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2024年11月22日
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全域城市化是指在一定的行政轄區(qū)內(nèi)，經(jīng)過一定時(shí)期的社會(huì)發(fā)展，市場(chǎng)擴(kuò)張、自然演進(jìn)和政府推動(dòng)過程，逐步實(shí)現(xiàn)全地域按照一般通行的城市標(biāo)準(zhǔn)、制度模式、人文理念運(yùn)行的態(tài)勢(shì)。作為我國(guó)近年來(lái)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，全域城市化成為拓展城市發(fā)展空間、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展新跨越的必然選擇。城市化研究和實(shí)踐表明，全域堀市化就是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，其主要內(nèi)容之一是達(dá)到全域住房保障，這就需要研究作為住房保障制度重要內(nèi)容的住房公積金制度全域化問題。由于城鎮(zhèn)住房公積金制度經(jīng)過十多年來(lái)的高效管理和科學(xué)運(yùn)作，已成為城鎮(zhèn)住房保障體系中一項(xiàng)最重要、最系統(tǒng)、最穩(wěn)定的制度，因此，本文探討“全域”住房公積金制度的重點(diǎn)是研究在我國(guó)農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域和農(nóng)村如何推行住房公積金制度的問題，以拓展和延伸住房公積金制度在全域城市化進(jìn)程中的實(shí)施空間。
一、全域推行住房公積金制度的可行性
(一)城鎮(zhèn)住房公積金制度的成功實(shí)施和成果為全域推行住房公積金制度提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)
我國(guó)自上世紀(jì)90年代在城鎮(zhèn)建立住房公積金制度以來(lái)，經(jīng)過十幾年的不斷調(diào)整和完善，已基本覆蓋所有城鎮(zhèn)在職職工(包括農(nóng)民工)，并在城市房改、住房建設(shè)和住房消費(fèi)中開花結(jié)果。住房公積金制度已形成一套完善的管理制度體系和管理模式，在城市住房保障中處于主體地位，并發(fā)揮骨干作用。其優(yōu)惠性和保障功能受到廣大職工認(rèn)可，深得民心。城鎮(zhèn)住房公積金制度積累的制度基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)成果能確保全域住房公積金制度的扎實(shí)推進(jìn)。
(二)農(nóng)村住房保障制度缺失為住房公積金制度全域化提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
我國(guó)實(shí)行土地二元化管理，具有普惠性質(zhì)的“居者有其地”宅基地保障制度，長(zhǎng)期以來(lái)構(gòu)成了農(nóng)村住房保障的重要基礎(chǔ)。但是，宅基地保障僅提供了建房的土地，實(shí)行“居者有其地”，其落腳點(diǎn)并非居住本身。目前，農(nóng)村低收入家庭住房普遍存在房屋質(zhì)量低、配套缺、外觀差等問題，給社會(huì)造成極大隱患。全域推行住房公積金制度，通過不斷完善保障手段，創(chuàng)新保障方式，擴(kuò)大繳存范圍，可以填補(bǔ)長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村住房保障制度的空白。
(三)新農(nóng)保、新農(nóng)合等社會(huì)保障制度為住房公積金制度全域化提供了大量可借鑒的經(jīng)驗(yàn)
新農(nóng)保和新農(nóng)合是近年來(lái)國(guó)家為解決農(nóng)村養(yǎng)老和醫(yī)療問題推出的具有里程碑意義的保障制度。一經(jīng)推出，便受到廣大農(nóng)民的熱烈支持，參與積極性很高，覆蓋率連年提升。新農(nóng)保、新農(nóng)合的貫徹實(shí)施基本解決了農(nóng)村老無(wú)所養(yǎng)、看病貴等難題，為農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立奠定了實(shí)踐基礎(chǔ)。我們可以借鑒這兩項(xiàng)保障制度的成功經(jīng)驗(yàn)，以政府支持、制度優(yōu)惠、農(nóng)民自愿為著力點(diǎn)制定符合農(nóng)村實(shí)際的住房公積金制度全域化政策。
二、全域推行住房公積金制度的對(duì)策
