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2024年11月24日
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李鐵，國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任。5月5日，在第二屆統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展論壇上接受《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者專訪時(shí)，他如此表示。
他認(rèn)為，中國的土地制度、戶籍制度使農(nóng)民介入城市化進(jìn)程，農(nóng)民工享受和城市居民同等福利及轉(zhuǎn)化為城市居民等問題，面臨著非常嚴(yán)重的政策障礙。
而“讓農(nóng)民進(jìn)城要尊重其自身意愿，土地不能被作為進(jìn)城的附加條件。”
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：和國外相比，您認(rèn)為在中國進(jìn)行農(nóng)民自主型城市化的障礙是什么？
李鐵：中國國情的特殊性是土地制度和戶籍制度，第一農(nóng)民不能自由進(jìn)城落戶； 第二在土地轉(zhuǎn)換過程中存在著一定的制度障礙，農(nóng)民的土地不能獲得進(jìn)入城市開發(fā)的平等權(quán)益。這是中國和其他國家在土地城市化過程中的最大的區(qū)別。
中國1956年以前土地是私有的，之后農(nóng)村土地集體化，1959年后開始實(shí)行戶籍制度，80年代城市土地國有化。五六十年間的歷史已經(jīng)形成固化的土地利益關(guān)系，體現(xiàn)在幾個(gè)方面：首先，城市開發(fā)占用了大量的農(nóng)民土地。如果回到原點(diǎn)，怎樣清償從改革開放以來形成的這條最大利益鏈？這是很難逆轉(zhuǎn)的事情。其次，現(xiàn)在已經(jīng)形成了既得的利益關(guān)系，比如說地方財(cái)政，是城市發(fā)展的重要資金來源，如何改變，涉及到城市的財(cái)政利益問題。。
但最核心的問題是，從改革開放到現(xiàn)在中國提高了國際競爭力，這其中有科技因素、市場因素，但最重要的原因是“兩個(gè)低價(jià)獲取，一個(gè)犧牲”。
第一個(gè)“低價(jià)獲取”指戶籍制度把農(nóng)民強(qiáng)制性限制在農(nóng)村，以此為企業(yè)和城市發(fā)展獲得了廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力。
第二個(gè)“低價(jià)獲取”是地方政府多年來都是壓低土地價(jià)格來為企業(yè)，尤其是工業(yè)企業(yè)及地產(chǎn)商發(fā)展創(chuàng)造條件，降低他們的投資成本。雖然提供了許多勞動(dòng)機(jī)會(huì)，但也使收入差距拉大。用低價(jià)的土地和低價(jià)的勞動(dòng)力，形成了中國企業(yè)的國際競爭優(yōu)勢(shì)。
“犧牲”就是環(huán)境的犧牲，粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式對(duì)中國環(huán)境造成了一些不可修復(fù)的破壞。
目前這樣的土地制度，為國家和城市的社會(huì)發(fā)展做出了很大貢獻(xiàn)。但也導(dǎo)致收入分配的差距擴(kuò)大。從土地出讓金到壓低土地價(jià)格，為工業(yè)化和地產(chǎn)開發(fā)形成財(cái)富積累。錢沒有回到農(nóng)民手里。這是不合理的現(xiàn)象。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：十二五期間是否會(huì)出現(xiàn)土地制度上的調(diào)整？
