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2024年11月21日
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張曙光，中國社會科學院經濟研究所研究員，中山大學博士生導師，北京天則經濟研究所學術委員會主席，北京大學法律經濟研究中心主任，浙江大學民營經濟研究中心學術委員會主席，《中國社會科學評論》主編。
曾經四次獲得孫冶方經濟科學論文獎和著作獎，一次獲得國家科技進步軟科學一等獎，三次獲得中國社科院優秀科研成果一等獎和二等獎，獲第二屆十大中華經濟英才特別獎，享受國務院頒發的政府津貼。
中國經濟50人論壇和清華經管學院聯合舉辦的長安講壇第193期日前召開。論壇成員、北京天則經濟研究所學術委員會主席張曙光發表題為中國地權六十年變遷的一個分析的主題演講。
張曙光表示，經過新中國成立以來60年的地權變遷，現在中國的土地開始加速流轉，這帶來了農產品市場的擴大和發展。未來中國地權的變更，重要的不是實現私有化或者國有化，而是要通過對土地產權的細分促進產權交易的充分發展，進而實現土地資源的有效配置。
建國后我國地權出現三次大變遷張曙光表示，地權的問題十分重要，因為土地不僅是農業生產資料，是農業的基礎，也是工業和其他產業部門發展的基礎和重要的生產要素。土地不僅可以生產糧食，可以建設城市，建造房屋，也是政府城市化進程中融資的重要手段和平臺。所以當前土地問題也是各方面矛盾比較集中的所在。
研究地權問題，先要了解土地制度的歷史變遷。根據張曙光的研究，中國六十年的土地制度變遷大致可分為三個階段：
第一階段是改革開放前的合作化時期。據他介紹，解放以前，中國的土地制度是土地財產的私有制度，農村里邊除了少量的地主富農土地比較多以外，大部分是自耕農和佃農，以小農經濟為主。
新中國成立后，共產黨實施了土地改革，但是并沒有改變土地私有制度。到了合作化初級社的時候，實行的政策是土地可以入股分紅，農民對于土地仍然保留著一部分財產權利。
接著是高級社時期，土地入股被取消，全部歸入高級社，農民從此也就和土地沒有了直接關系。雖然農民名義上還是土地所有者，但是他并不能處理土地。但是社和社之間仍然有著財產的界限，這種公有制仍然是一種有限制的公有制。
但是到了公社化以后，有限的公有制變成了一個無限制的公有制，當時講一大二公，財產的界限沒有了。
當時決定走合作化道路，主要的目的是為了給工業化積累資金。實行公社化，再加上工農業產品的剪刀差，在30年里政府從中大約積累了六千多億元。
但是實行公社化也造成了一個問題，就是機會主義抬頭。當時進行的合作化，名義上說是入社自愿、退社自由，實際上農民沒有公開的退出權，于是機會主義就隨之出現，并帶來了隱蔽的退出。怎么隱蔽的退出呢，就是出工不出力，磨洋工。
正因為有了隱蔽的退出，勞動效率很差，結果農業生產停步不前。到了1958年，由于大躍進的失敗，造成了三年的經濟危機和饑荒。
在這個階段，由于農業生產效率低下，剩余產品數量很少，雖然通過合作化積累了工業建設資金，也建立了所謂獨立完整的工業體系，但是由于這些工業并不符合實際市場需求，改革開放以后很多當時建立的工業企業都垮掉了。
第二階段是改革開放以后的聯產承包責任制實施時期。由于農業生產停滯，再加上文革的破壞，中國的老百姓十分貧窮，所以改革開放以后決定改弦更張。到了1978年，安徽小崗村18戶農民決定進行包產到戶的生產方式。由于當時吃不飽肚子，當地官員對農民的這樣一種創新行為采取了支持的態度。
