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2024年11月24日
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設(shè)防！退守。再設(shè)防！再退守。……
近三十年，發(fā)生在外來流動(dòng)人口和北京城市管理者之間的博弈，有愈演愈烈之勢(shì)。不過，在這場(chǎng)城市保衛(wèi)戰(zhàn)中，后者“節(jié)節(jié)敗退”。
近日，國家統(tǒng)計(jì)局公布了第六次人口普查相關(guān)數(shù)據(jù)，北京常住人口達(dá)到1961萬，意味著北京2020年總?cè)丝谝?guī)模控制在“1800萬”的紅線被提前突破。越來越巨大的焦慮感籠罩著這座城市。基于城市生命線告急的邏輯基礎(chǔ)，人口調(diào)控已拔劍出鞘。
北京，到底該不該人口調(diào)控？怎么調(diào)控？調(diào)控了誰，而誰又留在了這里？從今天起，本報(bào)推出“問診北京人口調(diào)控”專題報(bào)道。今天推出系列報(bào)道之一——人口承載力調(diào)查。
1000萬，1250萬，再到1800萬——近30年，每一次我們都認(rèn)為，已經(jīng)觸及城市承載力的極限。過了1800萬時(shí)，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這可能依然不是這座城市的極限。
城市承載力極限在哪里？1800萬的人口紅線到底從何而來？北京到底能承載多少人？即將于2013年進(jìn)行修編的城市總規(guī)劃該如何繼續(xù)對(duì)人口設(shè)防？
承載力極限在哪
“步步為營，節(jié)節(jié)敗退。”中國人民大學(xué)人口學(xué)系教授段成榮稱，這八個(gè)字概括50年代以來京城人口設(shè)防的現(xiàn)狀“再確切不過”。
“北京作為一個(gè)資源稀缺型城市，目前的人口已經(jīng)接近各種資源的承載極限。”這是第六次人口普查數(shù)據(jù)公布后，多家媒體報(bào)道中對(duì)北京人口承載力做出的一致判斷。
只是，如此沉重的判斷曾只字不差地出現(xiàn)在2005年的媒體報(bào)道里。
那一年年初，通過國務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》明確指出，2020年北京的總?cè)丝谝?guī)模要控制在1800萬。
北京常住人口已達(dá)到1961萬這一事實(shí)，已將該紅線以提前10年的速度無情打破。隨之而破的還有上述判斷。
北京的人口承載力極限到底是多少？實(shí)際上，上世紀(jì)80年代以來的城市規(guī)劃中，對(duì)于這個(gè)問題的答案一直在修改。
1983年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于對(duì)〈北京市城市建設(shè)總體規(guī)劃方案〉的批復(fù)》指出，要“堅(jiān)決把北京市到2000年的人口規(guī)模控制在1000萬人左右。”盡管中共中央書記處也要求“今后北京人口任何時(shí)候都不要超過1000萬”，終未能拽住人口集聚的步伐。僅僅3年后，1986年北京市總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬。
1993年批復(fù)通過的《北京城市總體規(guī)劃方案(1991-2010)》要求，2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實(shí)是，2000年第五次全國人口普查結(jié)果顯示，北京市常住人口已達(dá)1382萬人。
歷史在復(fù)制自身。2005年總規(guī)制定后的隨后5年，每年約60萬人奔徙潮涌至此，直到2010年常住人口規(guī)模達(dá)到1961萬。
人口膨脹再膨脹，城市人口承載極限似乎就在眼前，但紅線屢屢變更，過了1800萬時(shí)，人們忽然發(fā)現(xiàn)，這依然不是這座城市的極限。
2004年，段成榮參加政府內(nèi)部討論會(huì)時(shí)就曾提出反對(duì)意見：“說不定在我們制定1800萬的時(shí)候，就已經(jīng)突破這個(gè)數(shù)了，你要定它干嗎？”
1800萬從何而來
北京市規(guī)委在對(duì)市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，1800萬是北京適宜的人口規(guī)模，是從生態(tài)環(huán)境承載能力、資源條件、勞動(dòng)就業(yè)等經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的七個(gè)方面論證并確定的。
