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2024年11月24日
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政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)模式
政府間轉(zhuǎn)移支付制度的改革和完善，主要包括三方面內(nèi)容：（１）確立中央、省、縣三級政府為主的行政架構(gòu)，優(yōu)化事權(quán)財權(quán)配置；（２）建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)、兩縱兩橫相交織的轉(zhuǎn)移支付新格局，在全國范圍內(nèi)形成既有差異、又能保障公共服務(wù)大體均等的政府資金保障體系；（３）完善的財政監(jiān)督是轉(zhuǎn)移支付制度新框架的重要組成部分，應(yīng)加快建立和完善全方位的財政監(jiān)督和控制體系。
一、完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度的基本原則
當(dāng)前我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度存在的種種矛盾和問題，是行政管理體制、財政管理體制內(nèi)在缺陷的外部反映。因此，完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)從完善政府管理體制和財政管理體制的角度著眼，“跳出政府間轉(zhuǎn)移支付談?wù)g轉(zhuǎn)移支付”。只有標(biāo)本兼治，才能消除產(chǎn)生各種弊端的根源。
在當(dāng)年和今后一段時期，完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)堅持如下原則：
（一）有助于轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展
近３０多年來，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，社會事業(yè)顯著進步，取得了舉世矚目的成就。但不可否認，目前也存在一系列因素，阻礙著全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)有助于消除地方追求ＧＤＰ的強烈沖動；有助于推進主體功能區(qū)建設(shè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局；有助于推動科技創(chuàng)新，提高產(chǎn)品附加值和技術(shù)含量；有助于扭轉(zhuǎn)社會事業(yè)滯后于經(jīng)濟發(fā)展的局面；有助于促進人與自然和諧發(fā)展。
（二）有助于提高政府運行效率
信息技術(shù)的普遍采用、管理技術(shù)的提高，為完善政府管理注入了新的活力。上世紀８０年代以來，發(fā)達國家借鑒企業(yè)管理變革的新經(jīng)驗，擴大管理幅度，減少管理層級；發(fā)展電子政務(wù)，開展服務(wù)外包，極大地提升了政府效能。在國內(nèi)，近年來圍繞提升政府效能推出了若干重大舉措（如“擴權(quán)強縣”、“農(nóng)村綜合改革”、推行“大部制”、推行依法行政等），取得了明顯成效。特別是經(jīng)過“擴權(quán)強縣”、“省直管縣”、“農(nóng)村綜合改革”、“鄉(xiāng)財縣管”等改革探索，建立以中央、省、縣三級政府為基本架構(gòu)的公共管理方式的發(fā)展態(tài)勢日益明朗。完善我國的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)并有助于推進上述發(fā)展趨勢。
（三）有助于調(diào)動基層政府的積極性和創(chuàng)造精神
著力改善民生、建設(shè)服務(wù)型政府，是今后政府職能轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向。就業(yè)培訓(xùn)、義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、失業(yè)與貧困救助等項社會事業(yè)，其服務(wù)對象是社會大眾。服務(wù)內(nèi)容的多寡、公眾享受服務(wù)的便利程度以及社會保障水平的高低，直接關(guān)系到公眾對政府施政的滿意度，關(guān)系到社會主義宗旨的實現(xiàn)。相對而言，基層政府更貼近社會大眾，更了解實際情況，在更好地滿足公眾需求方面具有優(yōu)勢。完善我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度，應(yīng)當(dāng)有助于發(fā)揮基層政府的積極性和創(chuàng)造精神。