李鐵：中央一些政策，特別是十七屆三中全會(huì)對(duì)土地制度未來的改革已作了明確界定。比如說拆遷問題，現(xiàn)在明確了按市場價(jià)補(bǔ)償，這相對(duì)于過去按農(nóng)產(chǎn)品[17.42 -0.46% 股吧]價(jià)格、多年平均水平或政府任意定價(jià)等補(bǔ)償方式，發(fā)生了根本性的變化。這意味著承認(rèn)了農(nóng)民的土地至少在補(bǔ)償上。和城里的土地拆遷價(jià)格一樣。同時(shí)，在某種程度上也限制了對(duì)農(nóng)村土地惡意侵占、強(qiáng)占現(xiàn)象。
最近一些地方曾經(jīng)進(jìn)行改革嘗試，比如重慶、成都試點(diǎn)，開始推行“脫了衣服進(jìn)城”，即戶改時(shí)農(nóng)民要交地。而中央精神明確強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民進(jìn)城不用交地，叫穿衣戴帽進(jìn)城。我們不能以土地?fù)Q戶口、土地?fù)Q保障，這樣的時(shí)代已經(jīng)過去了。第一，讓農(nóng)民進(jìn)城要尊重其自身意愿，第二、土地不能被作為進(jìn)城的附加條件。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：您怎么看待“地票制度”？
李鐵：土地地票制度源于增減掛鉤，即城市建設(shè)用地增加和農(nóng)村集體建設(shè)用地減少掛鉤，這是一個(gè)針對(duì)耕地保護(hù)解決地方發(fā)展用地的特殊政策。
重慶試驗(yàn)地票制度，從原來是點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的土地置換，變成重慶市域范圍內(nèi)的土地增減掛鉤，并通過地票交易所來實(shí)施。其合理的成分是仍按著土地掛鉤的基本原則來施行，但其不合理的之處有二：
第一、中央的政策是非常明確的，要在縣域以內(nèi)實(shí)行。重慶試點(diǎn)則已超出這個(gè)范圍。第二，地票制度實(shí)際還是給農(nóng)民補(bǔ)償，補(bǔ)償價(jià)格較低，這種補(bǔ)償是不對(duì)等的，與土地的真實(shí)價(jià)格存在差距。如果土地用來作地產(chǎn)開發(fā)，中間環(huán)節(jié)的談判價(jià)格可能被開發(fā)商或地方政府拿走了，在農(nóng)民補(bǔ)償上還是有失公平的。
從某種程度上來說，地票制度是要讓遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)民受益。近郊區(qū)開發(fā)過程中在土地置換時(shí)遇到了很大的麻煩，近郊區(qū)農(nóng)民對(duì)土地期望值很高，因此談判、拆遷的社會(huì)成本就高。重慶就把遠(yuǎn)郊區(qū)土地拿來開發(fā)，遠(yuǎn)郊區(qū)農(nóng)民的土地預(yù)期價(jià)格相對(duì)比較低，補(bǔ)償成本也較低。
因此。到目前為止，重慶在地票制度上的探索和中央的政策還存在一定差距。第一，重慶地票制度的施行還是應(yīng)該封閉運(yùn)行。第二、在此探索過程中怎樣去更多地保障農(nóng)民的基本權(quán)益，這是地票交易中存在的問題。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：小產(chǎn)權(quán)房被承認(rèn)合法的可能性有多大？
李鐵：開發(fā)用的小產(chǎn)權(quán)房國務(wù)院是明令禁止的。目前小產(chǎn)權(quán)房主要是兩類：第一類是農(nóng)民在自己建設(shè)用地上蓋的經(jīng)營型用房，這是屬于自用的。比如北京郊區(qū)的鄭各莊，是用村里的集體用地來建，但在規(guī)劃上、土地管理法上沒有合法程序。再如廣東的出租房，有集體建，有農(nóng)民個(gè)人建，也是沒有產(chǎn)權(quán)的，但已經(jīng)形成了一種經(jīng)營型用房、經(jīng)營型用地模式。目前來講，還沒有明確法律來界定這類小產(chǎn)權(quán)房。畢竟，過去允許過對(duì)農(nóng)村集體組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開發(fā)上，可以有一定經(jīng)營型用地。