實(shí)際上，不只是段成榮，1800萬紅線參與制定者之一北京社科院經(jīng)濟(jì)所副所長梁昊光也坦言，在制定之初就“感覺可能打不住”。
梁昊光回憶稱，2004年，北京市規(guī)委委托市社科院做人口和就業(yè)的課題。基于市規(guī)委主要負(fù)責(zé)空間規(guī)劃的職責(zé)，梁昊光所在的課題組就從建設(shè)用地、就業(yè)等經(jīng)濟(jì)力指標(biāo)反推了北京能容納的人口數(shù)量。
其中，在就業(yè)方面，根據(jù)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，分產(chǎn)業(yè)、分行業(yè)、分區(qū)域，以網(wǎng)格的形式細(xì)化到街道，同時(shí)采用數(shù)學(xué)模型的預(yù)測(cè)方法，做了較為詳細(xì)的專業(yè)研究報(bào)告。報(bào)告預(yù)計(jì)，2020年北京就業(yè)崗位需求量約為810萬個(gè)，年常住人口規(guī)模應(yīng)該在1747萬-1857萬之間。
“規(guī)委看這種方法比較可行，繼續(xù)又委托做人口和建設(shè)用地的課題。”梁昊光稱，從國際上通行的聯(lián)合國人居指標(biāo)(包括水、空氣、土地、綠地等)來看，北京水資源是短板。課題組預(yù)測(cè)2020年北京可供水資源量為54.2億立方米。按照聯(lián)合國小康社會(huì)水資源量年均300立方米/人的標(biāo)準(zhǔn)，北京水資源可承載的人口為1800萬人左右。
最終，課題組按照低中高三套指標(biāo)做了人口規(guī)模的預(yù)算，應(yīng)處于1700萬-1900萬之間。最后，取中間值1800萬定為2020年人口紅線。
北京市規(guī)委在對(duì)市政協(xié)委員提案辦理情況的回復(fù)中稱，這一目標(biāo)的提出，也并非以制定一個(gè)硬性的控制指標(biāo)為目的，總規(guī)中的基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)指標(biāo)按2000萬人預(yù)留。
但是，短短幾年間，不但1800萬紅線提前突破，課題組和規(guī)劃部門預(yù)留的200萬的空間也仿佛瞬間被填滿。以人口規(guī)模為主要參照系的土地、空間、基礎(chǔ)設(shè)施等多項(xiàng)規(guī)劃也不堪重負(fù)。
如今，回頭再看，梁昊光稱，在當(dāng)時(shí)這是一個(gè)合理的數(shù)字，依據(jù)的聯(lián)合國人居指標(biāo)也是國際上公認(rèn)的一套指標(biāo)系統(tǒng)，是課題組把指標(biāo)系統(tǒng)根據(jù)北京的實(shí)際數(shù)據(jù)檢測(cè)一遍得出的結(jié)論。“但是，到現(xiàn)在來看，這種檢測(cè)趕不上人口集聚的變化。”
在現(xiàn)實(shí)面前，城市管理者又一次退守。市規(guī)委近日表示，以調(diào)整人口紅線為重要內(nèi)容的總規(guī)修編將于2013年再啟動(dòng)。
北京能裝多少人
有專家大膽預(yù)測(cè)，2020年北京常住人口規(guī)模將達(dá)到2600萬，而到2030年則可能突破3000萬。
“下一個(gè)關(guān)口會(huì)在哪里？”自市規(guī)委表態(tài)重修總規(guī)后，這個(gè)問題成為社會(huì)各界的聚焦點(diǎn)。
“城市是有一個(gè)承載力極限的問題。”北京社科院外國所所長白志剛認(rèn)為，城市的承載力定會(huì)有一些資源的限制，而目前北京的水資源和土地資源都有限。
段成榮則表示，城市的人口容量可能有一個(gè)極限，但不是絕對(duì)的。他認(rèn)為，城市本身是一個(gè)開放系統(tǒng)，要跟外部進(jìn)行人員、物質(zhì)的交流。單講哪個(gè)城市能裝多少人不是絕對(duì)的，但有一個(gè)相對(duì)合理的量，而這個(gè)量是不斷發(fā)生變化的，取決于基礎(chǔ)條件、生產(chǎn)力發(fā)展的水平。
對(duì)此觀點(diǎn)，國家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展研究中心研究員袁崇法也認(rèn)為，決定城市承載力的并非城市自身的自然資源稟賦，而是城市綜合生產(chǎn)力水平。
同時(shí)，他認(rèn)為首先要弄清承載力的地域范圍，對(duì)北京而言，城區(qū)確實(shí)存在人口過密的問題，但遠(yuǎn)郊區(qū)縣有很大發(fā)展空間，還希望引入人口。“可以這樣說，北京行政區(qū)域內(nèi)不存在承載力極限的問題，北京還有很大的承載空間，并不是2000萬打到頭的。”