（四）“和而不同”，允許存在差別
社會保障的目標(biāo)，只是保證人們不因失業(yè)、疾病、年老等原因而陷于貧困，確保社會弱勢群體享有最低生活保障，最終使全社會成員都能夠分享經(jīng)濟發(fā)展的成果。應(yīng)當(dāng)看到，總體發(fā)展水平低、發(fā)展程度不平衡的基本國情，決定了不同地區(qū)對最低生活標(biāo)準(zhǔn)的認知也是不一樣的。因此，推動公共服務(wù)均等化，并不意味著實現(xiàn)絕對的均等。
從轉(zhuǎn)移支付的角度看，就是要承認如下事實：在發(fā)展水平較高的省份（和地區(qū)），其人均財政支出水平、公共服務(wù)的水平應(yīng)該更高一些。否則，全面推行“大鍋飯”，如何調(diào)動地方和個人的發(fā)展積極性？
（五）賦予新的財力分配框架一定的靈活性
我國尚處在快速的城市化和工業(yè)化過程當(dāng)中，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)變化很快，政府職能也在不斷調(diào)整。政府職能的變化、政府履行職責(zé)方式的調(diào)整，必然帶來資金需求結(jié)構(gòu)的變化。因此，新的政府間轉(zhuǎn)移支付制度，還應(yīng)能夠為各級政府（尤其是中央和省級政府）機動地履行職責(zé)留有一定的回旋空間；換個說法，就是中央和省級政府要掌握部分機動資金。這部分資金會以專項轉(zhuǎn)移支付的方式下?lián)芙o地方（基層政府），但隨著政府工作重點的轉(zhuǎn)移，這部分資金的內(nèi)容和形式也會發(fā)生變化：部分資金會固化到特定的領(lǐng)域和項目上，沉淀成為一般性轉(zhuǎn)移支付（就像當(dāng)年的農(nóng)村稅費改革轉(zhuǎn)移支付一樣）；還有一部分資金則仍然維持專項轉(zhuǎn)移支付的屬性，但政策重點已轉(zhuǎn)向新的社會生活領(lǐng)域。
二、政府間轉(zhuǎn)移支付制度改革的目標(biāo)模式
（一）確立三級政府行政架構(gòu)，優(yōu)化事權(quán)財權(quán)配置
１．確立中央—省—縣三級政府為主的行政架構(gòu)
實踐證明，我國政府間轉(zhuǎn)移支付制度中存在的許多問題，都與政府層級過多、事權(quán)財權(quán)劃分不清有關(guān)。要理順政府間事權(quán)、財權(quán)分配關(guān)系，必須切實減少政府級次。
（１）把地級市降格為和縣級平行的管理層級
近年來，“擴權(quán)強縣”、“省直管縣”風(fēng)起云涌，一方面弱化了地級市的管理職能（向轄區(qū)縣下放審批權(quán)限），另一方面也強化了省與縣之間的直接管理關(guān)系（重大事項由省政府直接審批等）。
繼續(xù)推行“擴權(quán)強縣”，必然會延續(xù)弱化地級市管理職能的發(fā)展趨勢。如果像浙江那樣將“凡是法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定以外的其他省、市管理權(quán)限”全部下放給縣級政府，那么，縣和地級市的管理權(quán)限也就相差無幾了。與此同時，全面推行“省直管縣”財政管理體制，也會將地級市財政資金的來源限定在所轄城區(qū)范圍之內(nèi)，從財務(wù)上將地級市轉(zhuǎn)型成為協(xié)調(diào)市轄各區(qū)公共事務(wù)的機構(gòu)。在此基礎(chǔ)上，如果根據(jù)落實科學(xué)發(fā)展觀的需要再次提高中央政府和省級政府分享收入的比例，城市（地級城轄區(qū)）在財力方面的優(yōu)勢必將明顯縮小，市轄縣對獲得地級市財力支持的預(yù)期也會顯著下降。這就使全面推行“省直管縣”具有了現(xiàn)實可行性。
從省政府的角度看，把城市而不是市轄區(qū)列為管理單元，有利于縮小管理幅度，提高管理效率。從城市管理的角度看，當(dāng)前地級市轄區(qū)的數(shù)量平均只有３個，地級市完全可以借助市縣脫鉤的機會，劃小市轄區(qū)地理范圍，適當(dāng)增設(shè)市轄區(qū)數(shù)量，合理布局居委會，將市—轄區(qū)—街道的三層管理架構(gòu)調(diào)整為市—轄區(qū)兩層結(jié)構(gòu)，以提高城市管理水平、增強城市公共服務(wù)能力。
（２）縣級政府直管農(nóng)村服務(wù)社區(qū)，把鄉(xiāng)級政權(quán)降格為縣級政府的派出機構(gòu)
大力發(fā)展社會事業(yè)、推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，意味著農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的普遍發(fā)展。從管理幅度看，目前我國縣級政府平均管理１５個鄉(xiāng)，管理幅度明顯偏小。把社區(qū)服務(wù)中心劃歸縣政府直管，是有利于提高行政效率的。反過來，按每個鄉(xiāng)設(shè)立三個社區(qū)服務(wù)中心算，由縣級政府直接管理４０—５０個社區(qū)服務(wù)中心，也是完全可行的。