另一類已經(jīng)超出了自用范疇，即把一份農(nóng)村集體開發(fā)的土地拿去作商品房出售。對(duì)此中央已經(jīng)發(fā)出明確的禁令，但現(xiàn)在在管理和制裁措施上還有待進(jìn)一步落實(shí)。問題在于，住房的需求是有的，但有幾個(gè)環(huán)節(jié)沒有做到位。第一，要甄別小產(chǎn)權(quán)房是在集體建設(shè)用地還是農(nóng)地上建的。第二，如果在集體建設(shè)用地上建房，是否有按照《土地管理法》、《規(guī)劃法》等一系列制度履行合法手續(xù)。 第三，如果沒有經(jīng)過合法程序而進(jìn)行出售，是否導(dǎo)致了大量逃稅行為，雖然集體和買房者受益了，但國家受損。而且這種交易對(duì)于買房者也存在很大風(fēng)險(xiǎn)。第四，如果允許蓋小產(chǎn)權(quán)房，那就意味著所有的農(nóng)村都可以蓋，很容易突破我國建設(shè)用地征地指標(biāo)限制，無法保證18億畝耕地紅線。同時(shí)這種土地占用是不可逆轉(zhuǎn)的，因?yàn)椴皇悄玫貋矸N糧食，而是蓋房子。一旦放開口，很難遏制。
在小產(chǎn)權(quán)房問題上存在很多爭論，有人認(rèn)為農(nóng)民有權(quán)去自己搞開發(fā)，但我認(rèn)為中國已經(jīng)為城市發(fā)展、城市規(guī)劃付出了很大的代價(jià)，再因?yàn)樾‘a(chǎn)權(quán)房形成星羅棋布的地產(chǎn)開發(fā)形勢(shì)，恐怕將付出更大的代價(jià)。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：您在會(huì)上提出了對(duì)城中村的市場化改造，應(yīng)該怎樣去理解呢？
李鐵：如果在規(guī)劃允許的情況下，可以考慮農(nóng)民集體用地通過合法手段進(jìn)入一級(jí)市場，來享受公平的開發(fā)權(quán)益。畢竟兩種土地所有制的轉(zhuǎn)換，權(quán)益應(yīng)該是平等的，而現(xiàn)在是不平等的。一旦這個(gè)問題解決，農(nóng)民可以自主地進(jìn)行和參與城市開發(fā)，平等地和開發(fā)商談判，加大社會(huì)矛盾的強(qiáng)制拆遷現(xiàn)象就不會(huì)再發(fā)生了。也從原來土地利益單向流進(jìn)開發(fā)商腰包，變成農(nóng)民能共同分享，改變了收入分配兩極化格局。
至于城中村改造模式存在兩種狀況，一是仍然通過拆遷的方式；二是放任管理。我還是希望在尊重農(nóng)民自主開發(fā)的前提下，把長期的收益權(quán)交還給農(nóng)民，城中村的改造一定能夠成功。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：深圳小產(chǎn)權(quán)房規(guī)模太大，是否政府也就默認(rèn)了其存在的合法性？
李鐵：深圳小產(chǎn)權(quán)房的形成是因?yàn)樵谏钲诘脑缙诔鞘虚_發(fā)過程中，留給了郊區(qū)農(nóng)村集體一塊自主經(jīng)營性用地，這塊地沒有轉(zhuǎn)換土地集體所有權(quán)的性質(zhì)
問題是這塊土地的未來是不確定的，既沒有列入城市規(guī)劃，又在城市邊緣，因此，所有在這塊地上蓋房的村莊都知道很可能面臨拆遷。而既然當(dāng)時(shí)意識(shí)到拆遷以面積作補(bǔ)償，建房者就會(huì)盡可能地以低成本擴(kuò)大面積，但就不能顧及質(zhì)量，這就使房子越蓋越簡陋、粗放。隨著越多的農(nóng)民工進(jìn)城，租房需求越來越大，使得這些臨建性粗放性用房面向外來人口形成了低成本的經(jīng)營性用房。房子不夠那就再加蓋樓層。對(duì)房主來說是實(shí)現(xiàn)容量擴(kuò)張、面積擴(kuò)大，保證最佳經(jīng)營效果。但由于成本較低，面向低收入外來人口，存在著大量的安全隱患，形象也十分丑陋。
