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2024年11月21日
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設防！退守。再設防！再退守。……
近三十年，發生在外來流動人口和北京城市管理者之間的博弈，有愈演愈烈之勢。不過，在這場城市保衛戰中，后者“節節敗退”。
近日，國家統計局公布了第六次人口普查相關數據，北京常住人口達到1961萬，意味著北京2020年總人口規模控制在“1800萬”的紅線被提前突破。越來越巨大的焦慮感籠罩著這座城市。基于城市生命線告急的邏輯基礎，人口調控已拔劍出鞘。
北京，到底該不該人口調控？怎么調控？調控了誰，而誰又留在了這里？從今天起，本報推出“問診北京人口調控”專題報道。今天推出系列報道之一——人口承載力調查。
1000萬，1250萬，再到1800萬——近30年，每一次我們都認為，已經觸及城市承載力的極限。過了1800萬時，人們忽然發現，這可能依然不是這座城市的極限。
城市承載力極限在哪里？1800萬的人口紅線到底從何而來？北京到底能承載多少人？即將于2013年進行修編的城市總規劃該如何繼續對人口設防？
承載力極限在哪
“步步為營，節節敗退。”中國人民大學人口學系教授段成榮稱，這八個字概括50年代以來京城人口設防的現狀“再確切不過”。
“北京作為一個資源稀缺型城市，目前的人口已經接近各種資源的承載極限。”這是第六次人口普查數據公布后，多家媒體報道中對北京人口承載力做出的一致判斷。
只是，如此沉重的判斷曾只字不差地出現在2005年的媒體報道里。
那一年年初，通過國務院批復的《北京城市總體規劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總人口規模要控制在1800萬。
北京常住人口已達到1961萬這一事實，已將該紅線以提前10年的速度無情打破。隨之而破的還有上述判斷。
北京的人口承載力極限到底是多少？實際上，上世紀80年代以來的城市規劃中，對于這個問題的答案一直在修改。
1983年，中共中央、國務院《關于對〈北京市城市建設總體規劃方案〉的批復》指出，要“堅決把北京市到2000年的人口規模控制在1000萬人左右。”盡管中共中央書記處也要求“今后北京人口任何時候都不要超過1000萬”，終未能拽住人口集聚的步伐。僅僅3年后，1986年北京市總人口已達1000萬。
1993年批復通過的《北京城市總體規劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實是，2000年第五次全國人口普查結果顯示，北京市常住人口已達1382萬人。
歷史在復制自身。2005年總規制定后的隨后5年，每年約60萬人奔徙潮涌至此，直到2010年常住人口規模達到1961萬。
人口膨脹再膨脹，城市人口承載極限似乎就在眼前，但紅線屢屢變更，過了1800萬時，人們忽然發現，這依然不是這座城市的極限。
2004年，段成榮參加政府內部討論會時就曾提出反對意見：“說不定在我們制定1800萬的時候，就已經突破這個數了，你要定它干嗎？”
1800萬從何而來
北京市規委在對市政協委員提案辦理情況的回復中稱，1800萬是北京適宜的人口規模，是從生態環境承載能力、資源條件、勞動就業等經濟社會協調發展的七個方面論證并確定的。
實際上，不只是段成榮，1800萬紅線參與制定者之一北京社科院經濟所副所長梁昊光也坦言，在制定之初就“感覺可能打不住”。
梁昊光回憶稱，2004年，北京市規委委托市社科院做人口和就業的課題。基于市規委主要負責空間規劃的職責，梁昊光所在的課題組就從建設用地、就業等經濟力指標反推了北京能容納的人口數量。
其中，在就業方面，根據當時經濟發展的速度，分產業、分行業、分區域，以網格的形式細化到街道，同時采用數學模型的預測方法，做了較為詳細的專業研究報告。報告預計，2020年北京就業崗位需求量約為810萬個，年常住人口規模應該在1747萬-1857萬之間。
“規委看這種方法比較可行，繼續又委托做人口和建設用地的課題。”梁昊光稱，從國際上通行的聯合國人居指標(包括水、空氣、土地、綠地等)來看，北京水資源是短板。課題組預測2020年北京可供水資源量為54.2億立方米。按照聯合國小康社會水資源量年均300立方米/人的標準，北京水資源可承載的人口為1800萬人左右。
最終，課題組按照低中高三套指標做了人口規模的預算，應處于1700萬-1900萬之間。最后，取中間值1800萬定為2020年人口紅線。
北京市規委在對市政協委員提案辦理情況的回復中稱，這一目標的提出，也并非以制定一個硬性的控制指標為目的，總規中的基礎設施等相關指標按2000萬人預留。
但是，短短幾年間，不但1800萬紅線提前突破，課題組和規劃部門預留的200萬的空間也仿佛瞬間被填滿。以人口規模為主要參照系的土地、空間、基礎設施等多項規劃也不堪重負。
