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2024年11月24日
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城市化的特點是人口集聚、工業集中、服務業發達，那么城市化為何會與農地確權聯系在一起？讓我們從城市化的兩個核心要件──用地和聚人──談起。
應讓農民分享土地增值
首先來說用地。城市都被農村所包圍，因此城市的建設和擴大必定要擠占周圍的農村土地。從農業用地轉為工商、住宅等用途的建設用地可以極大地提升土地的價值，這部分增加的土地價值收益如何分配？這就牽涉到土地的所有權問題。現階段，城市擴張必定伴隨土地從農民集體所有轉為國有——其原因在于，我國憲法規定了城市土地為國有。因此，城市化就意味著農民的集體土地要被國家征收。而現行的征地補償，是按照土地原來農業用途的收益所制定，補償水平較低，農民能分享到的由于城市化、工業化帶來的土地增值收益很少。這樣一來，城市發展和農民權益就出現了沖突。
成都的統籌城鄉實踐，因其扭轉了城鄉收入差距擴大的趨勢而飽受關注。研究發現，牽動成都城鄉統籌發展的經濟基礎正是土地收益。其土地制度改革實踐的一個重要內容，就是主動調整土地政策，適當增加農民和農村分享工業化、城市化進程中土地收益的份額。具體的方法包括利用土地綜合整治帶動農民集中居住，節約農村建設用地，以實物或指標的方式流轉供城市發展使用，從而獲得資金返還農村。
但是，光在征地制度內做文章是不夠的。僅僅靠提高征地補償或是加大再分配并不能從根本上解決問題，只有改變依靠國家權力強制征地的現狀、恢復基于資源權利的自愿交易才是破解城市發展與農民權益之間這一矛盾的最終辦法，也是中共十七屆三中全會指出的改革方向。征地制度的改革就意味著農村集體建設用地參與城市化，通過市場交易的方式流轉，而不再是通過行政命令來配置土地資源。與其他地方類似，成都也出現了許多在非征地模式下配置土地的民間自發探索，具體的方式包括城鄉聯建、集體建設用地通過公開出讓直接入市流轉、在集體土地上興建工業園區等。這些市場化的嘗試進一步提高了農民在土地增值收益中的分成比例。
總的來看，不論是征地制度內的改革還是突破征地制度的嘗試，城市化的推進都要依賴于農村土地的流轉。于是擔憂就自然而然產生了：在集體所有權虛化、法治不健全、農村基層民主治理機制不完善的情況下，土地流轉是否會導致農民權益更容易受損？這正是城市化和農地流轉受到質疑的重要原因之一。
回顧30年來中國經濟改革的成功經驗，可以說，中國經濟改革的核心是產權改革，而產權的重新界定之路一直伴隨著個人財產權利的加強，以及人們財富的不斷增長。與此類似，產權的界定也將是城市化和土地流轉中加強農民財產權利、保障農民權益、增加農民收入的前提。確權就是要用法律文本的形式確立農民的財產邊界，給農民捍衛自己權利的武器，同時也幫助他們樹立了保護自己合法財產的權利意識。
當然，厘清農村土地的所有權與使用權、保障農民的權益不過是最低綱領，而完備農村產權的權能，特別是賦予農村居民與城市居民同樣的資源流轉權利，才是改革的更高綱領。畢竟，有保障的轉讓權意味著資源可以不斷有償地轉向更高效率的他人利用，因此也就代表著土地潛能的更充分釋放，從而給財產的主人創造更高的收入流。總結起來，農地確權是解決城市發展用地與保障農民權益之間矛盾的基礎。通過“還權賦能”，是可以同時滿足城市化和農民致富兩個目標的。
城市化模式需尊重農民意愿
