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2024年11月24日
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土地整理之后，除去復墾、拆遷、農民安置等成本之外，地方政府還能獲得一大塊凈收益，這部分收益農民能不能分享？
主持人：本報記者施維 嘉賓：中國社科院學部委員張曉山
近年來，在統籌城鄉發展、實現城鄉經濟社會發展一體化新格局的過程中，農村土地問題成為各方利益的交匯點。無論是“宅基地換樓房”或者“合村并點”、“村改居”等種種名目，當這些大規模的村莊整理活動不約而同大量涌現，并且根本目的都一致地瞄向了農民的土地時，我們除了擔憂、警惕并對一些行為令行禁止之外，更需要思考這背后有哪些深層次的問題、哪些共性的矛盾與訴求？本期對話，我們請來中國社科院學部委員、農村發展研究所原所長張曉山和大家一起討論這個話題。
主持人：為什么在統籌城鄉發展、推進城鎮化進程中，很多地方都不約而同地采取了村莊整治的做法，而且落腳點都落到了農民的土地上？
張曉山：我們講推動城鄉統籌，實現城鄉經濟社會發展一體化，必然要改善農民的生產、生活條件，提高公共服務水平，這就涉及到一個很重要的問題——錢從哪里來？很大一方面就需要盤活農村資源和農民資產，而這個資源資產中最大最有價值的就是農民的土地。
主持人：難道資金只能從農村內部找嗎？近年來，國家各級財政對各地城鄉統籌發展提供了大量的資金支持，為何要打農民土地的主意？
張曉山：這里面有一個深層次的根源問題：第一是現在國民收入分配格局扭曲的狀態沒有得到根本改變。財權上收、事權下放，基層的財權事權不對等，地方要做的事情很多，但是沒有錢。中央雖然提出要加大一般性轉移支付的比例，但是從2010年來看，一般性轉移支付占整個轉移支付的比例比2009年只是上升了0.6個百分點，為48.4%。專項轉移支付的比例依舊占據一半以上。
專項轉移支付的比例沒有下降，本身并沒有關系，關鍵是支付的形式有問題。很多資金都是通過項目的形式下發，地方上“跑部進京”要項目，在這一過程中就產生了許多“跑冒滴漏”，大量的資源被浪費，很多錢用得不是地方，很多事情又沒錢辦。
由此而來產生一個問題，在這種扭曲的分配格局下，地方政府怎么做事？想做事情，但是沒有錢，中央給的錢得去要，而且很多錢是?？顚Ｓ茫蜥u油的錢不能買醋，一般性轉移支付的錢又很少。于是乎，他們很自然就必須依賴土地財政。
這里面有兩個問題，一方面在現行的國民收入分配格局下，造成了地方政府對土地財政的一種依賴；另外一方面，在現行的干部考核機制下，地方政府要促進地區經濟增長、要出政績，也使得他們要在這方面做文章。
主持人：社會上對于各地開展的各種土地整治爭議很大，您怎么看？
張曉山：我覺得有兩個關鍵問題必須把握：第一，不能用搞運動的方式來做，不能下指標、定任務，違背農民的意愿。第二，如果說這種土地整理的行為在某種程度上也是社會發展一個趨勢，那么在這種趨勢中，農民能否合理合法地分享到相關的土地收益？怎樣能夠使這個利益格局更為均衡？農民的利益在長遠的社會發展進程中如何能夠得到切實有效的保障？
主持人：您剛才說的第二點，其實也是現在大家非常關注的。有很多農民向我們反映，他們是“愿意上樓，但是不滿意”，這說到底還是利益分配的問題。