所以包產到戶，是在地方上先合法化的。到了1981年中央經濟工作會議上，中央承認這種承包制合法。結果包產到戶的生產方式很快在全國推開。到了1983年末，90%以上的農戶已經實行了各種形式的聯產承包責任制。
從地權角度來講，聯產承包責任制一個非常重要的地方在于，農民通過使用某塊土地，和這塊土地所取得的收入之間建立了直接的聯系。
農民對他耕種這一塊土地的未來收入有了穩定的預期，因而增強了農民生產的積極性。在上個世紀80年代初，再加上農產品的提價，農業產量增加很快。以至于到了1984年，出現了政府收購不了，農民賣糧難的危機。
正因為聯產承包責任制帶來了這樣的好處，中央決定把聯產承包責任制作為基本政策堅持下來。一個很重要的措施就是在1993年第二次承包的時候，延長承包期到30年。到了2008年的時候，又提出承包長期不變。
但是聯產承包責任制，實際上是集體地權加上按人均分的土地使用權。結果就是每家每戶的土地面積很小，導致了土地細碎化趨勢的出現。這種經營方式仍然是小農經濟，很難發展農業的規模經營，也很難使得農業能夠現代化。最終可能的狀態就是，雖然農民解決了溫飽問題，但還是沒錢花富不了。
第三階段是從上個世紀90年代開始的土地規模流轉時期，現在還在進行中。
張曙光說，聯產承包責任制解決了糧食問題，但由于農村的人口比較多，勞動力富余，所以一旦糧食問題解決以后就發生了一個很重要的現象，就是很多農民去從事非農產業。于是這個時候出現了鄉鎮企業。工業的發展使得很多人到沿海城市去打工。
勞動力結構的變化帶來了土地產權的變化。為什么呢？因為打工收入比從事農業高，于是農民自己就不種地了，而是把土地轉包給別人，這就開始了農業土地自發流轉的發展階段。
1993年政府出臺文件，明確了土地流轉的一系列規定，土地的流轉發展起來。但是這時的土地流轉有一個非常重要的現象，就是由于當時還有農業稅等稅費，所以種地是有成本的，而且成本還不低。
于是在流轉的過程中，往往是我把土地轉包給你，你承擔稅費的同時我還要給你一定的補貼，不然的話你不愿意種。最好的情況也不過就是你種地你交稅，我既不要收入，也不給你補貼。這是當時農村較為普遍的現象。但是在城市郊區的情況并不一樣。
進入本世紀，有幾件事情使得土地的流轉出現了很大的變化。一件是《物權法》的公布。《物權法》里邊明確把土地承包權界定為物權，這是一個很重要的變化。
第二個變化是出臺了《土地承包法》，而且2003年取消了農業稅。由于取消了農業稅，種地成本大大降低。
由于土地承包權變成一種物權，也由于成本收益的改變，土地流轉的合約也發生了變化：我把地流轉給你，不僅我不給你補貼，而且你還得給我交租子。
這時的土地流轉主體也出現了變化。以前是自發的流轉，流轉主體主要是當地的大戶、能人，現在又出現了兩個主體，一個是一些農村出現的以土地入股的合作社，另一個是一些涉農企業進入農村大規模的包地。
正因為有這樣一個大規模的流轉，農業現代化在這個基礎上開始起步。土地大規模的流轉，為農業現代化提供了基礎。
地權的變遷帶來市場的擴張回顧
60年來的地權變遷，可以清晰地看到地權的分割。
張曙光表示，土地權利從自然方面看，可以是通過的權利，可以是建造的權利，可以是種莊稼的權利等等。從社會屬性來看，有所有權、使用權、處分權、經營權、收益權等，最重要的是所有權，經營權和收益權。
過去公社化的時候，農戶實際是沒有所有權的。農戶只是一個勞動者，只有勞動的權利。到了第二個階段，發生了產權的第一次分割，所有權和經營權分離。所有權仍然是集體的，但是經營權給了農戶，農戶承包一塊地，種什么由自己決策，集體干涉不了。正因為有了這樣一個分割，農戶有了剩余索取權，才增強了對農戶生產的激勵。