由縣政府直接管理農(nóng)村服務(wù)社區(qū)，就從事權(quán)上“架空”了鄉(xiāng)政府。從財政角度看，推行“鄉(xiāng)財縣管”，實行縣鄉(xiāng)兩級政府“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、票據(jù)統(tǒng)管”，則極大地削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的獨立性。事權(quán)的空心化和財權(quán)的喪失，為把鄉(xiāng)政府改造為縣級政府的派出機構(gòu)、由各縣靈活配置行政管理資源創(chuàng)造了可能。而社區(qū)服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展，又為消化多余財政供養(yǎng)人員提供了廣闊的回旋空間。
這樣，通過把地級市降格為和縣級平行的管理層級；通過把鄉(xiāng)級政權(quán)降格為縣級政府的派出機構(gòu)，由縣級政府直接管理各農(nóng)村服務(wù)社區(qū)，就確立了中央、省、縣三級政府的行政管理架構(gòu)。
２．政府層級的精簡，為優(yōu)化財權(quán)分配掃清了障礙
在中央、省、縣三級政府架構(gòu)下，城市維護建設(shè)稅、車船稅、房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅（乃至利息稅）的歸屬更加明確。土地出讓金收入因與城市化高度相關(guān)，也應(yīng)明確列為城市及其所在轄區(qū)的收入。增值稅（營業(yè)稅）、所得稅因與經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)，可通過逐步取消稅收返還政策的辦法，提高中央和省級政府的分享比例，弱化市、縣政府發(fā)展ＧＤＰ的內(nèi)在沖動。資源稅在稅額分配上，可考慮讓省政府拿大頭以平衡各方利益關(guān)系。關(guān)稅、出口退稅、海關(guān)代征增值稅和消費稅仍然是中央稅收。新設(shè)立的社會保障稅則應(yīng)列為省級政府獨享稅種，以在承認發(fā)展差異的前提下提高社會統(tǒng)籌層次。
經(jīng)過上述調(diào)整，中央政府在國家財政收入中的主導(dǎo)地位將得以保持；省級政府收入占比將明顯提高，從而為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展奠定了更加堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)；城市財政對流轉(zhuǎn)稅和所得稅的依賴程度下降，將引導(dǎo)城市把工作重點轉(zhuǎn)到提升城市軟環(huán)境、改善居民生活質(zhì)量上；地方稅的充實和完善，則使縣及市轄區(qū)獲得了更加穩(wěn)固的收入來源基礎(chǔ)。
（二）建立以一般性轉(zhuǎn)移支付為主導(dǎo)、兩縱兩橫相交織的轉(zhuǎn)移支付新格局，形成既有差異、又能保障公共服務(wù)大體均等的政府資金保障體系
１．自下而上確定一般轉(zhuǎn)移支付數(shù)額
一般性轉(zhuǎn)移支付的目的，是維持下級（基層）政府運轉(zhuǎn)，保證其履行必要的職能。一般轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量源自基層政府履行必要職責(zé)的客觀需求，只能自下而上地逐級確定。應(yīng)根據(jù)人口密度、地形特點、氣候條件等因素進行地區(qū)分類；然后針對行政管理、公檢司法以及事業(yè)單位制定其在不同類別地區(qū)的人員和經(jīng)費配備標(biāo)準(zhǔn)，并依上述標(biāo)準(zhǔn)測算各基層政府（以縣為單位）的一般支出需求。支出經(jīng)費的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是動態(tài)的，應(yīng)根據(jù)勞動力成本、物價變動態(tài)勢等因素及時調(diào)整。根據(jù)支出需求和自有財政收入測算出來的縣級政府財政收支缺口，就是一般性轉(zhuǎn)移支付的最低限額。
匯總各縣（旗）的一般性轉(zhuǎn)移支付需求，可以得到各省（區(qū)）需要支付的一般性轉(zhuǎn)移支付資金數(shù)量。
２．發(fā)揮省級政府承上啟下的作用，優(yōu)先保障一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求
一般性轉(zhuǎn)移支付與政府履行基本職能（乃至中級職能）密切相連，上級政府有責(zé)任優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障縣級政府的一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求。