如今，回頭再看，梁昊光稱，在當時這是一個合理的數字，依據的聯合國人居指標也是國際上公認的一套指標系統，是課題組把指標系統根據北京的實際數據檢測一遍得出的結論。“但是，到現在來看，這種檢測趕不上人口集聚的變化。”
在現實面前，城市管理者又一次退守。市規委近日表示，以調整人口紅線為重要內容的總規修編將于2013年再啟動。
北京能裝多少人
有專家大膽預測，2020年北京常住人口規模將達到2600萬，而到2030年則可能突破3000萬。
“下一個關口會在哪里？”自市規委表態重修總規后，這個問題成為社會各界的聚焦點。
“城市是有一個承載力極限的問題。”北京社科院外國所所長白志剛認為，城市的承載力定會有一些資源的限制，而目前北京的水資源和土地資源都有限。
段成榮則表示，城市的人口容量可能有一個極限，但不是絕對的。他認為，城市本身是一個開放系統，要跟外部進行人員、物質的交流。單講哪個城市能裝多少人不是絕對的，但有一個相對合理的量，而這個量是不斷發生變化的，取決于基礎條件、生產力發展的水平。
對此觀點，國家發改委城市與小城鎮發展研究中心研究員袁崇法也認為，決定城市承載力的并非城市自身的自然資源稟賦，而是城市綜合生產力水平。
同時，他認為首先要弄清承載力的地域范圍，對北京而言，城區確實存在人口過密的問題，但遠郊區縣有很大發展空間，還希望引入人口。“可以這樣說，北京行政區域內不存在承載力極限的問題，北京還有很大的承載空間，并不是2000萬打到頭的。”
梁昊光認為，城市承載力存在臨界值，但目前從國際比較分析，從北京發展的趨勢和城市發展的規律等指標來看，離這個臨界值還有很大的距離。他解釋稱，聯合國人居環境有一個指標——非常適宜、自然適宜、不適宜。根據這個指標來看，北京現在80%的地區和生活環境是處于自然適宜區。
“但是，我們不得不承認，我們所居住的城市適宜性在降低。”梁昊光仍舊擔憂，北京日益暴露出的資源限制性因素在增強，即使南水北調的水能過來，北京也屬于緊平衡狀態。幸好，在重工業轉向生產性服務業的產業模式之后，使得用水方式有所調整，承載力也有所增強。“這也是為什么北京人多了，卻也沒到極限的一個原因。”
基于上述分析，在總規中期評估時，梁昊光大膽預測，2020年北京常住人口規模將達到2600萬。
焦慮感從何而來
人口壓力是客觀存在的，但是即使如此，人口還要來，或者更多的人要來，這是任何一個城市在考慮下一步的規劃時，無論如何也回避不了的問題。
即使在城市承載力不斷上升的現實佐證和預測下，北京依然有巨大的焦慮感。
自去年7月，市政協一項調研報告公布了“本市截至2009年底常住人口已達1972萬”的數據以來，“人口調控”已成了本市各級行政機構的重點任務。
運用各項行政手段嚴格控制流動人口的“順義模式”，首先在爭議中被廣泛推廣。繼而，備受質疑的大興“封村”的管理模式又在流動人口集聚的遠郊區縣被復制開來。今年兩會期間，本市多區縣公布了人口控制的明確目標，隨后，清理地下空間、關停小門店、縮緊進京指標等一系列的人口調控手段密集出臺。“人口調控”逐漸成了敏感詞匯。
“管理者希望這些措施，短期內能夠奏效，這也恰恰反映了內心的焦慮。”袁崇法如此評價。
那么，管理者的焦慮來自哪里？
中國人民公安大學治安系副教授謝川豫指出，越來越龐大的人口規模使得城市管理者多年疏于社會管理而積攢下的社會問題短時間爆發。而困擾著這個城市生存者的交通、治安、消防、衛生、教育等一系列問題，是考驗當局者執政能力的重要指標。
段成榮也分析了如此焦慮的原因，他認為，城市公用基礎性設施沒有留足擴容的空間。公共服務的能力，趕不上人口集聚的變化，諸如列車站臺等很多基礎設施無法擴容，而短期內也無法解決這些矛盾。
“表面看，這是城市規劃的問題，但是，實際上并沒有認識到城市化的客觀規律。”段成榮稱，人口紅線屢設屢破的根源也在于此，“我們不想讓那么多人來，規劃是按照我們希望的那樣設定的，可問題就出在這里，這是不以意志為轉移的。”
段成榮稱，客觀事實是，在全國城市化的大背景下，包括北京等主要城市在內的城市體系，還得做好準備，迎接更多的人口到來。“這是任何一個城市在考慮下一步的規劃時，無論如何也回避不了的問題。”
段成榮和記者采訪的多名專家在此觀點上較為一致。針對即將開始的人口新紅線的新一輪論證，專家認為，要基于這樣的現實和規律再來談規劃和管理，如果這一思路不貫徹到2013年的規劃當中，難免紅線再破的尷尬。
“而僅將眼光盯在流動人口身上，想讓他們出去一點再出去一點，根本做不到。”段成榮表示。
-歷次突破
·1983年規劃
要把北京市到2000年的人口控制在1000萬人左右。僅3年后，1986年總人口已達1000萬。
·1993年規劃
要把2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實是，2000年,北京市常住人口已達1382萬人。
·2005年規劃
把1800萬定為2020年人口紅線，但近日公布的人口普查數據顯示，北京常住人口已達到1961萬。