第三個階段進入土地流轉以后，發生了產權的第二次分割，就是承包權和經營權也分離了。在這個時候所有權沒有變化，仍然是集體的，承包權是農戶的，而經營權轉給了大戶、合作社和涉農企業，于是三權分離。如果說三權合一的形態是古典的產權結構形態，那么現在的三權分離實際上是現代的產權結構形態。
再加上上面提到的土地流轉主體的變化，土地大規模流轉后，農業就可以進行專業化的生產。比如在北京通州，有超過兩千畝地全部種植了優良品種的高粱，用來加工、生產生物能源和各種產品。山東寧陽的地方合作社進行了蔬菜的專業化生產，成為一個專業化的蔬菜生產基地，主要種三種菜---西蘭花、蘆筍和蘑菇。
農業的專業化還不僅是種植的專業化，也包括農業服務的專業化。現在出現了專業化的農業服務公司，為現代化的產業園區提供農業生產服務。
同時，農業的專業化生產也促進了生產的標準化，比如山東寧陽在種植蘆筍時，對施肥的時間、用量都有明確的規定，而且要求生產出來的蘆筍只能15公分高。
農業專業化生產還帶動了農業科技投入的增加。比如四川崇州從省內外專門聘請了39個農業專家，建立了農業科技大院，通過科學種田促進農業的發展。
總之，土地大規模的流轉，為農業現代化提供了基礎。在這個基礎之上，農業可以實現專業化、產業化、標準化發展。
張曙光認為，現在農業之所以能夠發展，是由于市場化改革提供了發展的條件。根據西方的經濟理論研究，專業化的發展取決于市場的擴展，而市場的擴展也依賴于專業化的發展。如果沒有市場，就沒有農業專業化的發展成果。
在第一階段，農產品僅有商品的外殼，但實質上不是商品，因為在當時條件下，政府居于買方的壟斷地位，農產品的賣與不賣，賣多少，賣的價格，全都是政府規定的，在這種情況下無市場可言。盡管農民可以在市場上交易自留地上生產的農產品，但規模有限，基本上無市場可言。
在第二階段，農產品市場逐漸形成。這一時期，農產品市場的形成主要有兩方面的原因，一是私商進入糧食市場，打破了政府和國有企業在農產品經營上的壟斷地位，競爭格局出現；二是農戶的數量增加，提供農產品的主體增多。但同時也應注意到，由于經營規模有限，農業生產的分工是自然分工，農產品的商品率很低。農產品商品率低導致市場的規模狹小，農產品市場的半徑很短，多為地區性和局限性的市場。
在第三個階段，不僅是農產品的市場擴展了，農業的要素市場也得到發展。農業的要素市場包括以下三個方面。
第一個市場是土地市場。因為土地可以流轉、可以交易，土地便有了租金，租金是土地的價格，租金使土地的價格顯性化了。盡管土地的交易規模和交易狀況還受到一些無形的限制，但是土地市場形成了，并且需要進一步發展。
第二個市場是勞動力市場。在上一階段，勞動力市場是指農業外部的勞動力市場，而這一階段，農業內部的勞動力市場形成了。農民有了兩個選擇，既可以外出打工，也可以在涉農企業里干活。
第三個是資金市場。當涉農企業進入農村以后，不僅帶來了技術和品種，帶來了市場，而且帶來了資金。
張曙光表示，農產品市場擴展非常重要，由于以往農產品商品率比較低，農產品市場是地區性的市場，而現在由于農業的規模經營和專業化生產，農產品市場擴展了，從地區性市場變成全國性市場，甚至變成國際性市場。
地權改革關鍵在于產權的細分
既然地權問題如此重要，下一步如何選擇就愈發引人關注。當前在土地問題上，既有主張國有化的，也有主張私有化的。
張曙光介紹，最近幾年，從國外回來的一些訪問學者很多主張國有化，因為國外在土地私有化條件下，由于征地非常困難，要進行公共設施建設非常難。但是在中國征地很容易，于是大規模的基礎設施先后建設了起來。所以有人就認為土地國有化有好處，主張土地國有化。當然，同時也有很多人主張土地私有化。