張曉山：現在很多地方也提到在土地整理、村莊整治的過程中要保障農民利益，但主要都是落腳在對農民的補償上的。我在很多地方看到，這些地方搞土地整理、村莊整治，本身是著眼于城鄉建設用地增減掛鉤。通過讓農民集中居住，整理出一部分土地復墾為農地，農民能夠基本不花錢住上新樓房，還可能分得一部分復墾的農地，一般來說，這就是對農民的補償了。而復墾出來的土地，則用于置換城市建設用地的指標，政府由此獲得土地出讓收益。這部分收益除去對農民的安置、拆遷戶的補償、土地整治的費用之外，還有一大塊凈收益。我關心的是，這部分凈收益，農民有沒有可能分享。
財政部的數據表明，土地出讓收益用于城市基本建設的比例2009年為27.3%，用于農村基礎設施建設的比例是3%~3.5%。因此，這塊錢大部分還是用于城市建設，而不是農村。至于農民還能不能分享到什么，恐怕是沒份了。政府的想法是，我已經給你補償了，你已經住上新房子了，這塊凈收益就和你們沒關系了。
主持人：其實持這種觀點的人很多，而且實際上絕大多數地區都是這樣做的。這種認知和做法根本問題在哪里呢？
張曉山：現在可能很多村莊里，農民都出去打工了，房子沒有人住，而且居住得很分散、土地利用率不高，但是這些土地還是在這個村莊里的，他以后還是可以慢慢用的。而土地整治之后，村莊的建設用地已經被大大地壓縮了，它未來的發展潛力實際上是被透支了，發展的可持續性沒有了。因此，農民不光應該得到補償，還應該得到剩余索取權——也就是在整個土地的增值過程中產生的凈收益(剩余)，農民應該獲得屬于他們的份額。
我原來很關注成都曾經提出的“地票”交易，農民可以對土地進行自主開發，也可以聯合開發，開發之后可以自己進市場交易，這樣一來，土地交易完之后，農民就能對土地開發后增加的收益掌握一定的支配權。后來也有專家提出，能不能農民整理出100畝地，國家拿走60畝，農民掌握40畝進行開發。不同的提法，核心思想都是希望農民能夠得到土地開發凈收益的剩余索取權，從而獲得一種長久的可持續的發展能力。
主持人：一些地方政府之所以熱衷于搞這些土地整理、村莊整治，就是盯上了這部分“凈收益”，似乎很難指望他們把這塊利益分給農民？
張曉山：只要政府不是短期行為，而能更好地從長遠發展來考慮問題的話，他們應該看到，讓農民能夠更多地分享城市化進程的收益、土地增值的收益，促進農民增收，對整個國民經濟的健康發展、轉變發展方式都是有諸多益處的。一方面有利于促進農民消費，擴大內需；另外，這部分的收益不只補償給當地的農民，也可以補償給轉移出去的農民，為他們建立起完善的社會保障體系，使他們從過去的“偽城市化”轉變為真正的城鎮居民。政府必須要有這種遠見。
其實，現在有的地方在土地整理的過程中也提出“政府零收益、農民得實惠、城市出形象”口號，這個口號的前兩句很好，關鍵是要真正落在實處。
主持人：要想真正實現“政府零收益、農民得實惠”，這可能不僅僅是各級政府在發展中的思想認識問題，還涉及到很多深層次的體制機制。
張曉山：在未來一二十年中，農村土地資本的分配方式與格局在很大程度上將左右城鄉統籌的發展。那么，在這一過程中如何更好地保護農村社區集體的土地所有權、農民對集體所有的土地的用益物權，推動城鄉經濟社會的健康發展？這涉及到兩個層面的問題：一層是中央和地方的關系，國民收入分配格局必須進一步理順，加快現行轉移支付方式改革，地方的財權和事權必須對等，加快行政管理體制改革，使地方政府不光是對上負責，而是把對上負責和對老百姓負責更好地結合起來；另一層面是地方政府和農民之間的關系，在整個城市化進程中要尊重農民意愿，讓農民享受到充分的參與權、知情權、表達權、談判權，在城鎮化、工業化的進程中，進一步創新體制機制，使農民更多地分享土地價值的剩余索取權。
湖北蘄春人，中國社會科學院學部委員，第11屆全國人大代表，全國人大農業與農村委員會委員。所著論文或專著曾獲孫冶方經濟科學獎、中國社會科學院優秀科研成果獎等多項獎勵。