應(yīng)當(dāng)明確，彌補發(fā)展落后地區(qū)縣級政府資金缺口的直接責(zé)任在省級政府。省級政府的可支配財力，除了收入分成所確定的財政收入外，還有來自中央政府的轉(zhuǎn)移支付和來自發(fā)達省份（市）的橫向轉(zhuǎn)移支付資金。省級政府應(yīng)根據(jù)自有財力狀況，合理調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付資金和專項轉(zhuǎn)移支付資金的比例關(guān)系，優(yōu)先保證縣級政府一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求。為了確保省級政府按照“保運轉(zhuǎn)、保工資、保民生”的優(yōu)先順序安排財政支出，應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定：在縣級政府一般性轉(zhuǎn)移支付資金需求尚未得到滿足的情況下，省級政府專項轉(zhuǎn)移支付支出占其轉(zhuǎn)移支付總額的比重不得超過一定的比例。
應(yīng)進一步加大中央政府一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，顯著提高各?。ㄊ小^(qū)）間人均財力的均等化程度。為此，需要逐步取消稅收返還制度；適當(dāng)提高中央政府分享流轉(zhuǎn)稅、所得稅、財產(chǎn)稅的比例；需要明確中央政府增加一般性轉(zhuǎn)移支付支出的責(zé)任，至少應(yīng)明確：因收入分享規(guī)則調(diào)整帶來的收入增量應(yīng)全部用作增加對落后?。▍^(qū)）的一般性轉(zhuǎn)移支付；在省級政府一般性轉(zhuǎn)移支付需求尚未有效得到滿足之前，中央政府專項轉(zhuǎn)移支付支出占其轉(zhuǎn)移支付總額的比重不得超過一定的比例。
３．完善專項轉(zhuǎn)移支付制度
專項轉(zhuǎn)移支付是在保障各級政府履行基本職能之后發(fā)生的，它受制于政府的財力，“有多少錢辦多少事”。設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付的目的，主要是為了貫徹上級政府的決策和意圖，因此，專項轉(zhuǎn)移支付的確立程序是自上而下的。如何“以有限的資金辦更多的事、辦更大的事”，是設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付時必須認真考慮的問題。
應(yīng)在系統(tǒng)評估的基礎(chǔ)上，對既有轉(zhuǎn)移支付項目進行整合、充實和提升。應(yīng)當(dāng)明確：屬于中央事權(quán)委托地方執(zhí)行的，或省級政府事務(wù)委托縣級政府執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)由中央或省級政府足額撥付相關(guān)費用，下級政府不應(yīng)再承擔(dān)配套費用；上級政府和下級政府均受益、需要由雙方共同承擔(dān)的事務(wù)，應(yīng)根據(jù)受益范圍和受益程度確定上級政府和下級政府（中央和省級政府、省級政府與縣級政府）之間的資金分擔(dān)比例；外部性范圍有限、筆數(shù)較多、單筆資金數(shù)額較小的項目，應(yīng)予以歸整合并，委托給省級政府代為審核發(fā)放，中央政府則可通過制定行為指引、加強行政督導(dǎo)等辦法，督促省級政府切實履行受托責(zé)任。
４．發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付的積極作用
在縱向轉(zhuǎn)移支付之外，在我國還有以“對口支援”方式大量存在的橫向轉(zhuǎn)移支付。橫向轉(zhuǎn)移支付制度以德國最具代表性。根據(jù)德國法律的規(guī)定，財力富裕的州（或州內(nèi)城鎮(zhèn)）需要向財力相對貧困的州（或州內(nèi)城鎮(zhèn)）提供財力援助，以保證德國各地區(qū)居民享有相同生活水準(zhǔn)的權(quán)利。目前，國內(nèi)的橫向轉(zhuǎn)移支付通常以專項轉(zhuǎn)移支付為主，如援建小學(xué)、醫(yī)院、污水處理廠等。
近年來，在支援“汶川地震災(zāi)區(qū)”恢復(fù)重建、援藏、援疆等方面，東部發(fā)達地區(qū)對口支援的規(guī)模明顯加大。應(yīng)總結(jié)經(jīng)驗、完善政策，加大“對口支援”的力度，充分發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付在加快落后地區(qū)發(fā)展、縮小地區(qū)發(fā)展差距方面的積極作用。同時要切實加強項目對接，使對口支援資金成為西部地區(qū)自有財力的有機組成部分，以切實提高資金使用效率。