張曙光表示，土地國有化和私有化兩者都是理想的想法。就土地私有化而言，是按照承包地私有化，還是退到公社化以前；土地國有化，政府把地都拿過來會有怎樣的后果，這些問題都必須認真對待。
他認為，在中國，土地私有化可能實現不了，因為土地制度變遷離不開制度的基礎，中國的土地產權改革必須建立在60年的發展基礎之上。
在張曙光看來，土地產權是公有還是私有，是國家所有還是集體所有，不是問題的關鍵，而問題的關鍵在于誰有產權的實施能力，誰享有土地處分權利和收益權利。
土地產權的實施能力受到很多因素影響。首先受制于傳統習俗的影響，土地產權的改變如果違反了傳統，就會遇到傳統的強烈抵抗。以深圳的城中村為例，當地居民的集體用地就不會輕易國有化。
其次，土地產權的實施能力還取決于實施成本。比如說當前的小產權房問題。政府為什么不能強制命令小產權房不蓋呢？就是因為政府認為這么做成本太高。
所以從中國的情況來看，在土地產權變遷方面，主要還是要靠基層，靠地方來破題。而這還要取決于一個很重要的因素，就是土地產權的細分。因為產權細分以后，產權的權能就會配置到最有效的使用人手里，而且產權細分以后，產權的交易也就非常發達，就可以發展起來，各種權利都可以交易。
實際上，當前我國的土地所有權就沒有變，只是經營權實現了流轉。所以產權的分割，能夠在事實上實現產權的有效配置和產權交易的充分發展。
張曙光說：產權的細分，實際上回歸了產權變遷的正道。產權的細分不是今天的創造，而是產權變遷的整個過程，只是前30年走了一段彎路。
據他介紹，產權的細分和產權的交易，在中國歷史上曾經一度非常發達。以浙江金華的諸葛村為例，大概從清朝的中后期到民國的初期，當地土地的細分交易非常發達。當時這個村的土地權利有三種，一種是所有權和使用權合一，一種是只有所有權沒有使用權，一種是只有使用權，沒有所有權。這三種土地權利都可以流轉，都可以買賣。
由于這個村沒有被外部環境破壞，過去的土地契約文書得以大量保存。通過整理土地契約文書，將土地買賣問題梳理清楚。契約文書大量存在，而且非常規范。
這種規范表現在：要賣地，買賣雙方要請中人，要立文書，文書中包括出賣人，出賣的原因，出賣土地的面積，土地的市值，土地的價格，交換的方式等詳細內容，所以違約的事情幾乎很少發生。
張曙光表示，當前我國農地流轉的發展過程越來越趨向于正常，政府的干預也越來越趨向于減少，所以現在大概是60年以來農民的自主權得到保障的一個比較好的時期。同時，政府提供的服務也在增加。
既然農地流轉問題可以解決，也可以把農地流轉的一套辦法搬到建設用地上。土地流轉后，在農地問題上農民自己做主，流轉的租金大部分給農戶，政府通過收稅拿走一部分租金完全可以。不能夠實施的原因在于農地的比較收益比較低，而建設土地的比較收益比較高。
1994年中國實行分稅制以后，由于財權上收事權下放，地方收入滿足不了地方的發展需求。于是地方通過各種途徑尋找資金。因為土地價值高，建設用地炙手可熱，政府在征地過程中又大多處于強勢地位，所以就大量拆遷農民，將集體土地變成國有土地搞建設。
如果土地可以流轉，這個問題就可以解決。事實上，現在各地已經有多種形式的土地流轉試點。比如重慶的地票、成都的指標交易，但由于是初期，里面的問題還是比較多。
他說，指標交易可以算是改革開放的一個創造，通過指標交易解決了很多的問題。比如糧票指標交易、外匯額度交易、卷煙指標交易。今天的土地指標交易不合理性在于用政府交易的方式來完成市場交易的過程。