梁昊光認(rèn)為，城市承載力存在臨界值，但目前從國際比較分析，從北京發(fā)展的趨勢(shì)和城市發(fā)展的規(guī)律等指標(biāo)來看，離這個(gè)臨界值還有很大的距離。他解釋稱，聯(lián)合國人居環(huán)境有一個(gè)指標(biāo)——非常適宜、自然適宜、不適宜。根據(jù)這個(gè)指標(biāo)來看，北京現(xiàn)在80%的地區(qū)和生活環(huán)境是處于自然適宜區(qū)。
“但是，我們不得不承認(rèn)，我們所居住的城市適宜性在降低。”梁昊光仍舊擔(dān)憂，北京日益暴露出的資源限制性因素在增強(qiáng)，即使南水北調(diào)的水能過來，北京也屬于緊平衡狀態(tài)。幸好，在重工業(yè)轉(zhuǎn)向生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)模式之后，使得用水方式有所調(diào)整，承載力也有所增強(qiáng)。“這也是為什么北京人多了，卻也沒到極限的一個(gè)原因。”
基于上述分析，在總規(guī)中期評(píng)估時(shí)，梁昊光大膽預(yù)測(cè)，2020年北京常住人口規(guī)模將達(dá)到2600萬。
焦慮感從何而來
人口壓力是客觀存在的，但是即使如此，人口還要來，或者更多的人要來，這是任何一個(gè)城市在考慮下一步的規(guī)劃時(shí)，無論如何也回避不了的問題。
即使在城市承載力不斷上升的現(xiàn)實(shí)佐證和預(yù)測(cè)下，北京依然有巨大的焦慮感。
自去年7月，市政協(xié)一項(xiàng)調(diào)研報(bào)告公布了“本市截至2009年底常住人口已達(dá)1972萬”的數(shù)據(jù)以來，“人口調(diào)控”已成了本市各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的重點(diǎn)任務(wù)。
運(yùn)用各項(xiàng)行政手段嚴(yán)格控制流動(dòng)人口的“順義模式”，首先在爭(zhēng)議中被廣泛推廣。繼而，備受質(zhì)疑的大興“封村”的管理模式又在流動(dòng)人口集聚的遠(yuǎn)郊區(qū)縣被復(fù)制開來。今年兩會(huì)期間，本市多區(qū)縣公布了人口控制的明確目標(biāo)，隨后，清理地下空間、關(guān)停小門店、縮緊進(jìn)京指標(biāo)等一系列的人口調(diào)控手段密集出臺(tái)。“人口調(diào)控”逐漸成了敏感詞匯。
“管理者希望這些措施，短期內(nèi)能夠奏效，這也恰恰反映了內(nèi)心的焦慮。”袁崇法如此評(píng)價(jià)。
那么，管理者的焦慮來自哪里？
中國人民公安大學(xué)治安系副教授謝川豫指出，越來越龐大的人口規(guī)模使得城市管理者多年疏于社會(huì)管理而積攢下的社會(huì)問題短時(shí)間爆發(fā)。而困擾著這個(gè)城市生存者的交通、治安、消防、衛(wèi)生、教育等一系列問題，是考驗(yàn)當(dāng)局者執(zhí)政能力的重要指標(biāo)。
段成榮也分析了如此焦慮的原因，他認(rèn)為，城市公用基礎(chǔ)性設(shè)施沒有留足擴(kuò)容的空間。公共服務(wù)的能力，趕不上人口集聚的變化，諸如列車站臺(tái)等很多基礎(chǔ)設(shè)施無法擴(kuò)容，而短期內(nèi)也無法解決這些矛盾。
“表面看，這是城市規(guī)劃的問題，但是，實(shí)際上并沒有認(rèn)識(shí)到城市化的客觀規(guī)律。”段成榮稱，人口紅線屢設(shè)屢破的根源也在于此，“我們不想讓那么多人來，規(guī)劃是按照我們希望的那樣設(shè)定的，可問題就出在這里，這是不以意志為轉(zhuǎn)移的。”
段成榮稱，客觀事實(shí)是，在全國城市化的大背景下，包括北京等主要城市在內(nèi)的城市體系，還得做好準(zhǔn)備，迎接更多的人口到來。“這是任何一個(gè)城市在考慮下一步的規(guī)劃時(shí)，無論如何也回避不了的問題。”
段成榮和記者采訪的多名專家在此觀點(diǎn)上較為一致。針對(duì)即將開始的人口新紅線的新一輪論證，專家認(rèn)為，要基于這樣的現(xiàn)實(shí)和規(guī)律再來談規(guī)劃和管理，如果這一思路不貫徹到2013年的規(guī)劃當(dāng)中，難免紅線再破的尷尬。
“而僅將眼光盯在流動(dòng)人口身上，想讓他們出去一點(diǎn)再出去一點(diǎn)，根本做不到。”段成榮表示。
歷次突破
·1983年規(guī)劃
要把北京市到2000年的人口控制在1000萬人左右。僅3年后，1986年總?cè)丝谝堰_(dá)1000萬。
·1993年規(guī)劃
要把2010年北京市常住人口控制在1250萬左右，事實(shí)是，2000年,北京市常住人口已達(dá)1382萬人。
·2005年規(guī)劃
把1800萬定為2020年人口紅線，但近日公布的人口普查數(shù)據(jù)顯示，北京常住人口已達(dá)到1961萬。