這種現(xiàn)象的發(fā)生是因?yàn)橹贫仍O(shè)計(jì)不合理所致。這些小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)脫離了自住房概念，形成了資產(chǎn)性收益，變成農(nóng)民重要的收入來源。到了拆遷環(huán)節(jié)，原有按集體保障性住房計(jì)算的補(bǔ)償方式就無法滿足農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性的收益預(yù)期，拆了這些房也意味著拆了農(nóng)民未來多年的預(yù)期收益。農(nóng)民、農(nóng)民群體要的不僅僅是住房補(bǔ)償，而是收益補(bǔ)償，因而導(dǎo)致談判成本的增加。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：那么，有很多人因此通過拆遷“暴富”，是否要采取一些手段遏制呢？比如征稅？
李鐵：那問題就回來了，要征稅，首先要問，地是不是合法的？沒有產(chǎn)權(quán)連貸款都不行，憑什么征稅？本來就是一個(gè)不合理的制度設(shè)計(jì)造成的結(jié)果，要通過稅收變成合法，那么就得把這些用地地列入城市規(guī)劃，賦予產(chǎn)權(quán)可以交換，可以用來貸款。在國際上，針對(duì)土地所有權(quán)的收益分配，暴富是正常現(xiàn)象，政府可以通過所得稅和交易稅來調(diào)節(jié)。城里人因?yàn)楣善焙筒疬w暴富的也很多，我們往往都視而不見。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：是否可以把小產(chǎn)權(quán)房、城中村作為保障房的一個(gè)解決之道，讓農(nóng)民自發(fā)性地去做保障房?
李鐵：中國土地制度變革，已經(jīng)被一系列利益結(jié)構(gòu)給固化了，但并非不可突破，有很多問題會(huì)倒逼著改革途徑的放開。
比如今后五年的3600萬套保障房，誰來建？政府有沒有能力來建？我看很多地方政府已經(jīng)考慮把這事放到城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村了。因?yàn)榧然乇芰瞬疬w的矛盾，又不承擔(dān)建設(shè)成本。如果這樣，把公租房的建設(shè)交給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可能會(huì)倒逼土地制度發(fā)生相應(yīng)的調(diào)整，意味著農(nóng)村集體建設(shè)用地經(jīng)過規(guī)劃審批后，可以參與城市的公益性住房的開發(fā)，也就意味著今后有可能參與城市的非公益性項(xiàng)目的開發(fā)，雖然僅僅是開始，但是政策上的突破意義很大。
但是要特別說明一點(diǎn)，目前的開發(fā)性小產(chǎn)權(quán)房在政策和法律上是違規(guī)和違法的，不在我們的討論范圍。
中國未來的改革在很多問題上肯定是潛移默化地進(jìn)行，而不是像過去大張旗鼓地一陣風(fēng)，一改全改。一些是迫于某種壓力來進(jìn)行，哪方面有壓力，就會(huì)進(jìn)行自動(dòng)調(diào)整。如果想主動(dòng)地去改革，會(huì)有很多問題出現(xiàn)，如利益結(jié)構(gòu)調(diào)整的問題、社會(huì)反彈過大的問題等。而經(jīng)濟(jì)政策、國際金融危機(jī)、或國內(nèi)供給需求變化，包括社會(huì)輿論反應(yīng)等，都會(huì)導(dǎo)致某一方面發(fā)生政策性調(diào)整，會(huì)促使一些改革政策的出臺(tái)。
我相信土地制度會(huì)調(diào)整，現(xiàn)在的房價(jià)就直接危及到中國的土地制度。因?yàn)橐档头績r(jià)，就必須降低開發(fā)商成本，成本最低的是農(nóng)民自主開發(fā)。不用交土地出讓金，也沒有二次收益，只是交稅。
《財(cái)經(jīng)網(wǎng)》記者：那么，保障性住房項(xiàng)目可以被認(rèn)為是一個(gè)倒逼機(jī)制?。
李鐵：未來很多可能的改革，土地制度改革、戶籍制度改革恐怕都會(huì)是倒逼的。