其次來說聚人。聚人雖然往往是一個自然過程，但是卻深受制度的影響。一個外來農民工，要在城市工作和居住下來并不是件容易的事，不僅需要有一技之長能找到工作，還需要一系列公共服務和社會保障等方面的制度作為保證，另外最好還要一定數量的資本作為助推器。最近經常聽到這樣的評論：中國人口的城市化落后于土地的城市化。的確，在“土地財政”的驅動下，城市建成區面積擴張速度驚人，而社會保障、廉價住房的缺失阻礙了農民工融入城市的步伐，使得許多城市在發展過程中人口密度非但沒有增加，反而有所下降。盡管城鄉統籌、城鄉一體化已經是廣為接受的政策出發點，但細看各地的政策，還都停留在具有本地戶籍的農民與城市居民的一體化上，鮮有把不具有本地戶籍的農民工也納入城鄉統籌范圍的。
阻礙農民工融入和扎根城市的，不僅僅是城里的政策，還包括他們家鄉農村的因素，而這些因素往往跟農民土地、房屋的財產權利不穩固相關。在成都市都江堰柳街鎮鶴鳴村進行的確權試點中有過這樣一個案例：農民劉懷俊2000年到外地打工，把土地送給了同組的王明祥，村會計在臺賬上也過了戶。2008年，聽說家鄉搞承包地確權頒證，劉懷俊千里迢迢趕回老家要求王明祥退還承包地。可見，家鄉財產權利的不清晰，也是農民工難以長期安心進城的障礙之一。如果家鄉的房屋和土地早已有了清晰的產權，能夠進行有保障的流轉，那么農民就不會在城里打工還時時擔心家鄉的利益，也不需要在城鄉之間來回折騰了。
確權之后，農民工在家鄉的承包地、宅基地、房屋等財產權利不僅得到了固化和保護，更可能通過有序的流轉，產生一筆不小的收入，幫助他們在城市立足。就成都的實例來看，每畝承包地流轉的收益一般是每年數百到上千斤大米，足夠解決口糧之需。集體建設用地的流轉收益，以40年使用權的讓渡為例，從每畝幾十萬元到上百萬元不等。按照中國農民人均擁有建設用地面積近兩百平方米計算，在留夠人均35平方米作為保障用途之外，一戶四口之家可以節約出將近一畝建設用地用于流轉，其潛在收入不可小視。可見，在保障了住房和口糧之外，土地流轉獲得的收益如果能為農民工進城之用，或是擺攤創業，或是租住或購買廉價保障房，都將會大大加快人口城市化的步伐。
上面說的是農民工流向大城市的問題。城市化不僅要靠大城市，也要加強中小城市和小城鎮的發展。實現小城鎮的發展，最直接的方式就是把農村建設用地適當集中用于發展工商業，同時吸引附近農村有條件的農民進入城鎮居住，因此也就直接涉及到農民的土地和房屋的流轉問題。觀察各地的實踐經驗，流轉建設用地、實現農民進入城鎮居住有多種政策選擇：通過農地和村莊的綜合整治、引導和鼓勵農民到集中居住點建房是一種選擇，而其中又分“統歸統建”、“統歸自建”等模式；引導有條件的農民放棄承包地的經營權和宅基地使用權以獲取臨近城區的安置房也是一種選擇；另外還有天津的“宅基地換房”、浙江嘉興的“兩分兩換”等不同的政策。
對政府來講，小城鎮建設是推行哪種政策的問題；而對進入城鎮的農民來講，則是一個合約選擇的問題。每一種政策就對應一個合約，其中規定了農民放棄什么和得到什么。要保障農民的權益，就要尊重農民的意愿，讓他們有自由選擇合約的權利。很明顯，自由選擇合約首先要有完整的財產權利，要讓農民知道自己現有什么財產、將要放棄什么財產。試想，如果農民并不清楚自己的土地和房屋有多少，也不清楚自己能夠自由的使用和轉讓這些資產，那么只能是被地方干部牽著鼻子走，“尊重農民意愿”只能是一句空話。
因此，無論從用地還是聚人的角度來講，農地確權都是城市化、城鎮化進程的關鍵一環。
確權到戶的過程和成本
確權究竟包含什么樣的內容呢？今年的中央一號文件指出，要加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，力爭用3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農民集體經濟組織。這里所指的集體經濟組織，按1962年《農村人民公社工作條例修正案》的規定，叫做“三級所有，隊為基礎”。也就是說，在大多數地區，農村土地的所有權歸生產隊，也就是現在的農業生產合作社，或者叫村民小組。因此，確權首先就是要把農地的所有權確到組。完成所有權的確權相對來說比較容易，經過不用太高精度的測量，并厘清組與組之間的邊界就可以大致完成。
