地征用制度上也有自己的特征。新加坡的土地征用法規(guī)定，凡是為了公共目的而使用所需的土地，政府都可以進(jìn)行強(qiáng)制性的征用，然后由政府和法定機(jī)構(gòu)進(jìn)行開(kāi)發(fā)和建設(shè)。
一般說(shuō)來(lái)，征用的往往是大片土地，這樣使大面積的土地得到及時(shí)清理，便于成片開(kāi)發(fā)和建設(shè)。這種強(qiáng)制征用私人土地的辦法對(duì)土地所有者無(wú)疑產(chǎn)生巨大的影響。因此是個(gè)十分敏感和有爭(zhēng)議的問(wèn)題。為了防止濫用土地征用法賦予的權(quán)力，政府規(guī)定了非常詳細(xì)的征地程序。政府部門(mén)和法定機(jī)構(gòu)提出土地征用建議前，必須經(jīng)過(guò)充分的調(diào)查和研究，充分論證開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的合理性和必要性，征用土地的正當(dāng)理由和合理要求，搞清同項(xiàng)目開(kāi)發(fā)相關(guān)的一切技術(shù)問(wèn)題。查清被征土地的權(quán)屬關(guān)系及其他狀況，在此基礎(chǔ)上提出土地征用建議。建議呈報(bào)給規(guī)劃審查委員會(huì)審核，得到同意后，經(jīng)國(guó)家發(fā)展部部長(zhǎng)呈交給內(nèi)閣和總理最后批準(zhǔn)，并在政府的征用土地憲報(bào)上予以公布。自憲報(bào)公布之日起，征地過(guò)程就開(kāi)始了，征地機(jī)構(gòu)辦理具體的手續(xù)和工作。
關(guān)于征用土地的補(bǔ)償。1973年修訂的土地征用法規(guī)定，凡是按照土地征用法征用的土地，或按1973年11月30日的市場(chǎng)價(jià)格支付補(bǔ)償費(fèi)，或按征用土地憲報(bào)之公布之日的市場(chǎng)價(jià)格等支付補(bǔ)償費(fèi)，兩者取其低者。所以征地補(bǔ)償價(jià)格較低，同時(shí)不受市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的影響。此外，所征土地以征用時(shí)的用途和分區(qū)為基礎(chǔ)進(jìn)行計(jì)價(jià)。例如，土地功能分區(qū)中規(guī)定為“農(nóng)業(yè)”用地，就嚴(yán)格地按這些用途作價(jià)。至于被征用后新的用途，以及產(chǎn)生的更高價(jià)值，則不作考慮，結(jié)果，無(wú)疑使征用補(bǔ)價(jià)格偏低。為此，被征土地者之間往往地價(jià)而發(fā)生矛盾和爭(zhēng)執(zhí)，甚至提出上訴。
所以，新加坡的土地征用制度，一方面政府根據(jù)需要強(qiáng)制征用，而另一方面補(bǔ)償費(fèi)偏低甚至只有市場(chǎng)價(jià)格的1/10，這樣必然導(dǎo)致征地者與被征者之間的矛盾，并且這種矛盾愈演愈烈。
縱觀各國(guó)的土地征用制度，雖然各有自身的特點(diǎn)，但我們可以得出如下幾條結(jié)論：第一，征用權(quán)的唯一主體是國(guó)家；第二，征用法規(guī)嚴(yán)密，以確保農(nóng)地不隨便被吞噬；第三，征用補(bǔ)償一般以市價(jià)計(jì)算、個(gè)別國(guó)家補(bǔ)償較低，引起爭(zhēng)端。