不過張曙光也表示，雖然借鑒農地流轉的經驗和方式可以解決建設用地，但是前提是解決財政問題，地方政府財政收入能夠滿足發展的資金需求。只要地方政府的財權和事權能夠得到統一，便沒有動力繼續大量征地。
問與答
問：農村土地原來的承包權會不會虛化？在土地制度變遷方面農村集體的地位和功能會有一個怎樣的走向？
張曙光：實際上承包權并沒有虛化，不管土地的租金是按人分還是按成員資格來分，土地財產的財產收入是歸農戶的，只是數量上有一點變化。其實土地流轉的主體是農戶，流轉不流轉以及按什么樣的方式流轉都應該是農戶說了算。
從現在的情況來看，我覺得大部分的租金流轉給農戶沒問題。至于內部的分配是按人均分配還是按租金分配，農民有很多的辦法。我覺得由于中央政策的變化，發生的各種各樣的侵犯農民利益的事情相對要少得多。
村集體作為所有權的一個主體，在流轉以后比流轉以前的作用大。由于農民和外部企業信息不對稱，流轉起來是比較困難的，因為農民也不相信企業，企業更不相信農民。所以村集體在土地流轉過程中起到一個中介的作用。這個中介作用既有政府的成分也有產權主體的成分。所以未來的狀況是，土地流轉以后，村集體的前途取決于它所提供的服務狀況和它承擔的職能。
比如山東寧陽縣村集體基本上已經變成一個公司，或者說一個合作社，它經營的成果完全歸農業的經濟組織所有。像這種情況，村里作為所有權主體的地位還可以保持。
問：天則經濟研究所之前發布了一個報告稱，央企賬面贏利超過三萬個億，而如果扣除了信貸稅收和廉價土地，它這幾年實際上是負收益。國企甚至大央企到各個地方建廠投資，能享受各種各樣的優惠，尤其是廉價的土地，這會不會造成不正當競爭？政府統一征收了土地以后，經營開發區，對外招商，這種模式是不是也存在這個問題？
答：中國目前的土地問題在于農地變成建設用地，表現為征地過程的諸多矛盾和一系列的惡性事件。原先全國的國有企業占地大概有5萬平方公里，是不用交租金的。現在各個地方引進央企和外資，在土地方面是按成本價來出讓的，有的甚至低于成本價。成本價就是土地征地以后補償的價格，再加上整理土地所花費的成本。
北京的溫都水城有四千畝地，其周圍的很多村都把地賣了，但是這個村四千畝地一畝地都沒有賣。這個村辦的很多企業都倒閉了，最后剩下一個企業宏富集團。村里把地全部委托給宏富經營，企業每一畝地給這個村五千塊錢的租金。那么這個租金就成了村里邊全體人的財產，人人有份，所以這個村的福利很好。
問：改革開放之后，國家通過農地的征收獲得土地財富，而且要求住宅用地70年，工業商用用地是40年，在這些用地期限滿了以后怎么辦？
答：2010年社科院財貿所的一個報告顯示，1998年政府的全口徑收入1.73萬億元，到了2009年這個數字是10.8萬億元，就是說政府一年全部的收入占到G D P的32.2%，這個比例是相當高了。在2009年的10.8萬億元的收入中，1.5萬億元是土地出讓金貢獻的。從農民那里拿了這么多，等于農民是無償的貢獻。
近幾年中國城市發展很快，城市面貌變化很大，但是這是靠犧牲農民利益發展起來的。所以我覺得中國的工業化是比較成功的，但是中國的城市化是一個相當扭曲的城市化。因為在六億多城市人口中，還有兩億八千萬的人口是農民，沒有完成深入的轉變。城市的人口流動和資源流動是分割的，農民工進城以后在農村還有承包地；大學生雖然留城了，也還有承包地。
另外的一個問題是，城市面積擴展快于城市人口的增加，城市人口的增加快于城市生活質量的提升。從2000年到2008年，我國的城市人口每年以3.5%左右的速度增長，但是城市建設的面積是以6.7%的速度增長，同時城市生活仍然保持很多計劃經濟的色彩。