根據(jù)全域城市化進(jìn)程，應(yīng)逐步建立城鄉(xiāng)全部覆蓋、有效銜接、機(jī)制靈活、因地制宜的一體化住房公積金制度體系。具體包括兩個(gè)層面：在農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域全面實(shí)施住房公積金制度，與城鎮(zhèn)政策接軌，農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域職工享受城鎮(zhèn)職工同等待遇；在農(nóng)村地區(qū)試行符合農(nóng)村實(shí)際狀況、與城鎮(zhèn)住房公積金制度有所區(qū)別的有農(nóng)村特色的住房公積金制度。
(一)在農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域全面實(shí)施住房公積金制度，農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域職工享受與城鎮(zhèn)職工同等待遇
1．針對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域不同類型的群體可以實(shí)行有區(qū)別化的住房公積金繳存政策。一是對(duì)財(cái)政撥款的國(guó)家機(jī)關(guān)、各類事業(yè)單位和自收自支的企業(yè)、民辦非企業(yè)等單位及其職工實(shí)行強(qiáng)制性繳存政策。繳存比例視農(nóng)轉(zhuǎn)城地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、消費(fèi)水平、房屋市場(chǎng)價(jià)格等因素確定，可以執(zhí)行差別化的繳存比例。二是農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域內(nèi)的自由職業(yè)者或個(gè)體工商戶按照自愿原則繳存住房公積金。三是對(duì)不屬于上述兩種情形之一且有改善住房需求的農(nóng)轉(zhuǎn)城居民可參照上述第二種情形自愿繳存。逐步擴(kuò)大住房公積金繳存覆蓋面，讓全域城市化后所有居民均能享受城市住房保障制度的改革成果。
2．可以充分利用住房公積金貸款政策解決失地農(nóng)民職工“住得好”而不“被上樓”問題。近年來(lái)，許多地方借“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治”之名，屢屢突破指標(biāo)范圍，片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，甚至不惜違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)拆民居拿走宅基地。農(nóng)民失地后，住房“被上樓”，住得仍然不舒服。農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域職工繳存住房公積金后，就可以享受住房公積金政策貸款的優(yōu)惠，像城里人一樣自主選購(gòu)心儀的商品住房。
3．可以充分利用住房公積金支持保障性住房建設(shè)。2011年1月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》，要求“各地要通過新建、改建、購(gòu)買、長(zhǎng)期租賃等方式，多渠道籌集保障性住房房源，逐步擴(kuò)大住房保障制度覆蓋面。有條件的地區(qū)，可以把建制鎮(zhèn)納入住房保障工作范圍”。從中可以看出，國(guó)家已采取多項(xiàng)措施逐步擴(kuò)大住房保障制度的覆蓋面，建制鎮(zhèn)的住房保障工作已明確納入保障制度范疇。住房公積金制度在支持城鎮(zhèn)住房保障制度建設(shè)中必將大有作為。除上述可以將農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域市民納入住房公積金制度保障范疇之內(nèi)，還可以將住房公積金沉淀資金充分運(yùn)用起來(lái)，通過經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房項(xiàng)目貸款的方式支持農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域保障住房建設(shè)，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，加快農(nóng)轉(zhuǎn)城區(qū)域住房保障制度建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮住房公積金的住房保障功能。
(二)在農(nóng)村地區(qū)試行與城鎮(zhèn)住房公積金制度有所區(qū)別的有農(nóng)村特色的住房公積金制度