然而，中國改革的歷史經驗表明，所有權往往不是那么關鍵，反而是使用權、收益權和轉讓權的界定更加重要。以城市住宅作為參照，使用、收益和轉讓行為顯然都是發生在每家每戶的層面，房產證和土地使用證顯然也都是要發到每戶居民的。試想如果哪棟居民樓只發一個房產證和土地使用證，那人們肯定不愿去那里購買。此次中央一號文件盡管沒有為農地確權到戶提出一個時間限制，但是確權到戶的道理是不言自明的。如果不到戶，那么進行流轉的市場交易的主體就只能是一個在現實經濟活動中被虛化的集體，農民的自主權就難以保證。因此，農村確權的最主要內容是要把耕地、建設用地（包括宅基地）、山林等資產的使用權確到農戶。2008年十七屆三中全會提出的“土地承包關系保持穩定并長久不變”，就是要把對耕地長期穩定的使用權確立到每戶農民。
相對于所有權來說，使用權的確權就要復雜很多。這其中涉及到村莊內部協商機制的建立、累積矛盾的化解，等等。從測量角度看，宅基地在戶與戶之間的邊界還比較清楚，但耕地就比較麻煩了，清理大數量的零碎的地塊、指認邊界都是費時費力的工作。更重要的是，如何解決歷史積累的糾紛，對現實的不公平是承認現狀還是進行重新調整？《農村土地承包法》規定了所謂“增人不增地、減人不減地”原則，但村莊自治的法規里又有“經多數村民同意，可以做出調整”的表述。在實踐中，一些地方采取的是“大穩定、小調整”的土政策，“三年一小調、五年一大調”；更多的地方則采用了“動賬不動地”的權宜之計應對人口的增減。這其中累積的矛盾很多，重新調地的訴求也很強烈，完全不予理睬在很多地方于法于理都擺不平。
在成都，經由矛盾的解決、權屬的調整和公示、政府部門的認定，農民就拿到了多個權證，包括集體土地所有證、集體建設用地使用證、農村土地承包經營權證、林權證、房屋所有權證、房屋共有權證、耕地保護合同（以及耕地保護基金發放卡）、集體經濟合作社的股權證等。這些權證，以法律文本的形式，界定了農民的財產權利，構成了土地流轉的地基。不僅是承包地可以流轉，農村集體建設用地也可通過實物或指標的方式流轉。成都遠郊的農民把通過土地整治新增的耕地指標轉給近郊區作為“占補平衡”之用，他們就得到了平均每畝2萬元的收入；而“城鄉建設用地增減掛鉤”項目則帶給騰出建設用地指標的農村每畝15-20萬元的收益，這都是他們自用這些土地指標所不可能發生的。成都錦江區農民集體成立的農錦公司，通過公開掛牌的方式，以每畝地80萬元的價格出讓了集體建設用地40年的使用權；參加地震災后“城鄉聯建”的都江堰大觀鎮茶坪村農民王全，讓出100平方米原本自用宅基地40年的使用權，就得到了24萬元建房投資。這些案例也是“禁止轉讓”條件下根本無從想象的。凡此種種，實踐的效果已經使成都的改革者和群眾相信，在普遍確權的基礎上，建設一個公開、公正流轉的土地市場，就能夠釋放儲存在農村資源存量里的收入流量。其經濟邏輯正如都江堰農村的一幅標語所描述的那樣，“確權是基礎，流轉是核心，配套是保障。”
確權有這么多的好處，那么其成本如何？就承包地確權而言，其測量成本較低，主要成本在于權屬界定所產生的工作成本。而對建設用地、宅基地的測量要求的精度高，相應的成本也較高，但需要處理的糾紛則相對較少。綜合來看，作為統籌城鄉的基礎工程，每平方公里十幾萬元的確權成本是完全可以接受的，也是完成確權這一“建國六十年未竟之偉業”所應該投入的。這樣的成本，相對于城市化產生的土地增值收益來講，是完全值得的。
最后需要指出的是，農地確權不僅有助于城市化，就農業來講，確權也有助于耕地流轉和規模經營，有助于傳統農業向現代農業、高效農業的轉變。就農村工作而言，確權可以固化農村財產關系，有助于“止紛定爭”，減少鄰里矛盾。