在東部發(fā)達省份，不僅省政府要加大對落后縣區(qū)的支持力度，也要建立省內(nèi)先進縣（市）對落后縣區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，以加快省內(nèi)落后地區(qū)的發(fā)展，縮小省內(nèi)發(fā)展差距。
經(jīng)過上述兩個層次縱向轉(zhuǎn)移支付與橫向轉(zhuǎn)移支付的多重平衡，我國最終將形成既有差異、又能保障公共服務(wù)大體均等的政府資金保障新格局。
（三）完善的財政監(jiān)督是轉(zhuǎn)移支付新框架的重要組成部分
１．強化約束機制和財權(quán)下放是“一枚硬幣”的正反兩面
無論是提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，還是完善專項轉(zhuǎn)移支付的管理方式，都意味著下級政府資金支配自由度的增加。這為下級政府發(fā)揮貼近公眾的優(yōu)勢、更好地提供公共服務(wù)創(chuàng)造了有利條件。但另一方面，權(quán)力也意味著責(zé)任。財權(quán)下放的同時也意味著把維持政府機構(gòu)運轉(zhuǎn)、提供公共服務(wù)水平、維護社會穩(wěn)定等責(zé)任下放了。在下放財權(quán)的同時，如果不能同時構(gòu)建起相應(yīng)的監(jiān)督和控制體系，就無法確保中央（上級）政府的重大方針政策得到貫徹執(zhí)行，無法確保政府機構(gòu)平穩(wěn)、有效運轉(zhuǎn)，無法確保資金不會被擠占、濫用乃至貪污。因此，財權(quán)下放和強化約束機制是相輔相成的。切不可在強調(diào)一方面的同時，忽視另外一方面。
２．從加強管理和控制轉(zhuǎn)向強化監(jiān)督
在加強預(yù)算控制和監(jiān)督方面，近年來有關(guān)方面推出了許多舉措。這毫無疑問是正確的。特別是對從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、各項規(guī)章制度都很不健全的中國而言，尤其顯得必要。但隨著預(yù)算管理制度的逐步完善，制度的執(zhí)行與實施問題日益顯得重要起來。單純通過強化“自上而下”的管理和控制已不足以對下級政府（基層政府）施加有效的制約。需要在繼續(xù)加強財政管理的同時，加快構(gòu)建全方位的財政監(jiān)督和控制體系：
（１）進一步推進財政改革，完善內(nèi)部管理和控制
要認真貫徹收費“收支兩條線”原則，全面推行部門預(yù)算；要制定合理的支出標(biāo)準(zhǔn)，使預(yù)算編制精細化、科學(xué)化；要從基層抓起，從具體的項目入手，全面推行預(yù)算績效評估，建立預(yù)算編制—執(zhí)行—評估—提高的動態(tài)循環(huán)機制；要根據(jù)決策—執(zhí)行—監(jiān)督相分離的原則，優(yōu)化財政部門機構(gòu)設(shè)置，加強財政內(nèi)部監(jiān)督；要充實審計機構(gòu)的力量，推動審計業(yè)務(wù)創(chuàng)新，充分發(fā)揮審計報告在加強財政監(jiān)督方面的積極作用；要積極推動管理方法創(chuàng)新，推動上級政府將工作重心從審項目、批資金轉(zhuǎn)到督導(dǎo)基層政府規(guī)范行事上來。
（２）強化人大和政協(xié)的財政監(jiān)督職能
財政監(jiān)督是人大監(jiān)督和政協(xié)參政議政的重要內(nèi)容。要調(diào)整人大、政協(xié)常委會會期，安排相應(yīng)時間就預(yù)算執(zhí)行情況進行審議和討論，安排時間開展預(yù)算執(zhí)行情況檢查；調(diào)整縣級人大常委會機構(gòu)設(shè)置，設(shè)立專門的預(yù)算審查委員會，專司預(yù)算監(jiān)督和審查；提高人大、政協(xié)工作透明度，通過公開執(zhí)法監(jiān)督檢查、會議發(fā)言和討論過程，提高其積極履行職能的積極性和主動性。
（３）引導(dǎo)公眾有序參與財政事務(wù)，建設(shè)民主財政
預(yù)算制度改革（特別是政府會計制度改革）為提高財政透明度奠定了基礎(chǔ)。提高財政透明度，及時、準(zhǔn)確、詳細地向公眾公布有關(guān)政府職能、財政資金使用狀況、財政政策目標(biāo)乃至未來財政運行狀況的信息，有助于調(diào)動社會公眾參與公共事務(wù)的熱情，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的積極作用。
要以提高財政透明度為抓手，大力發(fā)展參與式預(yù)算，形成“問情于民、問需于民、問計于民、問績于民”的工作新機制，真正落實群眾的知情權(quán)、選擇權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，建設(shè)社會主義民主財政。