從勞動(dòng)職能和勞動(dòng)場(chǎng)所上看，可以將農(nóng)民劃分為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民和農(nóng)村務(wù)農(nóng)農(nóng)民。目前，我國(guó)已將進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民納入住房公積金制度保障范疇內(nèi)，需要著重解決的是在農(nóng)村務(wù)農(nóng)農(nóng)民的住房保障問題。
1．以自愿繳存為基礎(chǔ)，建立存儲(chǔ)自由、退出靈活、信貸優(yōu)惠的農(nóng)村住房公積金制度
這里所指的農(nóng)村住房公積金制度是指農(nóng)民繳存自愿，退出自由，儲(chǔ)蓄用途固定，利率法定，購(gòu)(建)房信貸優(yōu)惠，對(duì)符合改善住房條件的繳納者提取或貸款時(shí)適當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)，以政策的靈活性和優(yōu)惠性激勵(lì)農(nóng)民踴躍繳存住房公積金，改善當(dāng)前農(nóng)村落后的居住條件。
關(guān)于管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，按照國(guó)務(wù)院《住房公積金管理?xiàng)l例》的規(guī)定，農(nóng)村的住房公積金管理也應(yīng)當(dāng)由市住房公積金管理中心統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌運(yùn)作，由住房公積金管理委員會(huì)通過決策指定的銀行機(jī)構(gòu)設(shè)立專門的賬戶存儲(chǔ)住房公積金。
關(guān)于政策扶持，首先，需要給予利率優(yōu)惠。其次，需要給予補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)。再者，應(yīng)大力扶持農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)擔(dān)保制度，通過房屋擔(dān)保、房屋保險(xiǎn)、房屋抵押等方式推動(dòng)農(nóng)村住房公積金貸款制度的建立。
關(guān)于制度基礎(chǔ)，農(nóng)村住房公積金制度應(yīng)突出自愿繳存、退出自由的特點(diǎn)。確立農(nóng)村住房公積金制度的自由退出機(jī)制，農(nóng)民繳存一定期限后，如果中途欲退出繳存體系，允許將繳存的公積金連本帶利提取出來(lái)，充分體現(xiàn)住房公積金退出機(jī)制的靈活性。
農(nóng)村住房公積金制度的具體運(yùn)作模式是：農(nóng)民與住房公積金管理中心、指定的銀行三方自愿達(dá)成繳存住房公積金合同，合同內(nèi)容包括繳存期限、繳存金額、三方權(quán)利義務(wù)、提取條件、合同變更、終止等。合同簽訂后農(nóng)民按照合同約定按期 (月)繳存約定的住房公積金金額，每期繳存額固定，繳存利率按照合同期限執(zhí)行銀行同期公布的存款利率。達(dá)到合同約定繳存期限后，根據(jù)繳存額、繳存年限以及履約情況審批公積金貸款額度和貸款期限，實(shí)現(xiàn)繳存和貸款的公平性。貸款利率按照國(guó)家公布的公積金貸款利率執(zhí)行。貸款可用于修建房屋或到城市購(gòu)房。同時(shí)，配套實(shí)行修建或所購(gòu)房屋的抵押(擔(dān)保)制度。如果繳存農(nóng)民未繳存到合同約定期限，要求提前支取繳存的公積金，視為繳存農(nóng)民違約，自動(dòng)放棄貸款權(quán)益，住房公積金管理中心和銀行應(yīng)按活期存款利率連本帶利支付給繳存農(nóng)民，確保農(nóng)民繳存金額既定的利益。繳存退出機(jī)制保證自由，以政策的靈活和優(yōu)惠吸引農(nóng)民繳存公積金的積極性。農(nóng)民自愿退出繳存后可以再次提出簽訂繳存住房公積金協(xié)議的申請(qǐng)，無(wú)特殊情況住房公積金管理中心和銀行應(yīng)當(dāng)與其簽訂協(xié)議，加大農(nóng)村住房公積金制度的彈性機(jī)制。
2．以住房公積金支持農(nóng)村公共租賃住房制度的建設(shè)
為改善農(nóng)村特困家庭的居住水平，在借鑒城鎮(zhèn)廉租住房保障制度的基礎(chǔ)上，可以在農(nóng)村創(chuàng)建公共租賃住房保障制度，同時(shí)建立相應(yīng)的退出機(jī)制，形成受益人員的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。農(nóng)村公共租賃住房的建設(shè)需要解決的主要問題是籌措建房資金，住房公積金在確保資金安全的前提下，可以充分發(fā)揮住房公積金對(duì)保障性住房建設(shè)的支持作用，提高住房公積金使用效率，拓寬保障性住房建設(shè)資金來(lái)源，加快解決農(nóng)村特困家庭住房問題，實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)。
